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浅谈民行检察工作中对违法行为调查机制
论文摘要 违法行为调查作为民行检察部门新的监督手段，已经开始稳步的探索使用，但目前对违法行为调查的开展还缺乏相关规范。本文结合笔者多年基层民事行政检察工作实践，解析违法行为调查权的现实意义，初探民行检察违法行为调查的范围、具体程序和调查机制。
论文关键词 违法行为调查 调查范围 程序设计 调查机制
一、违法行为调查对于民行检察监督的现实意义
(一)拓展监督空间、丰富监督措施，推动民行检察工作发展
《民事行政抗诉案件办案规则》规定了检察机关办理抗诉案件的调查范围，但没有规定调查手段和程序，司法改革方案提出“要完善民事、行政诉讼监督和民事执行监督的范围、程序和措施”，但如何完善，目前没有相应规定。民事行政检察部门对审判人员职务犯罪的违法行为调查，带有监督执法和司法弹劾的性质，是对国家权力进行制约和监督的行为。赋予民行检察部门对审判人员违法行为调查权既是我国国家机构分工合理性的需要，更是法律监督的内在核心要求。违法行为调查弥补了《民事行政抗诉案件办案规则》调查手段的缺失，拓展了民行检察的监督空间。民事行政检察部门对于国家工作人员在履行职务过程中的犯罪活动直接进行违法行为调查，能更好地实现对执法、司法活动的法律监督。民行检察部门违法行为调查权是对民事行政案件法律监督的有效组成部分和坚强后盾，能够有效地推动民行检察工作发展。
(二)促进抗诉工作、强化监督效果，及时发现和查处审判人员的职务犯罪
民行检察部门违法行为调查侦查职能这一震慑力的存在，有助于促使审判机关公正司法，保证检察机关民事行政诉讼监督的效力。当前，司法腐败现象较为突出，惩治司法腐败，加大对审判人员职务犯罪行为的监督和打击力度，已经成为迫切要求。由于民事行政案件涉及面广、法律关系错综复杂、案件数量多，法官自由裁量空间较大，民事行政审判工作中出现腐败的可能性相对刑事审判也要大得多。通过违法行为调查，发现民事行政诉讼中审判人员的贪污受贿、枉法裁判等违纪违法犯罪行为，是完善和强化人民检察院法律监督职能的有效方法之一。而且，审判人员在审理该案件中的贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为是法定的抗诉条件，民事行政检察部门完全可以在抗诉工作中同时跟进违法性调查，以“查”促“抗”。
(三)提高效率，节省诉讼成本，减少申诉人的重复上访
申诉人在对判决不服进行申诉的同时举报审判人员枉法裁判。过去的程序是控申部门在接到申诉人的材料后将申诉案件移交民行部门审查，将犯罪举报移交举报中心或自侦部门审查。自侦部门的侦查人员对审判人员审理民行案件的操作程序不一定了解，调查前要花较长时间才能摸清楚。因此常常出现民行部门审查结论出来了，自侦部门还没有结论，或者民行部门和自侦部门在一定时间内都在重复同样的劳动的现象。如果民行部门负责违法行为调查就可以节省司法资源，降低诉讼成本，减少申诉人的重复上访。
二、违法行为调查的范围
违法行为调查是指人民检察院在民事审判、行政诉讼法律监督活动中，对审判机关工作人员贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等违法行为，依法进行的调查活动。在开展违法行为调查的初级阶段，调查范围应仅限于对既不能抗诉也不能侦查查办的职务违法行为，调查的对象限于审判和执行人员个人。
(一)在民事审判、行政诉讼活动中违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定，或者审判人员贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判，损害司法公正的
1.故意违反《民事诉讼法》、《行政诉讼法》关于管辖、立案、审判组织、回避、期间、送达、诉讼费用、审理期限的规定，处理案件的。
2.在诉讼中不依法采取保全措施或者违法采取保全措施、违法使用对妨害民事诉讼的强制措施，侵犯当事人或者其他人的合法权益的。
3.违法收集证据、主持证据交换、质证、审核认定证据，损害当事人诉讼权利的。
4.在民事审判、行政诉讼活动中，故意违背事实和法律枉法裁判，尚未达到《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》规定的民事、行政枉法裁判案立案标准的。
5.强制当事人进行调解，或者调解书内容损害国家或社会公共利益的。
(二)在民事、行政裁判执行活动中渎职、滥用职权，损害国家利益、当事人或者他人合法权益的
1.在执行活动中不采取保全措施、不履行法定执行职责，或者滥用职权，采取执行措施违法，尚未达到《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》规定的执行判决、裁定失职案、滥用职权案立案标准的。
2.在执行活动中违反人民法院关于民事执行中查封、扣押、冻结财产的程序、范围、时限规定的。
3.在执行活动中违反人民法院关于民事执行中评估、拍卖、变卖财产规定的。
4.在民事审判、行政诉讼及执行活动中索取、收受当事人财物数额较大，尚没有达到犯罪数额的。
5.民事审判、行政诉讼、执行活动中的其他违法行为。
三、违法行为调查程序设计
(一)违法行为调查的主要来源
(1)民事、行政案件当事人及其代理人、利害关系人申诉;(2)公民、法人、其他组织投诉、举报、控告;(3)民事行政检察部门在办理民事行政申诉案件过程中自行发现;(4)本院其他部门在办理案件过程发现;(5)有关部门移送;(6)上级机关交办或协查;(7)犯罪行为人自首;(8)其他合法途径受理。
(二)违法行为调查的受理
1.初步受理：民行检察部门受理案件应当由处内勤统一接受，接受线索的应当在三日内填写《案件线索审查登记表》，进行审查，提出是否受理的初步意见，报处长、主管检察长审核。确属本处管辖的，处长、主管检察长应当作出受理的决定;不属本处管辖的案件应当退回举报中心。
2.分类移送：案件线索受理后，应对其情况进行审查，认为线索清晰、具体，具备违法行为调查条件的，应当在五个工作日内安排案件承办人违法行为调查。认为线索笼统、不具体、不具备违法行为调查条件的，可以存查。列入存查的案件线索，需填写《存查线索登记表》，写明存查原因，报主管检察长批准。存查线索应由专人负责保管，并将《存查线索登记表》复印件送举报中心备案。
3.正式审查：民行检察部门的承办人在接收案件后，应于七日内填写《提请违法行为调查报告》，内容包括：案件线索的基本情况(来源、被举报人的基本情况、举报内容)，违法行为调查的目的、方向、步骤、方法、人员安排及所需的时间。《提请违法行为调查报告》需报处长、主管检察长审核，检察长批准后，再行实施。
违法行为调查时间一般不超过三个月，特殊情况经检察长同意后可以延期。上级人民检察院交办案件时规定具体期限的，应当在规定的期限内办结。
违法行为调查终结，案件承办人应当制作《提请违法行为调查终结报告》，提出立案、不立案的处理意见，报处长、主管检察长审核，检察长批准。
(三)违法行为调查的方式
在调查中，根据需要，可以采取询问、查询、调取相关证据材料、查阅案卷材料、勘验、鉴定等方式。但不得查封、扣押、冻结财产;不得妨碍人民法院诉讼活动的正常进行。
(四)违法行为调查的处理
1.调查的事项属于抗诉事实的，分别作出抗诉(提请抗诉、或者向同级法院发再审检察建议)、不抗诉(不提请抗诉)决定。
2.发现人民法院及其工作人员有违反民事诉讼法、行政诉讼法的行为但不涉嫌犯罪的，以发《检察建议》或《纠正违法通知书》的方式，向人民法院提出纠正意见，并要求人民法院及时反馈纠正处理结果。
3.移送犯罪线索立案民事行政检察部门经过违法行为调查后，案件承办人认为有犯罪事实发生或犯罪嫌疑人需要追究刑事责任的，需要立案侦查的，应当制作《违法行为调查终结报告》与《案件线索移送函》，经处长审核，报主管检察长批准，将犯罪线索移送反贪、渎检部门。
四、违法行为调查的运行机制
一个行之有效的违法行为调查机制应包括以下方面：
(一)在组织机制方面，成立“纵”的和“横”的组织领导，协调体系
1.“纵”系上下联动。所谓“纵”即是发挥上级人民检察院的领导作用，上下一体，统一行动，整合违法行为调查资源，具体作法应借鉴职务犯罪的侦查机制：以省级检察院民行部门为指导，地级检察院民行部门为主体，以基层检察院为基础的办案运行机制，省级院对下级的办案工作进行指导，遇到干预阻力时，直接参办。地级院对整个地位的民行违法行为调查工作进行组织协调，基层民行部门积极协助，形成一体化违法行为调查机制。
2.“横”系协调配合。所谓“横”即是民行部门在本院检察长的领导、指导下开展违法行为调查工作，并且加强与渎职侵权和反贪部门的配合与协调，民行部门开展违法行为调查工作的目的，即是对涉嫌职务犯罪的法官进行专门性的调查，发现有犯罪事实、需要追究刑事责任的，将够立案标准的案件线索移交给自侦部门以追究其刑事责任。民行部门应高度重视同自侦部门的衔接以及相互间的配合与协调，必要时民行部门也应请求自侦部门的大力配合与协助。
(二)锁定错误判决(一般是前一判决)变个案监督为全面监督的工作机制
民行部门可在锁定错误判决(一般是前一判决)所造成的危害性前提下，对错误判决展开违法行为调查，这种变个案监督为全面监督的工作机制，通过对民事行政改判案件的总体监督，民行部门就有了一个违法行为调查民事行政案件的宽广平台，就可以全面地带动民行违法行为调查工作的进行方向。
(三)检察一体化——注重整合检察资源
检察一体化应当坚持“刚性”监督与“柔性”监督的统一，实现单层监督向多层性监督转变，整合监督资源，协调联动，增强监督实效。
1.与侦查监督、公诉、自侦部门，建立工作联系制度。
对于因刑事犯罪行为造成国家财产损失，而受害单位又没有向人民法院提起刑事附带民事诉讼，造成国有资产大量流失的案件提起刑事附带民事诉讼是司法保护国家利益的有效途径。由于侦监、公诉、自侦部门直接掌握这方面情况，民事行政检察与之加强沟通才能掌握案源，加之刑事诉讼办案期限有限，民事行政检察必须及时介入，才能保证诉讼的顺利进行。
2.加强部门配合预防和查办司法人员职务犯罪案件，建立情况通报制度。
明确反贪、渎检、民行三部门在严防和查处司法腐败工作中的职责分工，建立起情况通报制度。民行检察部门对工作中发现的司法人员贪赃枉法、徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守等案件线索，应及时整理上报分管领导后，移交侦查部门进行侦查。对于涉嫌犯罪的依法处理，对于尚未构成犯罪的违法乱纪行为，建议有关部门给予相应的党纪政纪处分的同时，应向司法机关发出检察建议，促其建章立制，严防案件发生。
3.主动与侦监、公诉、自诉部门联系，建立民行案件线索移送制度。
在工作机制上，民行违法行为调查工作要取得突破性的进展就必须要改变传统的“等”案上门的作法，要找出能够挖掘出更多案件线索的方法，对涉及法官利用审判权所触犯的职务犯罪的种类认真归纳分析，发现该种犯罪的特点以及产生条件，为违法行为调查创造条件。院各职能部门在检察工作中发现民行案件线索，亦应当及时移送民行处审查，从而形成检察监督的合力。一是人民检察院内部的控申部门、刑检部门、监所检察部门、职务犯罪预防部门等在日常工作中发现的案件线索对民行检察部门的移送;二是上下级检察院民行检察部门之间的案件线索的交办、转办、协助调查和移送;三是检察院民行检察部门之间基于地域管辖而形成的案件线索的移送。
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