城市经营的五项风险(2)

　　因为土地属于非再生资源，城市土地更是有限。政府在经营城市中，为实现土地收益最大化，不仅要征收近期土地使用费，而且把土地未来收益也收入囊中。具体表现为在土地租赁、批租和入股三种形式中，政府相关部门坚持把土地批租作为土地有偿使用的基本形式。通过所谓批租，一次性收取几十年土地使用费(住宅70年、工业50年、商业40年)。这种形式表面上看政府得益颇多，其实流失更多。道理很简单，因为政府由此丧失了后续半个世纪左右土地增值的收益权。

　　应当指出，这里的问题不是土地是否需要有偿使用，而是采用何种方式更好。如果改行土地租赁制，表面上看近期政府土地收益有限，但它能保证政府后续土地收益不断增长。并且，因门槛低，通过土地租赁制可以在较短时间内，对所有经营性土地实行有偿使用。可见，土地租赁制是全面推行土地有偿使用制度，同时又确保政府长期获取土地收益的有效形式。相反，如继续目前的土地批租方式，一方面大量土地因门槛过高而难以纳入有偿使用轨道，即土地资产继续流失，另一方面未来若干届政府对目前已批租的存量土地将失去收益权。事实上，现在的政府没有权利把未来政府的收益占为“已有”;现在的市民和企业也不应当承担后代人的土地使用费。可以说，政府经营行为短期化，看重近期得益是目前我国城市土地有偿使用全部问题的症结所在。

　　当然，城市外延可以向郊区农地扩展;事实上，为实现土地收益最大化，城市经营者已经并将继续把更多耕地转为城市建设用地，结果当然是耕地数量绝对减少和耕地总体质量相对下降。在农地向非农用地转变中，政府既能获得土地改换用途而取得的产业级差收益，还能以批租形式获得几十年地租。如此双重收益给城市经营带来的好处，使中央政府有关保护耕地的要求在地方往往形同虚设。按理土地行政部门可以利用行政监察职能防止乱占耕地。可是在城市经营模式下，土地资源行政管理机关同时又是土地经营者，结果当然是尽量满足土地经营需要。只有在几年一次的土地普查或航测后，才会显示耕地减少的实况，但是到那时为时已晚。可见，城市经营模式加固了土地行政监管与土地经营合一的体制，加大了土地资本和耕地资源枯竭的风险。

　　解决上述问题不能在土地上兜圈子，而必须对城市经营的战略进行反思，克服由此产生的片面追求土地收益最大化倾向。与此同时，应建立土地行政监管和土地经营相互分离的体制。政府相关部门主要履行土地资源行政监督职能，土地经营则应由真正独立于政府的若干地产公司承担。在理顺土地管理与经营关系的基础上，政府应强化土地规划管理，同时广泛推行土地租赁制。只有这样才能有效保护耕地，并使城市土地有偿使用规范化。

　　四、地方保护主义风险

　　市场经济的发展要求破除地方封锁和垄断，在统一、开放、竞争、有序的条件下，实现生产要素和产品的自由流动与优化组合。这是社会利用市场机制优化资源配置的必要条件。为此，政府作为国家行政管理机关，应当是维护市场经济秩序，确保企业公平竞争的主导力量。但是，在城市经营的模式中，地方政府常常又是区域之间不正当竞争的组织者和支持者，使市场经济演变为“诸侯经济”。这是由下述两方面因素决定的。

　　首先，地方利益具有相对独立性，地方经济的发展决定着地方财政收入，从而决定地方政府的支出。要扩大城市建设规模，改善市民生活，增加地方公共福利，政府必须尽快发展地方经济。按理这无可非议。问题在于市场有限，并非所有企业都能如愿发展。在地区之间、企业之间差别较大的情况下，后进地区和后进企业在竞争中往往处于劣势地位，但他们在与地方政府的关系上却具有相对优势，在一定程度上甚至是利益共同体。因此，企业和地方政府联合起来构筑贸易壁垒，保护本地产品，成为企业之间、地区之间竞争的一种主要手段。

　　其次，城市政府执掌地方各部门管理大权，他们有条件利用种种行政和经济手段实施地方封锁和垄断，或变相的封锁和垄断。虽然我国的《反不正当竞争法》明文规定：“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动”、“不得滥用行政权力，限制外地商品进入本地市场，或者本地商品流向外地市场”，但是，受局部利益驱动，地方保护主义仍然相当普遍。有关资料显示，1999年全国工商行政管理机关查处地方非法垄断案件为10件，2000年为56件，2001年增加到137件。这一方面说明查处此类案件相当困难，所以真正立案的并不多，同时也表明地方保护主义近年来有明显的增大趋势。城市经营实质上是把地方经济作为一个整体来经营，显然为政府实施地方保护主义提供了理论依据，增大了市场秩序治理的难度。

　　我国地域辽阔，地区之间发展差别大，但这不能成为实施地方保护主义的理由。因为这种保护实质上是阻碍竞争，保护落后。当今市场一体化和经济全球化趋势不可阻挡，唯有主动适应这一潮流，才能加快地区现代化步伐。为此，地方政府必须转换发展思路，淡化甚至取消政府经营类活动，强化环境观念，切实搞好城市公共建设、公共管理、公共服务，主要通过净化和优化市场环境、社会环境和生态环境，推动地区经济和社会全面、持续发展。

　　五、加重企业税费负担风险

　　政府经营城市在形式上拓宽了生财之道，增加了地方财政收入。其实，这是政府利用行政手段和市场化名义，对国民收入做有利于政府的再分配。因为在城市经营中，政府主要依靠对资源的行政垄断而获利，政府工作本身并不创造价值，广大企业才是财富的真正创造者。企业为了使用政府控制的资源，不得不支付相关费用。这些费用对政府来说是增加的收入，对广大企业而言是增加的成本。如此，在产品价格不变甚至有所下降的情况下，企业的经济效益可想而知。由此推理，不难发现近几年政府财政收入高速增长，与此同时广大企业经济效益却并不理想，这多少与城巾经营相关。尽管政府在经营城市中各种收费都有一定依据，但国民收入再分配理论告诉我们，城市经营水平越高，企业税费负担就越重。

　　国务院《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》明确指出：“规范市场经济秩序，首先要规范政府行为。”政府行为不规范的一项主要表现，就是以评比、服务、审批和控制等名义向企业收费。城市经营实质上是把政府公共管理商业化、市场化，说到底是要增加政府的收入，这是广大企业最担忧的。因为企业依法纳税，已尽了应尽的社会义务。政府相关开支应由财政负担，不能以经营名义再向企业收费。原则上讲，政府拥有的是所辖地区的行政管理权，而无经营权。那些依托政府从事经营的大量中介机构，实质是政府垄断的以经营为名而进行收费的工具。因此，慎谈城市经营是规范政府行为的需要，同时也是减轻企业负担，保护企业合法权益的需要。