“四个全面”战略布局下的依法治国建设

　　依法治国

　　提出并形成了“四个全面”的战略布局。今年2月，在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上的讲话中强调， 要把全面依法治国放在“四个全面”的战略布局中来把握，深刻认识全面依法治国同其他三个“全面”的关系，努力做到“四个全面”相辅相成、相互促进、相得益彰。当前，成都发展进入了新常态，站上了新起点，面对艰巨繁重的改革发展稳定任务，全面深入推进依法治市的重要性更加凸显。为帮助全市党员干部深入学习贯彻中央、省委、市委对推进依法治国、依法治省、依法治市的有关部署要求，努力推动依法治市工作迈出更大步伐、取得更大成效，本期《理论周刊》特邀武汉大学法学院教授、博士生导师秦前红围绕 “四个全面”战略布局下的法治建设进行专题理论解读。

　　提出的“四个全面”，作为我国社会主义现代化建设的战略思想和战略布局，将对中国的改革开放和法治发展产生深远的影响。因此，未来的依法治国事业必须放在“四个全面”的战略布局中考察和把握，深刻认识全面依法治国与其他“三个全面”的辩证关系，做到相辅相成、相互促进、相得益彰。其中尤以处理好改革与法治关系最为紧要，我们必须以法治思维推进改革，以改革勇气完善法治。

　　如何看待党的领导与依法治国的关系

　　社会主义法治必须坚持党的领导

　　指出，全面推进依法治国，要有利于加强和改善党的领导，有利于巩固党的执政地位、完成党的执政使命，决不是要削弱党的领导。

　　法治是改革的依托，是建设中国特色社会主义国家的重要保障。

　　党的十八届四中全会全面部署“依法治国”建设方案，意在改变长期存在的体制弊端，具有分水岭的意义。

　　十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中指出，依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障。坚持走中国特色社会主义法治道路，为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障。

　　我国法治的最为特色之处，乃是中国共产党的核心领导地位。《决定》中即指出，“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。”作为一个能够代表全体人民根本利益的政党，中国共产党的领导，不仅是中国近现代史的必然选择，也是建设中国特色社会主义法治国家的核心力量。

　　宪法是最高行为准则，任何政党、个人、团体都必须在宪法框架内活动。《决定》中提出的把国家各项工作纳入法治的轨道，因此将党的领导纳入法治轨道也是其中的应有之义。在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉》的说明中也对此进行了进一步的阐释，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。另一方面，《决定》中还提出应坚持党的领导、人民当家做主、依法治国的有机统一。实际上，在党的十六大报告中便首次提出了“发展社会主义民主政治，最根本的是要把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”。党的领导是社会主义建设的根本保障，人民当家做主是社会主义民主的本质要求，依法治国是治国理政的基本方略，三者必须有机统一。党通过人民代表大会，以法律的形式领导人民建设社会主义，是党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一的唯一选择，否则三者必然分离，全部受损。

　　如何看待依法治国与国家治理现代化的关系

　　治理体系中，法治体系是关键一环

　　指出，解决法治领域的突出问题，根本途径在于改革。如果完全停留在旧的体制机制框架内，用老办法应对新情况新问题，或者用零敲碎打的方式来修修补补，是解决不了大问题的。

　　科学立法，应建立健全两大组织体系

　　在立法方面，四中全会旨在强调立法在改革过程中的先行作用，坚持“立改废释”并举，从而完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。在我国，人大的组织体系可以分为两种：一种是由人大代表组成的会议体组织，另一种则是辅助代表充分行使权利的立法辅助性组织。全会提出的改革方案大体也可以从这两个方面来看待。

　　对于由人大代表组成的会议体组织而言，《决定》中提出增加有法治实践经验的专职比例。专职化有利于委员将更多的精力放在人大工作中，为人大立法的科学性与全面性提供保障。因此，对于专职，我们应当概括为三个关键词：专业、专心、专门。专业，是指委员精通某一特定专业领域的知识;专心，是指委员应将主要精力放于会的日常工作中;专门，则是指委员不应兼职其他职务，学术科研活动可以除外。这也就是说，担任除学术团体活动以外的其他任何有固定报酬的职务，均应被视为兼职。

　　对于辅助代表行使权利的立法辅助性组织而言，《决定》提出建立立法专家顾问制度。应考虑设置立法顾问办事机构，负责收集专家学者信息、建议，处理专家顾问的日常联系及服务工作等，并通过完善相关程序规则，使专家顾问制度化、法律化。此外，为了实现科学立法，建议建立立法辅助人员准入门槛。立法机关的工作性质在某种程度上与司法机关极为相似。因此，只有适时建立工作人员的准入门槛，使立法辅助人员满足专业素质要求，才能真正实现科学立法的任务目标。

　　严格执法，改革过程中三大难点问题亟待解决

　　一是建立健全行政裁量权基准制度。

　　《决定》提出严格规范公正文明执法。建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。与此相呼应，2014年11月1日新修订的《行政诉讼法》第77条也规定了对于行政处罚明显不当的，人民法院可以判决变更。然而，这里尚有一系列亟待解决的问题：制定自由裁量基准的主体是谁?制定自由裁量基准是一项技术性问题，那么依照何种标准来制定呢?这一裁量性基准的法律效力又如何呢?是否属于行政部门的内部规定?制定出来的基准行政机关要严格执行，那么是否有必要写入法律文书?若不写入，是否有违《行政处罚法》规定的做出处罚决定的依据应当告知当事人呢?对于这些问题，需要在改革实践中进一步探索完善。