2017年政府债券情况
2016年以来，各省级政府开始大批量发行地方债券，预计在两年内初步置换积累的地方债务，随着地方债置换规模的逐步扩大，应加快推进地方债定价体系市场化进程，有效防范地方政府债务风险。快跟小编来了解一下吧。
地方政府债券发行价格情况
(一)利率定价逐步呈现市场化趋势。地方政府债券发行以行政指导价格为基础，但逐步走向市场化。受地方政府债券发行量、资金供求关系以及地方经济实力等因素影响，债券价格走势出现分化，大体可以分为三个阶段：第一阶段是2015年5月至7月。政府债券发行初期供给规模较小，地方财政具有绝对的话语权优势，发行与财政存款挂钩，商业银行都比较谨慎，公开发行的地方政府债券利率普遍与国债收益率均值持平。第二阶段是2015年8月至12月。地方债券发行供给增加，商业银行流动性压力加大，认购趋于理性。2015年8月7日，辽宁债发行出现部分流标后，发行利率开始出现分化，不同地区、同一地区不同品种、同一地区同一品种不同期限债券发行利率差异明显。第三阶段是2016年一季度。与国债收益率均值持平的情况不复存在，公开发行地方政府债券与国债收益率利差区间在5BP至35BP，利差均值为19BP。
(二)定向发行利率高于公开发行利率。汇总各地、各期限地方政府债券发行价格情况可以看出，采取公开发行方式的地方债券发行利率紧贴招标利率下限，采取定向方式发行的地方债券一般比公开方式发行利率高20至40个BP。以2015年发行的10年期债券为例，定向发行利率大约在3.34%至4.29%之间，平均利率为3.84%。10年期定向发行的平均利差为50BP，公开发行的平均利差为14BP。
地方政府债券定价的问题(一)地方债低利率不能反映风险成本。与同期国债利率相比，地方政府债券价格偏低，由于地方政府经济实力和财力无法与中央政府相提并论，特别是部分经济落后的地方政府偿债能力弱、债务风险大，由于行政干预和地方财政的绝对优势地位，地方政府债券价格接近国债收益率平均值，没有真实反映出部分地方债券的市场价值和风险。
(二)地方债低利率压缩银行利润空间。当期地方债发行是以低利率的债务资产置换高利率的银行信贷资产，对银行利润影响较大。当前地方债定价以发行前五日国债收益率为基准利率，采取浮动利率定价，从2016年一季度情况看，当期已发公开发行地方政府利差区间为5BP至35BP，利差均值为19BP。在不考虑银行贷款利率上浮的情况下，同期限地方债利率远低于银行贷款利率。截至2016年一季度末，各金融机构已置换地方债4.78万亿元，按照三年期贷款基准利率和同期地方债平均利率计算，银行系统年损失利息收入1075.5亿元，占2015年银行业利润(1.59万亿元)的6.71%，对银行业利润压力较大。
(三)地方债低利率导致二级市场流动性匮乏。地方债二级市场流动性较差，2016年一季度银行间市场地方债交易量占3月末银行间市场地方债托管量的2.9%，同期银行间国债交易量占托管量的比重为27.1%。二级市场流动性匮乏，债券持有者变现能力差，对地方债大批量发行带来不利影响。
(四)地方债定向发行推进缓慢。财政部在《关于做好2016年地方政府债券发行工作的通知》中明确要求“积极采用定向承销方式发行置换债券”，2016年一季度定向承销方式发行地方债2195.4亿元，仅占发行总额的23%。采用定向承销的方式发行，承债银行只需对账目进行变更，将贷款资产变更为地方债资产，并不需要银行额外出资，对市场资金流动性基本没有影响。2016年一季度，定向发行地方债利差均值为41BP，高于同期公开发行利差均值22BP，由于定向发行利率相对较高，地方政府为降低债务成本更多的倾向于公开发行。
影响地方债定价市场化的原因(一)地方政府垄断定价权导致定价利率偏低。地方政府的财政存款和对本地经济资源的控制使地方政府具有定价权。在地方债发行中，地方政府通过对各金融机构按承债比例配套财政存款和行政化经济资源配置等方式，行政化压低地方债定价利率浮动空间，不足以补偿各承债银行资本金占用成本。根据2013年银监会颁布的《商业银行资本管理办法(试行)》规定，商业银行对地方债权的风险权重为20%，对国债的风险权重则按0计算。这就意味着在同等免税的情况下，地方债较国债需要有额外的溢价补偿。按照12%的资本充足率、2014年上市银行平均资本收益率19%来计算，地方债风险溢价约为0.45(20%×12%×19%=0.45%)，即相对于同期限国债，地方债发行利率需上浮45个基点才能补偿对资本金的占用成本，这还未考虑流动性补偿的问题。但从2015年公开发行地方债券利差均值来看，仅四川、黑龙江、内蒙古和吉林的利差均值上浮30个基点以上。承债银行为获得地方政府资金、经济和政策扶植等资源，在地方债利率定价水平上作出了让步，违背了地方债市场化发行的发展趋势。
(二)地方债信用评级缺乏客观性不能体现市场化原则。因为地方政府的财政会计信息不透明，投资者或者评级机构无法对发行债券的地方政府的偿还能力进行客观评估，也缺乏成熟的评估市场，无法对发行的债券进行有效评级。从地方债一级市场发行来看，地方债收益率未能真实体现地区GDP和财政收入的实际差异。2015年发行省市清一色获得最高信用等级AAA债项评级，以公开发行地方政府债券为例，其平均上浮比例也基本在2%至35%区间内。经济实力较强的广东、江苏、山东平均发债成本分别上浮11%、23%和24%，而经济实力较弱的新疆和山西分别上浮9%和10%。就目前情况看，债券利率水平不能体现信用等级，增加了投资者的投资风险。
(三)地方债二级市场不成熟，缺乏市场化手段调控地方债供求。地方债从2015年5月开始大批量发行，初步形成了可供流通交易的二级市场，但大规模发行时间较短，二级市场尚需培育。由于地方债定价中存在较多的非市场因素，受政府行政化干预较强，地方债定价不合理，不能真正体现风险和收益的关系，对债券投资者缺乏吸引力。
(四)金融机构为缓解资产减值压力被动低价置换地方债务。置换地方债务的主要来源是原各级政府融资平台向金融机构贷款所形成的债务，置换后贷款变更为有中央政府隐形担保的地方债务，与政府融资平台贷款相比，资产的安全性有了显著的提高，可以减少不良贷款的上升，减少贷款减值准备计提，降低金融机构经营风险。
地方政府债券发行定价改革的政策建议(一)推进市场化定价发行。地方债券为债券市场的一种重要产品，应按照市场化进行定价，减少地方政府对地方债券利率的形成的行政干预。一是引入独立地方债券承销机构，应通过公开透明的方式对地方债券承销机构进行招投标，并对中标结果进行公示，由承销机构采取包销的方式发行地方债，负责地方债的发行和二级市场交易的市场化定价。二是规范财政专户管理，将财政专户统一纳入央行国库单一账户管理，减少地方政府利用财政存款行政化分配干扰银行购入地方债。
(二)提高信用评级的客观真实性。一是引入独立的评级机构，采取公开透明的方式公布各级地方政府资产负债情况，由评级机构对地方债发行资信状况进行评级，帮助投资者决策，形成公平合理的定价机制。二是加快推进地方政府信息定期披露制度建设，地方政府应按季度向社会公布地方政府资产负债和财政收入支出信息，保证信用评级机构及时调整政府信用等级。通过评级机构市场化运作，形成一种互相监督和制衡，保障定价的合理性和信息的准确完整。
(三)合理确定地方债券收益率，构建多元化债券投资主体。建议完善地方债发行的期限类型、利率定价基准和利率浮动空间，满足不同类型投资者的需求，拓展地方债投资资金来源。如采取减少单期发行量，增加发行频率，增加1年及以内的短期品种和超长期品种，满足更多投资者需要，将基金、券商等机构纳入进来，也可通过柜台向个人投资者发售。
(四)财政政策和货币政策提供支持。一是建议通过地方债含税发行，利息税后续返还的方式，直接提升票面收益率。二是降低商业银行购买地方债资本金压力。建议降低地方债的风险权重至零，取消地方债对于银行资本金占用，为银行更好运用资本金支持地方经济发展预留空间。
(五)推进定向发行模式，减少地方债对市场资金影响。人民银行可通过PSL等方式给购买定向发行债券的金融机构提供流动性，并可根据经济发展形势采用降准的方式对冲地方债供给增加产生的对市场流动资金的影响。
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