副高卫生职称论文(2)
副高卫生职称论文
副高卫生职称论文篇二
抗战时期重庆的公共卫生法规研究
摘要：公共卫生事业是保障广大民众生存发展和生活质量提高的重要事业,历来受到政府和民间的广泛关注。抗战时期的战时首都重庆为推进公共卫生事业的发展,制定、颁布了一系列公共卫生的法令法规,督促卫生措施的切实推行,取得一定的成效,但终因各方面原因,未能达到预期效果。
[关键词]抗战时期;重庆;公共卫生;法规
[中图分类号]K265 [文献标识码]A [文章编号]1004-518X(2011)03-0157-04
黄 虹(1979—),女,四川大学历史文化学院博士研究生,重庆师范大学历史与社会学院讲师,主要研究方向为中国近现代史。(重庆 400047)
本文系重庆师范大学校立青年项目“抗战时期重庆公共卫生研究”(项目编号:09XWQ31)的阶段性成果。
早在1928年南京政府成立后,卫生部就于当年12月颁布了一个试行的卫生法规——《卫生行政系统大纲》,同时公布了一批有关传染病预防、环境卫生管理、食品卫生管理及接生婆管理等的条例和法规。此后,政府又相继出台了许多相关的卫生法令、法规及实施意见和办法。据不完全统计,至1948年,国民政府先后颁布有关卫生行政方面的法规条例19个,医政管理方面的36个,药政方面的13个,防疫方面的10个,环境卫生方面的16个,医学教育方面的12个,妇幼卫生方面的4个,红十字会方面的6个,共计116个之多。[1](P342)
抗战爆发后,国民政府迁都重庆,为推动公共卫生事业的发展,重庆市政府和卫生局等相关卫生机构,以国民政府卫生署的卫生法令的精神为依据,从实际需要出发,也通过制定相关卫生法令法规和一些具体的实施办法,使公共卫生事业的管理日趋制度化、法制化。
一、重庆公共卫生法规的出台
1938年11月,重庆市卫生局成立,重庆开始有了公共卫生的专门管理机构。1939年至1940年间,重庆市政府颁布的许多相关法令法规涉及公共卫生的各方面,如《重庆市开业中医医师收费规则》《重庆市卫生局管理开业医师暂行规则》《重庆市卫生局管理开业药师暂行规则》《重庆市卫生局管理饮食店规则》《重庆市取缔垃圾清洁规则》《重庆市卫生教育委员会组织规程》《非常时期重庆市市区各医院收容病人办法》等。[2]之后又陆续颁布了法令法规和实施办法,主要涉及以下几方面。
(一)整治环境卫生
为保证环境卫生的有效治理,除《重庆市取缔垃圾清洁规则》和《重庆市卫生局粪便管理所临时售粪办法》,又增加了《重庆市警察局卫生局会订清洁取缔办法》《重庆市卫生局警察局整理清洁补充办法》[3]等,使卫生局与之前管理公共卫生的警察局分工合作,共同促进环境卫生的改善。1942年,市政府公布《重庆市清扫取缔办法》,规定“公共道路、场所由卫生局清洁总队每月派夫役扫除三次”,要求“本市区内店铺住户每晨七时前应将各该铺户内外地面、厕所、门户前后、马路人行道及街巷垃圾扫除干净,倒入垃圾箱内并经常保护清洁”。[4]1943年4月,国民政府卫生署根据蒋介石的指示,颁布了《全国公厕建设实施方案》,明确规定,凡有可能污染水源的公私厕所、不合卫生又不能改造的公厕、沿街沿巷的厕所、有碍公共卫生的厕所,在九个月内必须封闭,并以“应用方便、不沿大街、不近水源”为原则,分为甲、乙、丙、丁四种标准。重庆市卫生局据此制定了《四种公厕说明》,对四种公厕进行了详细的规定。[5]针对重庆鼠患猖獗的问题,1943年卫生局会同警察局还制订了《重庆市保甲协助灭鼠工作实施办法》,要求各保甲长劝导民众自行灭鼠和改善环境卫生等。[6]1945年4月,市政参议会又通过了《重庆市清洁实施办法》,进一步明确规定,除专业队伍承担的清洁责任区外,“各户(包括机关团体厂商、行号、住户等)应将室内外及户前人行街道等处随时打扫干净,经常保持清洁”。[4]至此,战时首都的街道卫生初步形成专业队伍与民办清洁工划片包干的责任制,为推动环境卫生的进一步改善创造了条件。
为了更进一步加强环境卫生治理工作,卫生局还不时举行卫生竞赛并制订了相应的办法,如《清洁卫生工作竞赛记分标准》《饮食店清洁竞赛实施办法草案》《夏秋季饮食摊担清洁办法》等。[7]
(二)防治传染病
针对战时传染病时有爆发,重庆市卫生局经常根据实际情形制定相应的防治办法。1939年,霍乱在市区流行,卫生局制定了防治霍乱实施办法,包括宣传、疫情报告和设立霍乱医院等内容。[8]1944年12月6日,国民政府颁布《传染病防治条例》,明确法定传染病有霍乱、天花、细菌性及阿米巴痢疾、伤寒副伤寒、流行性脑脊髓炎、白喉、猩红热、鼠疫、斑疹伤寒、回归热等10种,并对传染病报告、隔离治疗及消毒制度做了详细规定。[9](P509)
为“防患于未然”,推进预防接种工作,卫生局也通过颁布许多相应的法规来敦促。1940年4月,卫生局颁布夏季防疫注射实施办法,自5月起,由警察局协助卫生局为市民免费注射防疫霍乱、伤寒的混合疫苗。1943年,霍乱再次爆发,重庆市卫生局又重新颁布霍乱预防疫苗的注射办法,由于经费有限,只能对机关及市立中小学生免费注射,其余则需收取一定费用。
(三)加强对医药机构及从业人员的管理
对卫生相关机构管理的法规有《重庆市卫生局清洁队组织规程》《重庆市卫生教育委员会组织规程》《重庆市卫生局管理医院暂行规则》等,对这些机构的工作安排、组织规程作了细致的规定。另外,还有对从业人员即医师、护士、助产士、中医等的管理法规,如《重庆市开业中医医师收费规则》《重庆市卫生局管理开业医师暂行规则》《重庆市卫生局管理开业中医暂行规则》《重庆市卫生局管理开业牙医师暂行规则》《重庆市卫生局管理开业镶牙生暂行规则》《重庆市卫生局管理开业护士暂行规则》《重庆市卫生局管理开业助产士暂行规则》《重庆市卫生局管理开业药师暂行规则》《重庆市卫生局管理开业药剂生暂行规则》等。[2]对他们的收费、应遵守的行为准则等问题都作了相应的法规条文进行约束。同时,为提高治疗水平,保证医院业务和技术的推行,相关的业务督导和考核工作也随之开始。1944年制定的《本市公私立医院业务督导及考核办法》规定:“各医院应于每年度开始前一月,拟具工作计划,每三个月造具工作进度检讨表及治疗病人月报表,按期(月三、六、九、十二等月底)呈报重庆市卫生局核转卫生署查核。”“卫生局依据各医院报告随时派员视察督导其业务并严予考核,拟具奖惩意见,呈报卫生署复核呈报行政院核办。”[10]
(四)救济难民和免费治疗
由于抗战时期大量难民涌入,救治难民也是卫生工作的一个重要方面。1939年,重庆市卫生局颁布《贫民免费住院办法》,规定对“持有免费住院证”的贫民全免费用,还给予一定的补助。[11]1943年颁布的《社会部免费医疗贫困儿童暂行办法》,作出了“凡家境确属贫寒,经查属实的儿童病患,除门诊费免收取外并得酌免药费之全数或半数,各医院对免费医疗的儿童不得歧视,免费门诊及病床费用均由社会部支付”等规定。[12]
大轰炸期间,难民又大幅度增加,一系列与空袭相关的救济法规相继出台,主要有:国民政府赈济委员会制定的《关于重庆被炸受伤难民抚济办法》,重庆市警察局制定的《被炸难民疏散或安置办法》《重庆市警察局空袭灾民临时收容所管理办法》《重庆市疏散善后办法大纲》,空袭救护委员会制定的《发放急赈办法》《自办重伤医院收治贫病难胞办法》,等等。[13]这些规章制度为实施空袭救济提供了一定的法律保障。
《重庆市疏散善后办法大纲》要求“各公私立医院定期选迁往郊外”,“城区内前往疏散地对疏散地点执行业务,并限制其收费”,“ 组织流动医疗队十队,各疏散区内巡回治疗,并斟酌各疏散区人口多寡及财力,筹设甲种诊疗所一所至五所,乙种诊疗所二所至十所”,“市民疏散前,应行种痘及霍乱防疫注射”[14]。在积极疏散的同时,为了避免市内医院病人遭受空袭而无谓牺牲,市政府制定了《非常时期重庆市市区各医院收容病人办法》[3],要求尽量为被炸难民预备床位。
二、重庆公共卫生法规的实施
这些法令法规的颁布,固然表明了国民政府和重庆市政府及卫生机关较为积极的态度,但具体的实施情况却各有差别。
对于 环境卫生的法令法规执行及收效情况较好,例如卫生局清洁队在清道 工作方面成绩较大,收运、清除垃圾,使环境卫生大为改观。市政府还决定将1944年定为陪都清洁年,饬令卫生局和警察局就市区环境卫生切实予以整顿,规定以后每年2月19日、5月5日、9月9日、12月25日为重庆市清洁大扫除日,并制定了相应的奖惩办法,以便检查卫生清扫的落实情况。[15](P239)
捕杀老鼠也收效良好。1940年,卫生局就收检死鼠共计139 639尾[16],而且不断探索新的方法,并从改善 建筑着手,推进灭鼠工作。对家犬登记和野犬捕杀也有较大收获。到1942年,全市登记的犬数为3 634头,共捕杀野犬1 432头,1943年,又增加临时登记家犬6头,捕杀野犬651头。[17]对于公私厕所,重庆许多地方都按照规定进行添建和改良,并取缔不合规定的厕所。到1943年上半年,重庆市共建公厕51所。1943年,市政府下令彻底检查全市的公共厕所,许多不洁公共厕所被取缔。[18]
预防传染病的接种注射收效甚佳。根据卫生局颁布的预防注射办法,各机关积极配合,展开工作。1940年派出的防疫注射队包括市属卫生机关及卫生局医护队人员,编组防疫注射大队1个,47个分队,其中卫生局12队,逐日赴各机关、团体、学校实施注射。市立诊疗所、流动医疗队、市民医院及分院、传染病医院、工业卫生委员会各驻厂诊疗室共23队,也参与注射。此外,还成立了夏季防疫流动注射站7组,分设于较场口、七星岗、两路口、菜园坝、黄沙溪、小什字、磁器口等处为行人实施注射。[3]这些工作不仅促进了预防注射工作本身的推进,也使更多的人能够了解并接受这一新式的防疫方法。
霍乱医院将病人隔离治疗,又分派卫生稽查 管理、指导各饮食商店,取缔不洁清凉饮料,对防治传染病起到了一定作用。1939年,霍乱在市区流行,卫生局制定了防治霍乱的实施办法:首先由防疫队与 社会局联络进行宣传事项;发现霍乱病人或疑似霍乱病人及时 报告,并与警察局商定,由户籍警及保甲长协助,以资周密防治。
在当时医疗资源极其匮乏的抗战期间,卫生局还是较为严格地执行法令法规,对医药从业人员加强管理,要通过卫生局认定资格,才予以注册登记和发给执照。 申请中医证书的,如果对其资历有疑问的,一律通知参加中医笔试考核,合格才发给证书。
对于贫病治疗,各医疗机构也纷纷响应,不断调整政策以适应新情况。1944年初,由于人口激增,贫困患者增多,重庆各医疗机构原有的“免费病床”已不敷使用,政府就将大量医院改为平民医院,并多方筹措经费充实平民医院的各项设施。到1945年,已有中央医院、宽仁医院及分院、市民医院、合组平民医院(卫生局与红十字会合组)、市立传染病医院、仁济医院及国立上海 医学院所属医院等,担负起接收免费平民就医的重任,并予每日每人补助伙食费500元。[19]
三、评估
1945年8月,抗战胜利,国民政府还都南京,人人皆为重庆的巨大变化深感惊叹。此后,重庆的公共卫生事业建设不断向前迈进,较战前有了长足的进步,不可否认与抗战时期颁布的卫生法规有着密切的关系。
首先,应该肯定的是,国民政府及重庆市相关机构对公共卫生事业的态度是积极的,大多法令法规均由重庆市政府与卫生局和警察局共同商议、制订、颁布。卫生法令法规数目之多,涉及面之广,都是战前不能相比的。从1944年颁布的《传染病防治条例》可以看出,到了抗战后期,卫生局及其卫生机关在应对传染病时,体系越来越成熟。在此条例中,规定达35条,全面细致地对各方面的工作都有安排。《条例》还强调了疫情报告制度,医师、护士、保甲长及警察发现了疫情要及时汇报,并规定了报告义务人。对传染病人应行隔离治疗,对因传染病致死之尸体应施行消毒及其他妥善处置,病情较重的尸体施行火葬。实行交通检疫。对于违反某些条款的处罚、防疫人员之奖惩及抚恤都作了详细规定。这些都是在长期的防疫工作中积累 经验的结果。
其次,从法规的实施情况来看,总体而言,都起到了较为积极的推动作用。无论是对环境的整治、还是对传染病的防治,都取得了较好的实效。
最后,这些法规的颁布、实施还在一定程度上更新了人民的卫生观念。抗战爆发后,许多外来的思想随着内迁的移民来到了重庆,在公共卫生事业的建设过程中,人民逐渐接受了许多新的卫生知识和卫生观念,尤其是西医的预防意识已逐渐深入民心。正如宽仁医院的贝西尔医生所言:“近年来,连穷乡僻壤的中国人,都知道了一些外国医药的价值,不论什么 职业的外国人,出门的时候,每到一处村庄,总有乡下人绕着,索取碘酒、金鸡纳霜、泻盐之类。”一般民众都知道“外国医院对于看护孕妇与助产工作甚为擅长”[20](P197)。这些变化在他们接受预防接种这一行动中就可窥见一斑。
当然也要看到,由于种种客观和主观方面的原因,最终使得很多措施未能推行,离预期效果尚远。表现最为突出的就是战时重庆的卫生资源仍显不足。尽管重庆的医疗机构不断增加,在整个抗战时期,1944年全市医疗机构最多,有54家,计有病床1773张。但是,抗战爆发,大量难民涌入,加上城区扩大,重庆人口激增,1937年重庆有473 904人,1944年为920 500人。因此,粗略估算,平均约520人拥有一张病床,“与美国平均每七十人有病床一张相较,相差仍远”。这些有限的卫生资源,不仅要承担起日常的医疗救治、疾病预防工作,还要应付空袭带来的急救工作,可想而知,开展工作何其艰难。在大轰炸期间,市内的重伤医院和诊疗所还屡遭轰炸毁坏,使得本来就很有限的资源更加短缺。[21](P153)
卫生费用也捉襟见肘。1937年,卫生经费较战前有所上升,占市 财政总支出的3.58%,1940年陡增至9.92%,但是1941年后,由于日机空袭,经费短缺,费用逐渐减少,1945年仅为市财政总支出的3.03%。由于当时的主要精力集中在抗战上,1937年至1945年,军费开支分别占政府总支出的66.4%、59.7%、57.6%、73.9%、66.2%、62.1%、73%、76.3%和87.3%,可见开销之巨。[22]公共卫生的经费因此受到影响。例如:1940年颁布的夏季防疫注射办法中就说到经费不足的问题,“由于疫苗价目较往年高至一倍以上,本局限于经费,无法依照前例免费办理。”1945年度的防疫办法同样提到:“每年免费各项注射针,为数甚巨,由于经费有限,除一般市民及各中心小学仍照原定办法一律予以免费注射外,其他机关团体,自备并供给车膳费。”[23]这无疑是医疗投入受限的最主要原因。
卫生医疗机构管理欠佳,一些卫生法规未能切实执行。有些病人在医院得不到合理的医治,导致死亡,卫生局频频收到投诉。例如:海棠溪诊所主任因贻误诊治导致病人枉死,受到病者家属和舆论的谴责;1942年10月,孙荫庭在市民医院住院,不料医治无效病故,究其原因,责任在院方,卫生局严惩了重庆市民医院。[ 由此可见,按照国民政府的要求,并结合战时的实际情况,重庆市卫生局统筹 管理,制定颁布了卫生法规,在整治 环境卫生、预防传染病、规范医药市场和救济贫病等方面都取得了较好的效果,一定程度上保障了卫生措施的推行,使重庆的医疗卫生机构建设逐渐走上正规化的轨道,重庆近代化的公共卫生事业由此起步。
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