电大行政管理专业毕业论文范文
行政管理工作越来越被管理者所重视，高校也顺应变化了而开设了行政管理专业。下面是学习啦小编带来的电大行政管理专业毕业论文范文_行政管理专业毕业论文参考，欢迎阅读参考!
电大行政管理毕业论文篇1：《浅谈提升现代企业行政管理人员综合能力》
0 引言
在我国发展的新时期，市场竞争将整变得越来越为激烈。我国的许多企业都在积极主动地寻求新的发展道路，希望能够不断提升企业的市场竞争能力，使得企业在激烈的市场竞争中能够占有一席之地。我国很多企业都应用先进的科学技术对企业的管理进行优化和改革，针对企业的行政管理内容而言，想要提升该工作的工作效率，最重要的切入点就是行政工作人员。因为，行政工作人员是行政管理工作开展的基础，企业如果想要使得相关决策能够及时的传达，与行政管理人员是分不开的。对于行政管理人员而言，他们不仅仅是行政工作开展的基础，也是企业正常运转的基础。
1 现代企业行政岗位和行政管理人员概述
1.1 现代企业行政管理岗位
现代企业行政管理岗位包含的内容众多，其中包括企业经营的产品的生产制作、产品的推广销售以及新产品的研发等，行政管理岗位就是以这些内容为核心服务工作。如果只是浅层的对行政管理岗位进行分析，行政管理岗位虽然不能够为企业带来直接的经济利益，但是如果现代企业没有行政管理岗位，企业生产经营工作就会如同一团乱麻，如果将企业比作是人的身体，那么行政管理部门就是人的骨骼，将企业的所有部位有效的连接在一起。更深层次的讲述，行政管理岗位能够使得企业可以按照一定的的规律和章程运转，使得企业可以从容的面对一切困难，同时还能够保证企业整体的发展。在新时期，现代企业行政管理工作不仅有了许多新的工作内容的加入，同时原有的工作进一步细化，与以往行政管理存在一定的差距。行政管理岗位工作内容多，责任重大，在对于企业问题的处理方面，应该更加的合理化、科学化、现代化[1]。
1.2 企业行政管理人员
企业行政管理人员就任于行政管理岗位，要对企业的相关问题进行处理，需要对于企业的档案资料进行管理，同时还承担着大量的行政内务，负责企业精神和文化建设等工作。行政管理人员要对企业整体的生产经营运行负责，对企业内外部的关系进行有效的维护。他们需要担任大量的工作，如果不能够具有良好的综合素质，就不能将行政管理工作的意义和职能有效的发挥出来，对于行政管理人员综合素质的培养，是每一个现代企业都必须要高度重视的。
2 现代行政企业管理人员应当具有的素质
2.1 良好的职业道德
工作人员的职业道德非常重要，因为他会引导工作人员的工作和行为。但是对于行政管理人员来说光是拥有良好的职业道德还是不够的，还需要具备一定企业责任感、企业荣誉感，为自己能够身处于这个企业，身处于这份岗位感到骄傲。因为一名行政管理人员即使拥有高超的专业水平，但是并没有具备良好的职业道德，所以他在工作中必定会存在消极的工作态度，而且他的专业水平越高，越容易通过自己的知识为自己谋取利益，对企业造成损害。因为企业行政管理人员会掌握大量的企业信息，包括企业的客户信息、企业的资金链等，他们的职业道德与企业的切实发展有着直接的关联。
2.2 良好的心理素质
企业行政管理人员会直接面对企业面临的危机及企业管理工作中的问题。如果企业行政管理人员不能具有良好的心理素质，那么，他们在面对企业危机时就会产生慌乱的情绪、自乱阵脚，又怎么能够在第一时间解决危机?临危不乱、从容面对、快速解决是企业行政管理人员应当具有的素质。拥有良好的心理素质能够使得行政管理人员以一个积极乐观的态度处理危机，保证企业可以攻克更多的难关。
2.3 良好的专业技能
以往很多人认为目前企业已经实现了现代化的管理，行政管理工作并没有太高的技术含量，这是一种思想上存在的误区。行政管理人员要具备良好的社交能力，可以协调企业各个部门之间的关系，同时，还要具备专业行政管理知识，这样才能够了解怎样才能将行政工作做好，怎样提升行政管理工作效率，对于行政管理人员应当具有的专业技能可以规划为以下几方面：第一，对于任何事情能够进行预测;第二，具有一定的大局观;第三，能够进行全面的统筹。
3 提升现代企业行政管理人员综合能力策略
3.1 加强对行政管理工作人员的文化素质教育
通过文化素质教育可以帮助行政工作人员树立较强的工作意识，使得具有良好的道德品质。通过文化教育工作使员工可以明白自身发展与企业发展之间的密切联系，积极主动的将全部经历投入到自身的岗位上去，以实现自身发展促进企业发展。同时，通过文化素质教育还能够在企业运行中形成良好的学习氛围，会使得员工潜意识地对自身的行为进行反思和约束，从而使自身的能力不断的提到提高。在文化教育过程中需要加入法律的内容，使得行政工作人员对相关的法律有所了解，有所认知，也保证工作人员在自己的岗位上能够遵纪守法[2]。
3.2 利用人才合理流动
在企业不断的发展过程中必定会有人才流动现象发生，有利也有弊。过度的人才流动必定会对企业的正常运转造成极其不良的影响，但是深入研究合理的人才流动对于企业的发展也有着巨大的推动作用。合理的人才流动可以为企业注入新的生命力，使得企业能够保持着蓬勃发展。现代企业要充分利用合理的人才流动，不仅仅可以为企业吸取大量的高素质人才，同时，还能够使得员工心中具有一种危机意识，使得员工对于自身的工作岗位更加的尽职尽责，危机意识会不断促使工作人员通过提升自己的综合能力，从而促进企业市场竞争能力的提升。
4 结语
行政管理工作人员可以说是现代企业管理的核心，只有不断地提升他们的综合能力，才能够保障企业在激烈的市场竞争中站稳脚步，才能使得企业可以从容的面对各种挑战，才能使企业组建发展到一个新的高度，提升现代企业行政管理人员综合能力是企业寻求发展的重要途径。
电大行政管理毕业论文篇2：《浅析高校行政管理改革》
随着改革开放的深化和知识经济全球化的到来，高校传统的管理方式已不能适应时代的要求和现代教育发展的需要，提高行政管理工作的整体水平，从而使整个高校的各个组成部分联结成一个有序、高效运行的整体，已经成为高校行政管理工作研究的一个重要课题。
1 当前高校行政管理存在的问题
1.1 机构膨胀，人员臃肿。高校行政机构和人员的设置，基本上是参照政府的行政模式
设置机构和人员的编制，并实行与政府相同或是相似的运行逻辑和机制，都经历了设立―――膨胀―――精简―――再膨胀的非良性循环。在机构改革中，许多高校没有认真地处理学术权力与行政权力的关系问题，只是对行政权力重新进行拼装组合，按照上级有关部门的要求增加管理的机构和人员的数量、职能，因人设岗而非因事设岗，这样每一项工作都被人为地分割为若干部分，分配到相关部门，职责细化到个人，管理变成了目的本身，为管理而管理。其最终导致了当前高校行政系统内普遍存在的机构膨胀、办事效率低的现象;如此庞大的机关，也造成了财力、物力、人才的分散和浪费，导致办学效益差，严重制约了高校的可持续发展。因此高校应加快高等教育管理体制的改革步伐，从政府的管理模式中走出来，按照教育的规律管理学校，合理配置教育资源，提高教育质量和办学效益。
1.2 部门间缺乏密切配合。
整个高校的行政管理是一项复杂的系统工程，每个机构都是学校的有机组成部分，因此各部门间的工作要相互衔接、彼此理解、相互配合、彼此服务，而由于机构的膨胀，高校机关内部功能条块的分割以及越来越细的划分，使得各机关在具体行政运行过程中，虽然做到了各司其职，但各自又只是完成了其中一小部分，这种片面追求管理的高效率使行政管理人员目光日益集中到本部门利益上来，从而重事不重人，忽略了对学校整体利益的全盘考虑。
1.3 缺乏开拓进取精神。
在我国高等教育事业加速发展的新形势下，高等院校面临的形势、任务也发生了很大变化。高校行政管理工作的内涵也随之不断丰富，外延不断扩大。不断涌现的新事物和新问题使以往的习惯做法、工作经验和程序规范已经不能完全适应新形势发展的需要。而又由于高校的行政管理制度明确、流程清晰，管理者整体素质不高，一些行政管理人员管理思想观念陈旧，由此形成了工作人员办事因循守旧，人浮于事，不钻研业务，不能打破条条框框、冲破禁区，不能广泛而熟练地应用最新技术成果和现代化办公设备，管理手段落后，对参与国际、国内竞争缺乏应有的准备及驾驭全局的能力，与新形势的要求存在不少差距。
这些情况的存在使管理者无法为学校领导当好参谋、当好助手，制约着行政管理部门指挥、组织、协调功能的发挥，对高校的改革和发展带来了不良影响。
1.4 行政权利挤占学术权利。
大学被视为事业单位，在管理上主要是沿袭行政管理体制，远远偏离了大学独立、学术自由、教师治校等基本精神，大学不是或不完全是现代意义上的大学，而是政府行政体系在大学系统内的延伸。
2 高校行政管理改革探索
2.1 转变行政管理的观念。
更新行政管理的观念是行政管理改革与创新的前提和基础。新的观念或观念体系的建立应当立足于高校，面向并适应社会主义市场经济发展、国际合作与竞争以及信息社会和知识经济发展的需要。新时期，行政管理者应当树立如下几种观念，以创新行政管理工作，使其不断适应时代发展的需要，适应高校发展的需要。
2.1.1 树立经营学校的理念。
高校投融资体制的转变，社会化办学的冲击，高等教育产业的日渐深入发展，都迫切需要遵循教育发展规律和市场发展规律，以经营学校的理念来指导学校的管理工作，不断壮大自己的办学实力。
2.1.2 树立重岗位，轻职位的观念。
在环境多变的市场经济条件下，高校行政管理者应切实转变本身的权力价值观，不能以仅有的内部管理权力去实施简单的内部管理，以展现自身权力的威性，所有行政管理者应是职位与岗位相称，而不是岗位与职位一致。
2.1.3 树立重智力，淡化资历的观念。
在高校行政管理中，“论资排辈”的资历观念根深蒂固，认为资历老就经验丰富，往往单凭过去的经验来管理和指导工作。在科学技术突飞猛进的新时期，高校行政管理工作，要实现从单纯经验型向科学、创新型的转变，要淡化资历观念，敢于突破陈规，不断探索，创造性开展工作。
2.1.4 树立质量效益的观念。
高校的行政管理工作需制定合理的质量标准，据此下达任务和对管理工作进行考核。同时行政管理者应以效益求发展，以实干求进步，个人权益的获得应以其对行政管理效益的贡献为标准，以提高行政管理的效益。
2.1.5 树立“以人为本”的观念。
积极引导行政管理人员树立浓厚的服务意识，使他们充分认识到自身所从事的工作既是服务于领导，服务于广大的师生，更是服务于教育事业，服务于社会。只有这样，高校行政管理队伍才会在现实的工作中保持高度的工作热情，充分发挥主动性和创造性。
2.2 实行开放管理。
建国以来，我国高校管理采用的是借鉴前苏联做法形成的校、系、教研室的封闭性管理模式，它具有复杂的科层结构，行政级别和“官本位”在管理过程中居主导地位的特点;学校办学主要依附于政府部门，内部各系统之间封闭、缺乏协作与理解、分工过于明确。
2.3 实行特色管理。
高校管理特色，是高校办学特色的重要方面，是人们在正确的理论指导下和长期的高校管理实践中逐步形成的具有独特个性的管理思想、管理技能及管理作风的稳定性表现，是高校自身优势的体现和区别于其他学校的一个标志，直接影响着人才培养的质量，关系着办学的效益。社会需要是多方面的、多层次的，高校管理也应是多类型、多特色的，只有从实际出发，办出特色，才能以质量求生存，以特色求发展。
2.4 完善分配制度，激活激励机制。
对高校主体的管理是高校行政管理的全部内容，因此调动高校主体的积极性是一所高校行政管理的根本。在行政管理中制定和运行一系列与多样的基层单位和专业组织相结合的激励机制，应用明确可行的、符合组织和组织成员切身利益的、能够鼓舞人心的恰到好处的目标，建立真正能够奖勤罚懒、有利于提高工作效率的工资分配制度和运行机制，充分调动教师的积极性，让教师把较多的精力投入到教学和科研，从而提高教学质量。
2.5 推进高校行政管理人员制度改革，提高高校行政人员的素质，提高管理的专业化水平。
目前高校行政管理不但在理论研究上比较落后，而且在管理队伍建设方面也比较滞后，管理者整体素质不高，专业知识结构不合理，总体水平偏低，大多还停留在经验管理阶段。而高校行政管理是一个动态的过程，各种决策的制定和执行就需要管理者具有一定的风险预见能力和应变能力，在组织实施过程中，又需要管理者依据一定的组织和程序照章办事。这些都需要对高校行政管理人员管理制度进行改革，造就一支精干、高效的行政管理人员队伍，从而提高管理的专业化水平与程度。
3 结束语
高校的行政管理，是高校为了实现学校教育工作的目标，依靠一定的机构和制度，采用一定的措施和手段，发挥管理和行政职能，带领和引导师生、员工，充分利用各种资源，有效地完成学校工作任务，实现预定目标的组织活动。高校的行政管理相对于高校教育、科研活动而言是辅助性的、但却是必不可少的一项活动，在我国高校改革与发展过程中所起的作用越来越重要，不仅要协调好与社会各方面的关系，还需要通过行政管理来协调校、院、系和各部门之间的关系，以促进整体的协调发展。
电大行政管理毕业论文篇3：《试谈热电公司行政管理效能提升》
一、前言
行政管理效能主要是指工作人员为了实现行政日标，在实现其行政管理日标的过程中所发挥功能的程度及其产生的绩效，是功能、效率、效果、效益四大因素综合的有机统一体。当下社会经济发展形势下，一个企业的行政管理部门对于企业发展来说所起到的作用越来越大，针对于此，企业必须要注重行政管理效能，这对于促进企业发展来说具有重要意义。本文主要针对热电公司行政管理效能提升为研究对象，探讨和分析了当下热电公司行政管理部门存在的问题，并找出相应的解决措施，以促进热电公司行政管理效能的提升。
二、当下热电公司行政管理存在的问题
日前来看，我国热电公司在行政管理方面存在着很多问题，最为集中的体现在于“先天不足――行政管理基础不牢”和“成长的烦恼――不适应公司发展模式和管理模式的要求”。这种问题的具体表现在于公司召开内部行政会议时，与会人员对于会上所阐述的发展观念以及公司相关问题并不关注，参会的日的大多数是被迫参加，无法真正参加到行政管理当中去。外部会议，部门安排的参会人员不当，无法真正的传达会议精神。除此之外，部分部门对上级部门工作汇报不及时，缺乏相应沟通;机关部门工作效率低下，效果不佳。之所以造成这些问题，最为主要的原因则是热电公司并没有树立行政管理效能理念，无法让行政管理工作具有高效率。
三、热电公司行政管理效能建设的意义
热电公司加强行政管理效能建设，可以以最小的行政成本，最大限度的提高管理和服务效率，实现公司效益的提升。行政管理效能的提升，将直接影响到行政管理活动所产生的行政成本，行政成本来源于公司生产运营创造的经济效益，所以说行政管理效能的提升，将在很大程度上影响到热电公司整体的经济效益产出。除此之外，行政管理效能提升，对于实现廉洁、勤政、务实、高校日标的实现，具有重要的现实意义。
四、热电公司提升行政管理效能的有效措施
第一，要先树立行政管理效能意识。意识具有能动作用，树立行政管理效能意识，是开展行政管理效能建设的关键和先决条件。热电公司只有先树立行政管理效能意识，认识到提升行政管理效能的重要性，才能真正的将注意力投入到提升行政管理效能建设上面。
第二，转变行政管理工作部门的“机关作风”。在热电公司行政部门都流传这样一句话“机关部门都很忙”，但“很忙”的情况下，依旧工作效率低下，效果不佳。通过这句话我们不难看出，机关工作作风不好，这对于提升行政管理效能来说，是一个巨大的阻碍。因此，转变机关作风，增强行政管理部门的服务意识和协作精神，对于提升行政管理效能具有重要意义。行政管理部门要增强责任感和执行力，对于公司、上级交代的任务要尽快执行。除此之外，行政管理部门要坚持走“群众路线”，将公司决定或有关会议传达的精神传递到“群众”当中，共同促进行政管理效能的提升。
第三，提高行政效率。开展行政管理效能建设，其最终的结果必须体现在工作效率提升、管理效率和综合效果提升上面，这是行政管理效能提升的最终结果，也是行政管理效能提升的核心意义。行政管理部门要提升办事效率，建设快捷、安全、优质的行政服务平台。同时，行政管理部门要加强信息化，实现信息化管理，发挥资源的集约效益。
第四，以制度为保障。完善制度建设，是实现行政管理效能提升的关键，以制度保证行政管理效能提升，这是公司提升行政管理效能的必要措施。以制度保障行政管理效能提升，能够让行政管理工作人员深化责任意识，促进刑侦管理效能意识的落实。通过逐步建立和完善失职追究制度、否定报备制度，能够更好的明确责任意识，严肃工作纪律。
第五，提高行政管理队伍素质。行政管理队伍素质是行政管理效能建设的关键，优秀的行政管理人才对于行政管理效能提升意义重大，所以加强行政管理队伍素质建设，将是实现行政管理效能的重中之重。为此，热电公司要大力营造有利于优秀行政管理人才脱颖而出的环境，并开展十部竞聘、公开选拔等行政管理人才的招聘工作。同时大力构建学习型机关，加强行政管理人员交流学习，促进工作能力提升。
五、结束语
行政管理效能的提升对于我国热电公司未来的发展来说具有重要意义。因此，我们要切实注重行政管理效能提升，采取有效措施改善目前热电公司行政管理存在的诸多问题，实现功能、效率、效果、效益的有机结合，为热电公司未来的发展提供强劲动力。同时，加强公司对行政管理工作的监督考核机制，加强职能部门的监督检查，确保行政管理效能的提升。
电大行政管理专业毕业论文四：新时期行政管理面临的困难与对策
摘要：当前，我国正在积极推进中华民族的伟大复兴，在这一背景下，行政管理在面临着巨大发展机遇的同时，也面临着不少的挑战。为了不断地开展行政管理层面的改革，更好地满足和谐社会的构建要求，本文尝试分析新时期行政管理面临的主要挑战以及具体的应对策略。
关键词：新时期; 行政管理; 挑战对策;
行政管理是一个科学系统的过程，也是一个不断与时俱进的过程。随着我国社会主义新时期不断的发展，对行政管理的内容方法、制度理念等方面也提出了新的要求，这也对行政管理提出了不少的挑战。本文尝试分析在新时期我国行政管理所面临的一些主要挑战，在此基础上探讨今后应对挑战的基本策略，对于促进行政管理理论研究有着一定的积极借鉴意义。
一、行政管理面临的挑战分析
1. 制度发展的滞后性
行政管理是一个需要不断与时俱进的活动，在我国全面推进新时期社会主义和谐社会的构建过程当中，发展民生，保障民生，提高广大人民的获得感是政府治理的一个重要落脚点。在这一背景下，在过往的行政管理过程当中，在制度体系发展方面，尤其是在制度监管体系方面还存在着一定的滞后性，这就很难保障行政管理宗旨的落实。因此，在今后的行政管理优化与发展过程当中，还应该在制度体系建设方面，进一步强化与完善。
2. 行政管理人员参差不齐
在进行行政管理过程当中，相关的行政管理工作需要借助具体的工作人员来进行落实。虽然我国通过公务员招考等相关的制度，已经提高了行政管理人员的入门门槛，但是，由于缺乏较为系统的跟踪与引导机制，在后续的行政管理人员自身的工作过程当中，其自身的工作能力业绩表现以及群众满意度等方面还存在着一定的不足，直接导致了行政管理人员素养参差不齐现象的发生。这不仅影响了行政管理综合目标的实现，也影响了社会主义和谐社会的构建。所以，在这一基础上如何提升行政管理人员综合素养，满足行政管理向更好方向发展的要求，应该是该领域思考的一个主要问题。
3. 行政管理方式方法有待提升
在过往的行政管理中，行政管理大多属于政府命令式，在进行行政管理中不可避免地存在着一定的欠缺和盲目性，导致群众的满意度不高。在社会主义民主进程不断向前推进的过程当中，如何改变过往的单一的教条式的行政管理方式方法，提升行政管理的民主化以及广大民众的参与性，应该是行政管理改革与发展的重要落脚点，这也是当前影响我国行政管理发展的一个主要因素。
4. 行政管理文化有待提升
行政管理不仅仅是在制度人员方面进行必要的提升，在很大层面上还需要将行政管理文化进行建设。行政管理文化作为一种目前行政管理发展到一定阶段的产物，对于提升行政管理综合效能发挥着潜移默化的作用。这也是当前在行政管理领域所面临的一个主要挑战。
二、我国行政管理面临挑战的主要原因
1. 环境方面的原因
进入新世纪以后，无论是从国内环境来看，还是从国际环境来看，都成呈现出了很多新的内容。一方面，我国进入了百年之未有的好时代，因此，如何把握这一时代机遇，更好的建设社会主义和谐强国是当前整个行政管理发展与落实的一个主要目标;另一方面，从国际层面来看，地方冲突依然比较严峻，如何进一步地协调大国关系，满足地方发展，构建社会主义更好的发展路径是行政管理在内的诸多领域需要思考的一个主要方向。外部环境的变化也对行政管理带来了一系列的挑战。
2. 思想层面的原因
在进行行政管理改革与发展过程当中，也会面临着诸多的挑战，一个主要的原因是行政管理领导者自身的思想发展，并没有进行积极的与时俱进，存在着一定的滞后性，特别是传统的行政思想过于浓厚，没有将为民服务的思想牢记于心。这些都直接影响了行政管理效能的提升。
3. 群众参与不足
之所以在行政管理过程当中存在着诸多的挑战，其中一个主要的原因是当前在行政管理过程当中，我国群众无论是在主观参与的积极性方面，还是在具体的参与的渠道以及路径方面都存在着一定的不足。这种不足直接导致了行政管理的单一化，以及行政管理简单粗放没有达到理想的目标。
总之，无论是外在环境的原因还是综合方面的因素制约，这些都是导致我国行政管理面临诸多困境与挑战的原因，也是今后行政管理优化改革发展的方向。
三、新时期行政管理应对挑战的思路
1. 进一步改革开放
改革开放不仅仅是我国在经济领域的发展思想，也应该是我国在政府治理领域的发展思想。所谓的改革，就是对原有的行政管理制度体系中不符合时代发展要求的内容进行剔除和替代。通过这种方式来更好地满足新时期对行政管理的要求。所谓的开放，就是不断地将民众的参与性调动起来，让广大民众参与到行政管理中。借助多种方式提高行政管理的综合效能满足行政管理的民主性科学化透明化的发展要求。
2. 夯实从业人员素质基础
在今后的行政管理应对新世纪挑战的过程当中，从业人员自身的素质扮演着越来越重要的角色。因此，在今后的行政管理人员素养提升中应该下更大的力度。一方面，应该积极强化行政管理人员自身的政治素质。只有政治过硬政治过关，才能够在关键问题上站对方向，避免犯路线性错误;另一方面，还应该不断地在业务及专业技能方面进行强化。业务专业技能需要不断地符合时代的发展要求，尤其是在当前时代不断向前快速发展的过程当中，行政管理人员自身的综合素养能力也应该不断地与时俱进。通过自我的提升来更好地匹配为民服务的要求。需要强化的是，夯实基础是一个系统的过程，需要行政管理人员自身主观意识以及能动性的提升，也需要客观层面大的机制绩效考核体系方面进行必要的完善。
3. 优化行政管理环境
在今后的行政管理过程当中，需要在内部及外部环境方面进行优化。在这个过程当中需要充分发挥媒体所具有的舆论引导优势。通过打造良好的沟通渠道，让更多的民众了解行政管理的价值与意义，参与行政管理支持行政管理。同时，行政管理机构还应该不断地进行信息的公开。在这种过程当中，满足行政管理适应未来发展的要求。在进行优化环境的过程当中，应该严格高标准要求，避免出现损害人民利益行为的发生。
四、结语
新时期我国面临着诸多的挑战，行政管理领域也不例外。在今后的行政管理发展中，应该不断地在为人民服务思想的指导下，系统地推进行政管理制度体系、人员建设文化氛围等方面的发展。
参考文献
[1]潘旭剑。新时期企业行政管理问题及创新对策研究[J].现代经济信息，2017 (20) .
[2]魏朝阳。新时期高校行政管理工作创新[J].艺术科技，2017, 30 (6) .
[3]潘晔华。新时期公共管理面临的挑战及解决之道[J].吉林省经济管理干部学院学报，2016 (2) .
电大行政管理专业毕业论文五：公共性发展视角看中国行政管理制度
摘要：新中国成立70年来，一场“进京赶考”始终未有穷期，行政管理制度的公共性发展历程从一个角度透视出这场考试的重要性。坚持实践性原则，坚持人民主体的价值取向，坚持用科学理论指导创新实践，一切从实际出发，从认识社会主义初级阶段社会主要矛盾出发，从人民群众的根本利益出发，积极借鉴国际上先进的行政管理制度，抓住并用好历史提供的发展机遇，是实现行政管理制度公共性的必由之路。
关键词：新中国成立70周年; 行政管理制度; 公共性; 制度创新;
今年是新中国成立70周年。70年前，1949年3月23日上午，中共中央机关从西柏坡起程前往北平，临行前，毛泽东对周恩来说，今天是进京的日子，进京“赶考”去。周恩来说，我们应该都能考试及格，不要退回来。毛泽东说，退回来就失败了。我们决不当李自成，我们都希望考个好成绩。[1]古时读书人中举后进京应试，都要由官府专门安排乘坐一种名为“公车”的交通工具赴京。中华人民共和国的主要缔造者和领导人把成立和建设新中国比喻为“进京赶考”,一代接一代的中国共产党人将“赶考”心态、“赶考”意识深深注入血液中，这既昭示了党在胜利面前仍保持着清醒头脑及忧患意识，也隐喻了人民政府所具有的公共性的时代寓意。在回顾70年历史的时候，研究行政管理制度公共性之发展，具有重要的现实意义。
一、行政管理制度人民性的觉醒：公共性之本源
纵观70年行政管理制度发展的历史，是一部人民性不断觉醒、逐步增强建设公共性行政管理自觉性的历史。坚持实践性原则，坚持人民主体的价值取向，坚持用科学理论指导创新实践，一切从实际出发，从认识社会主义初级阶段社会主要矛盾出发，从人民群众的根本利益出发，积极借鉴国际上先进的行政管理制度，抓住并用好历史提供的发展机遇，是新中国行政管理制度建立和发展的初衷，是实现行政管理制度公共性的必由之路。
(一)坚持实践性原则，一切从实际出发，从人民群众的根本利益出发
1949年10月1日，毛泽东在天安门城楼上庄严宣告，中华人民共和国中央人民政府正式成立了。这一天，中央人民政府委员会第一次会议任命周恩来为中央人民政府政务院总理。周恩来对政府组建和行政管理体制早有深思熟虑。他既没有照搬西方资本主义国家的政府机构模式，也没有袭用民国官僚机构设置，而是一方面，在当时的条件下，模仿苏联社会主义政府机构设置的思路进行制度安排;另一方面，又十分注重坚持我国政府根据自己的政治、经济及社会形势发展的客观需要设置机构。他提出，要依据法律法规的规定设立或调整，决不能盲目地凭主观意志决定，机关多了，互相冲突，互相牵制，苏联有60个部，我们也不模仿。[2]“一切还是由本身的需要出发”.[3](P142)为此，在组建中央政府机构时，周恩来根据当时战争、剿匪、恢复工农业生产等繁多任务，必须加强集中统一领导的需要，依照《中央人民政府组织法》的规定，提议设立政治法律、财政经济、文化教育、人民监察等4个委员会和内务、外交、公安、财政、贸易、工矿、文化、教育、交通、民族、侨务等30个部、会、院、署、行机构，以便于领导新中国百废待兴、千头万绪的行政事务。随后他曾几次根据社会政治、经济形势的发展变化，及时调整政府机构设置。他特别注重调整专业经济部门机构，增设综合性职能机构。周恩来坚持实事求是、减少机构设置、减轻人民负担的做法，在一定程度上使新诞生的人民政府摒弃了机构设置重叠、人浮于事、办事迟缓、官僚主义的衙门作风，成为组织层次少、行政制度关系比较顺、精简高效的政府。这种精神也体现在他领导的全部工作中，体现在他担任总理26年的整个政治生涯中。改革开放以来，这一实事求是的思想得到继承和弘扬。邓小平指出，“我们一定要切合实际，要根据自己的特点来决定自己的制度和管理方式。”[4](P221)反映出我国政府努力践行全心全意为人民服务的本质属性。
(二)坚持人民主体的价值取向，把党和政府作为人民的工具
行政管理是政府面对公共事务和社会公众的管理、服务、协调活动，具有很强的执行属性。在具体行政行为中，行政管理制度必然具有一定的工具理性特征。但是，这种工具理性所蕴含的、所从属的则一定是价值理性。人民政府的行政管理制度工具理性服从于为人民服务的价值理性。为了完成这一理性的跨越，必须实现观念转变，即由掌握工具的人转变为被掌握工具的人掌握。邓小平在1956年党的八大上所作的关于修改党章的报告中曾深刻指出：“工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”[5](P218)这种人民主体的价值理性对政府建设产生了深远影响，其实质就是公共哲学思维方式在行政管理制度层面的生成。这是直接将制度主体--党和政府自身转化为人民的工具、人民管理国家的工具的过程。我们可以从周恩来等老一辈领导人一天工作超过12小时，有时候在16小时以上，经常几天几夜不合眼，为国操劳[6](P20)，到邓小平在改革开放初期讲述的那句为人们所熟知的最具有献身精神的“我是中国人民的儿子”[7];从朱镕基在讲到冲破重重阻力全面推进改革的时候说的“不管前面是地雷阵还是万丈深渊，我都将一往无前，义无反顾，鞠躬尽瘁，死而后已”[8],到李克强连续5年在全国人大会议中外记者会上用“壮士断腕”来强调简政放权、转变政府职能的重要性和艰巨性[9];从新中国成立初期周恩来提出行政管理的主要职能是管理国民经济，指出“生产是我们新中国的基本任务”[10],后来他又进一步概括为“经济建设工作在整个国家生活中已经居于首要的地位”[11](P132-133)，到党的十六大以来提出的建设人民满意的服务型政府，都能清楚地看到行政管理的工具性所体现出的深厚人民性。
(三)坚持用科学理论指导，把先进理论与政府实际相结合
在我国社会主义政治体制和政治生活中，中国共产党是领导核心，在国家政治格局中处于领导地位，发挥核心作用。党的执政理论中关于人民性的思想对国家行政管理制度建设、改革和发展有着关键性影响，决定了党的理论的人民性成为中国行政管理制度公共性重大论题的渊源。我国行政管理制度70年的历程，是与党的理论创新有着密切关系的，是党的理论创新引领下的生动实践。新中国成立后的前30年，国家行政管理是在毛泽东思想的指导下进行的。在社会主义改造的七年中，制定了中华人民共和国宪法，召开了党的八大，提出了国内主要矛盾不再是工人阶级和资产阶级之间的矛盾，而是人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾，是人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾，政府的主要任务是集中力量发展社会生产力，实现国家工业化，逐步满足人民日益增长的物质和文化需要。在开始全面建设社会主义的十年中，党领导全国各族人民开始全面的大规模社会主义建设，全国工业固定资产按原价计算，十年增长了三倍。[12]但是，在1966年至1976年的十年中,导致毛泽东思想在行政管理领域不能得到全面、完整、准确的贯彻执行。尽管周恩来等领导同志千方百计因势利导，避免了更大的损失，然而国家已建立的较为行之有效的行政管理制度仍然受到极大摧残。1978年底召开的党的十一届三中全会开启了党在思想、政治、组织领域的全面拨乱反正，确立了解放思想、实事求是的思想路线，形成以邓小平为核心的领导集体，中国特色社会主义理论在国家政治社会生活和行政管理中发挥了重要的指导作用。1982年和1988年两次大规模的政府机构改革，拉开了新时期行政管理制度创新的大幕，日常行政管理制度建设得到加强，改革权力过分集中的行政管理体制，着手简政放权，建立规范的公务员制度，等等，这些都是在邓小平理论指导下取得的硕果。江泽民丰富和发展了邓小平理论，形成了“三个代表”重要思想，并确立为此后历次行政管理体制改革以及多领域行政制度创新的指导思想。在他主持工作期间，改革取得了突出成果，建立起了与社会主义市场经济相适应的行政管理体制框架。胡锦涛继承和发展邓小平理论、“三个代表”重要思想，创立了科学发展观的理论体系。在科学发展观的指导下，政府进行了多次改革，其中的突出成果是确立改革的方向是建设服务型政府和法治政府，公共性职能得到全面加强，公共服务体系建设步伐加快。___进一步发展邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观，形成习近平新时代中国特色社会主义思想。2013年、2018年两次机构改革以及一系列行政管理制度创新就是在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下进行的，对全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴发挥着积极的推动作用。[13]党的理论创新，一次次地刷新了从制度层面认识公共性的知识体系和思维模式，提升了行政管理制度公共性的认识高度，指引行政管理制度创新朝着正确的方向前行。
二、行政管理制度历史性的转型：公共性之崛起
在70年的行政管理制度史中，发生了很多大的事件、大的变迁和大的转折，都对制度的公共性的演化与聚合产生了深远影响，归结起来最主要的是三次转型，即从新民主主义到社会主义、从以阶级斗争为纲到以经济建设为中心、从计划经济体制到社会主义市场经济体制的转型。[14](P2)研究这三次转型可以发现行政管理制度内核中的公共性是如何崛起和发展的。
(一)行政管理制度从新民主主义制度形态到社会主义制度形态的转型
从中华人民共和国成立到社会主义改造基本完成，是我国从新民主主义到社会主义过渡的时期。新中国成立前，毛泽东曾提出这个过渡时期大约需要10年、15年或20年时间的设想。1951年前后，党内形成了先用三个五年计划即15年时间搞工业化建设，然后再向社会主义制度过渡的共识，然而事实上这个时间被大大缩短，只用了一个五年计划(1953-1957年)便“完成”了从新民主主义制度形态到社会主义制度形态的转型。这个转型对行政管理制度公共性产生的影响主要可以从内容和形式、治理结构和治理能力方面去分析。从社会主义改造的内容以及政府治理结构看，社会主义改造为行政管理公共性的崛起发挥了积极的促进作用。例如，新中国成立初期，政府任用了大批原国民政府职员。周恩来指出，接收原国民党人员是我们“胜利的负担，是推不开的”,要使他们“成为既适应工作需要又有劳动观点和科学知识的人，成为新中国所需要的革命的工作人员”.[15](P9)这是中国区别于苏联的地方。苏共创建政权之始强调干部队伍的纯洁性，政府基本不用旧体制中的职员。周恩来领导的中央政府政务院各部门任用了2047名原国民政府职员。[15](P29-31)他们具有一定的行政管理经验，但是为人民服务的意识比较淡漠，将他们融入政府人员队伍，有助于他们提高思想认识，增强公共精神。当时政府机关中大部分是革命出身的工农干部、解放军干部、解放区来的干部，他们缺少行政管理技能和经验，在与这些旧官僚合作共事中，互相学习，在短时间内改善了人员结构，较好地适应了政治经济社会发展的变化。从社会主义改造的形式以及政府治理能力看，新民主主义新秩序尚未巩固就转入社会主义制度形态，使行政管理公共性的张力得不到有效发挥。例如，快速对农业、手工业、私人工商业的改造，过早简单化地取消了多种经济成分，忽视制度的多样性和灵活性，在广大干部中滋生了急于求成的浮躁心态、跑步前进的工作惯性和一维化、一刀切的思想方法，在后来的实际行政管理活动中逐渐显露出弊端，为官僚主义、形式主义提供了制度温床，更为超越发展阶段、违背社会规律的行为打开了政治通途。因此，行政管理制度从新民主主义制度形态到社会主义制度形态的转型是一次血与火的洗礼，既孕育了公共性的“新生儿”,又埋下了抑制公共性的“遗传基因”.
(二)行政管理制度从以阶级斗争为纲到以经济建设为中心的转型
1956年9月党的八大刚刚确立社会主要矛盾的正确认识，提出集中力量发展社会生产力不久，一年后，在1957年9月召开的党的八届三中全会就改变了党的八大关于社会主要矛盾的论断，认为中国社会的主要矛盾仍然是无产阶级和资产阶级的矛盾、社会主义道路和资本主义道路的矛盾。由此开始了长达近20年的以阶级斗争为纲的岁月。这期间，以周恩来、邓小平等为代表的党内健康力量为发展社会生产力，维护公共利益进行了顽强艰难的抗争与努力，但是效果并不理想。以阶级斗争为纲的恶果是多方面的，不仅背离了实事求是的认识论，造成人们思想的大混乱，而且开始走上削弱党和政府的道路，将个人置于集体之上逐渐盛行，行政管理制度的稳定性、连续性、公共性遭到一定程度的破坏。党对社会主要矛盾认识的改变，损害了人民对党和政府的信赖，所造成的巨大信任危机为日后许多年难以弥补，也为道德滑坡、信任体系缺失留下了制度“破窗”.1978年党的十一届三中全会作出拨乱反正的决策，重新认识社会的主要矛盾是人民群众日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，果断停止“以阶级斗争为纲”,决定把全党工作重心和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来，坚持“以经济建设为中心”,从而实现了中国近现代历史上最具深刻意义的转折。历史从这里再次拐弯，坚决否定“以阶级斗争为纲”,走上解放思想、实事求是的思想路线，破除长期阻滞党和国家重心转向现代化建设的政治路线和思想桎梏，消解干部、群众对发展生产力和不断满足人民物质与精神生活需要问题上的种种困惑、疑虑甚至恐惧。思想解放给社会发展带来无限的活力和创造力，中国迈上“以经济建设为中心”的改革开放道路和迈入社会主义现代化建设新时期。40多年的改革开放和现代化建设，中国经济和各方面发展取得举世瞩目的成就。事实证明，行政管理制度从以阶级斗争为纲到以经济建设为中心的转型，是一次凤凰涅盘、浴火重生，解放了公共生产力，焕发了政府生机，激发了社会活力。
(三)行政管理制度从计划经济体制到社会主义市场经济体制的转型
计划经济体制是将社会中的各种资源包括经济资源和人力资源统一安排到政府制定并实施的计划调节范围内进行管理与运行的制度形态、制度体系。计划经济体制条件下的行政管理制度的基本特征，一是把经济社会主体置于行政部门附属物的地位，企业既不能自主经营，又不能自负盈亏，生产什么、生产多少、谁来生产、如何销售以及经济社会的发展方向，等等，都由政府计划决定、分配和调控。二是把行政管理的职能确定为微观管理为主、审批为主、直接干预为主。三是把行政机构设置为行业管理为主(条条管理)、上下层级政府之间机构“同构性”强(上下一般粗)。四是公共生活绝大部分领域被行政化，事业单位没有真正的独立法人地位，公民缺少私人的公共空间。五是行政管理过度意识形态化，政治与行政基本合一，本应独立行使的专门性、专业化、执行类行政管理权被整齐划一的管理体制吞噬。这种计划经济体制在改革开放的进程中逐步被解体，取而代之的是社会主义市场经济体制。1992年邓小平在南方谈话中提出要建立社会主义市场经济体制，党的十四大正式提出建立社会主义市场经济体制的目标，到2010年“十一五”规划完成，我国基本建立起社会主义市场经济体制。在这个体制条件下，行政管理制度展现出空前的生命力，把社会主义基本制度的优势同市场的优势结合起来，发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时更好地发挥政府作用，既使经济活动遵循价值规律的要求运行，又在政府宏观经济的管理调控范围内，行政管理方式逐渐从直接管理转变为以间接管理为主、从人治为主转变为法治为主，行政管理手段从物质手段、行政手段为主转变为人性化手段、信息化手段为主。这种体制与社会主义民主政治的汇合，形成了行政管理制度科学化、民主化、法治化、现代化的新态势，构建了现代政府治理新格局。因此，行政管理制度从计划经济到社会主义市场经济的转型是一次历史性的飞跃，标志着经济社会各领域公共生活的正常化，催生了行政管理制度公共性的全面崛起。
三、行政管理制度时代性的主题：公共性之展开
在70年的行政管理制度演化进程中，公共性呈现波浪式前进的轨迹，而每次快速发展的深层次原因，都可以从中获得启迪。“问题是时代的格言，是表明时代自己内心状态的最实际的呼声。”[16](P203)如果说人民性问题是公共性发展的基本依归，三大转型问题是公共性发展的现实契机，那么，时代性问题就是公共性发展的重大主题。
(一)正确认识社会主义初级阶段社会主要矛盾
矛盾分析方法在中国共产党的世界观、认识论和方法论中居于重要地位。党的十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”从报告中对社会主要矛盾的论断与20世纪50年代中国共产党对社会主要矛盾的分析中可以清晰地看到，社会主义初级阶段的主要矛盾就是一个，即人民的需要与经济社会发展不能满足这一需要之间的矛盾。这个矛盾在近70年的发展中发生了一些转化，主要是两点。第一点是从“人民日益增长的物质文化需要”到“人民日益增长的美好生活需要”的转变。经过多年的艰苦奋斗，我国解决了十几亿人的温饱问题，总体上实现了社会主义的小康，不久将全面建成小康社会，人民美好生活需要的品质更高、范围更广。不仅是对物质文化生活提出了更高的要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面出现了多样化、更高层次的要求。第二点是从“落后的社会生产”到“不平衡不充分的发展”的转变。经过40多年的改革开放，我国的生产力已基本摆脱了落后状况，社会生产总量和发展速度等取得了历史性飞跃，中国特色社会主义道路、制度和价值观的魅力开始呈现。但是仍然存在着突出的问题，就是发展的不平衡和不充分，已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。根据对社会主要矛盾的本体进行识别与判断，拟定公共政策和行政管理制度，再根据不断发展转化的矛盾状态调整和改进政策、制度，始终扭住发展这个硬道理，注重发展的全面性、协调性、可持续性，是中国政府的一个创新。改革开放的经验表明，坚持用社会主要矛盾的理论指导实践，有助于一以贯之地坚持党的基本路线不动摇，有助于洞察暗流、掌握规律、明确方向，有助于研判发展程度正确决策和有效执行，有助于预测走势、制定规划和战略谋划。这些都对行政管理制度的针对性、连续性、稳定性和可预期性提供了条件，在很大程度上提高了公众的有效参与度和合理预期值。
(二)积极发挥国际公共行政的改革和变迁对中国的影响
中国踏上改革开放之路，与国际上进行大规模行政改革是同一个时期。尽管在发展阶段、政治制度、社会问题、治理状态等方面中国与西方国家有着很大的区别，但是国际上的新公共行政、新公共管理和新公共服务三大浪潮对中国的行政领域还是产生了一定的影响。20世纪60年代以来，西方很多国家开始出现经济滞胀现象，失业以及公共安全、环境污染、社会保障等矛盾日益暴露，民权运动风起云涌，一些国家认为这与传统政府行政模式有关。从20世纪70年代开始，变革政府、改革行政，成为国际社会普遍而迫切的要求。起先是将社会公平、道德正义等价值注入传统的行政目标和行政过程，强调效率与公平的均衡，强调公民参与式行政、政策民主化、决策回应性、社会责任性等。后来这场行政改革运动又以新公共管理和新公共服务的名义，从英国、美国、新西兰等国家扩大至西方主要发达国家，后又波及许多发展中国家和转型国家，进一步开展政府和公共部门的改革，重点在改革政府组织结构、公共服务供给方式等方面，着力减小政府规模、降低行政成本。改革开放40多年来，中国行政管理学、公共管理学科的恢复、重建与发展，以解决中国公共管理与公共政策的实践问题，特别是行政体制以及党和国家的领导制度改革问题为导向，有力地推动了行政制度创新，走过一条从自主研究与引进吸收、本土化与国际化双轨并行到自主研究-引进吸收、本土化-国际化两者逐步融合并不断凸显中国特色的轨迹。[17]借鉴别国行政改革经验，包括了行政管理制度的科学化与现代化两个方面。在科学化的指向下，重点是提高行政效率。邓小平指出：“至于经济管理、行政管理的效率，资本主义国家在许多方面比我们好一些。”[4](P240)学习西方先进的管理是为了办好中国的事情，正如邓小平接着说的：“第一，党和行政机构以及整个国家体制要增强活力，就是说不要僵化，要用新脑筋来对待新事物;第二，要真正提高效率;第三，要充分调动人民和各行各业基层的积极性。”[4](P241)这三条是行政管理制度时代性的根本要求和集中体现。在现代化的指向下，重点是加强政府管理的民主化建设。邓小平指出：“切实改革并完善党和国家的制度，从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化，促进现代化各项事业的顺利发展。”[18](P336)在改革开放的进程中，行政民主在很多领域展现新活力，一大批民主形式的行政方式受到群众的拥护和学者的追捧，如政府信息公开制、公共项目招投标制、政府集中采购制、行政听证制、第三方绩效评估制等，为行政管理制度增添了公共性，成为中国特色民主政治和新时代特征的重要组成部分。
(三)善于用好和平与发展的历史机遇
正确判断一个时代的主题和潮流，是制定政策和制度创新的基础。1977年邓小平就高瞻远瞩地指出：“国际形势也是好的。我们有可能争取多一点时间不打仗。因为我们有毛泽东关于划分三个世界的战略和外交路线……所以，可以争取延缓战争的爆发。”[18](P77)根据这个论断，党的十三大和十四大以及此后历次党代会都科学地明确地提出并不断重申“和平与发展是当代世界的两大主题”的着名论断，这是对国际大势和时代走向的极为重要的判断。[19](P24)基于这样的认识，行政管理制度创新置于世界多极化、经济全球化演进中进行检视，抓住和用好重要战略机遇期，掌握加快我国发展的主动权，着力发展国内的公共基础设施建设，促进对外开放，加快本国生产要素在全球范围的重组和流动，在日益激烈的各国综合国力竞争格局中避免“零和博弈”,建立双赢和多赢机制，通过推动国际经济增长实现我国自身的发展，40多年的改革开放形成了强大的综合国力和国际竞争能力，为我们提供了雄厚的物质基础和良好的体制保障。基于这样的认识，行政管理制度创新坚持长期性、稳定性和连续性的原则，把实践中探索的经验加以总结和提炼，把群众证明为好的制度牢牢扭住，保持下去，不为风吹草动所扰，韬光养晦谋发展。基于这样的认识，行政管理制度创新能够正确处理挑战与机遇的关系，善于识别各种可预见的和不可预见的风险，不夸大风险，不畏惧危机，增强防范和控制风险的能力以及认识危机、化解危机、转危为机的能力。这些构成了发展主题、发展战略、发展策略相互均衡的制度供给体系，形成了具有鲜明时代性特色的中国行政管理公共性制度创新结构，并取得了一系列重大成就。
四、行政管理制度创新性的观照：公共性之彰显
中国行政管理制度建设和创新的70年，是制度公共性本质不懈努力彰显的艰难历程。从理论与实践、逻辑与历史的哲学统一论意义上看，行政管理制度创新遇到的重大挑战主要集中在职能定位、治理能力和技术进步三个方面。“人民的最美好、最珍贵、最隐蔽的精髓都汇集在哲学思想里。”[16](P219)这些问题解决不好，公共性就难以保障，人民的权力和权利就无法保障。
(一)政府职能定位是行政管理制度的基础和前提
在传统的党政企不分的体制中，行政管理功能与党的领导功能大面积重叠，政府充当“全能角色”,在这种职能模式下，政府管了很多本不该由行政管理承担的所谓“不该管、管不好、管不了”的事权，改革行政管理体制、创新行政管理制度的目标就是转变政府职能，把这些“附加”的职能剥离出去，将“全能型”“管制型”政府改造成“有限型”“服务型”政府。这一转型需要进行多重制度创新：一是正确处理党委会和政府的关系。加强和改善党的领导，建立各级政府自上而下的强有力的工作系统。党委会“在党内提出问题，让行政注意解决”“党内可以做决定，要行政办。凡是行政上的事，行政要出面办理，职责必须分明。如此做，并不妨碍党的领导”.[20]二是正确处理政府与企业的关系。发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府的宏观调控和公共服务作用。“大量事实表明，市场是配置资源和提供激励的有效方式，它通过竞争和价格杠杆把稀缺资源配置到能创造最好效益的环节中去，并给企业带来压力和动力。而且，市场对各种信号的反应也是灵敏迅速的。正因为有这些优点，所以市场对经济发展的积极作用，已为社会主义国家越来越多的人所认识”.[21](P200)三是正确处理中央与地方的关系。中央和地方之间的关系不仅涉及组织架构和上下左右的体制，而且关乎国家与区域、全局与局部、集中统一与因地制宜等复杂关系，只有抓住关键环节，才能牵一发而动全身，中央持续推进下放权力是处理中央与地方关系的“牛鼻子”.“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。优化行政层级和行政区划设置，探索省直管县体制”.[22](P635)四是正确处理政府与社会的关系。这里的重点是政府如何管理社会和社会如何发育的问题。“最佳的管理方式是在服务中实施管理、在管理中体现服务，通过强化社会服务提高社会管理实效。”“基本公共服务体系健全起来了，基本公共服务均等化向前推进了，向全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的目标不断前进了，社会管理的群众基础就会变得更加坚实。”[22](P506)同时，充分发挥社会组织自我管理的作用。正确处理这四个方面的关系就是要通过四个维度的制度创新确立政府职能的维度和边界。[23](P225-250)
(二)治理能力是行政管理制度创新的实现条件
制度创新能不能在实践中加以运用，是由执行意愿和治理能力两个方面决定的。执行意愿取决于制度的政治要素，在新中国成立以来的历次制度变迁中，政治方向正确，执行者就意愿强烈、主动作为，反之则心阻力乏。治理能力取决于制度的行政要素，资源配置合理则执行力度大，反之就出现执行难的现象。习近平总书记在庆祝改革开放40周年大会上的讲话中指出：“行政管理体制改革……一系列重大改革扎实推进，各项便民、惠民、利民举措持续实施，使改革开放成为当代中国最显着的特征、最壮丽的气象。”[24]行政管理制度创新对于“各项便民、惠民、利民举措持续实施”,起到重要作用，被认为是改革开放的重要标志，表明以公共性为基本导向的行政管理制度创新对于国家治理能力、政府治理能力的提高起到了关键性影响。事实上，几十年来，我国治理能力主要是在处理整体性治理与专业化管理的辩证关系中不断总结提高的。整体性治理理论认为，传统的以功能为导向的科层制模式导致政府治理重复分散、公共服务碎片化，需要不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合，为社会提供无缝隙、非分离的整体性服务，进而实现国家治理的包容性和合作性。[25]党的十六大以来，整体性治理的速度在加快，国家把经济社会发展的全面性、协调性和可持续性作为指导思想，注重将发展成果惠及所有地区、所有人群，把提高人的能力、充分就业和构建社会保障体系作为包容性增长的基本政策，形成对整体性治理制度建立的倒逼机制。[22](P432-434)党的十八大，特别是十八届三中全会之后，国家各方面、各领域都在合力推进治理体系和治理能力现代化，按照党和国家机构改革的总体要求，推进整体化治理的改革。回顾历史，我们发现，行政管理制度在迈向整体性治理目标的进程中，面临着整体性管理与专业化治理的双重压力，需要两面作战。初步积累的经验表明，整体性与专业化的关系是普遍性与特殊性、共性与个性的关系，总的思路是战略上多研究共性规律，战术上多研究个性诉求，宏观上多关注综合治理，微观上划分好管理边界，实现整体性与专业化之间的均衡发展，同时避免眉毛胡子一把抓，或者偏执一端、过犹不及。具体需要将全面加强党对行政的统一领导与提升专门职能机构的权威性、综合化水平结合起来，将建立共同责任主体机制与构筑多元化治理体系结合起来，将坚持政令畅通与行政的就近管理、属地管理为主结合起来。
(三)创新行政管理方式和治理技术，提高制度绩效
行政管理制度创新在很大程度上与管理技术的进步是桴鼓相应的。不断创新管理和服务方式，应用新型科技手段于行政管理中，不仅可以提升制度自信，而且有助于提高制度绩效，是符合国家治理现代化目标的。新中国成立70年来，各级政府努力提高各级干部、各方面管理者的思想政治素质、科学文化素养和工作本领，提高干部的管理技能和工作水平，提高人民依法管理国家事务、经济社会文化事务和自身事务的能力，对增强制度的执行力和有效性起到积极作用。从培训提高干部的动手、动脑能力，到实施办公自动化、电子政务，再到推行智慧行政、大数据应用、“互联网+”政务服务;从制度建设到制度执行，讲究落实到人、到事、到位，横向到边、纵向到底，使制度成为硬约束;从提高治理个体的能动性到强化主体之间的协同性，增强多元治理主体按制度办事、依法办事的意识和能力。新型行政管理工具和治理方式创新，本质上是对行政管理制度的革命性创新。一是解决“黑箱”问题，变顽固封闭型行政为积极开放型行政。中国古代有“射覆选官”一说，“射”是猜度之意，“覆”是覆盖之意，最早是数术家为了提高占卜技能而玩的一种智力游戏，这种游戏由卦师猜测他人预先置于器皿覆罩下的物品而得名，属于信息预测技术的雏形，唐朝之后“射覆”成为考核选拔官员的方法之一，主要是测量官员掌握运用多方面信息的技能和逻辑思维能力。现代管理讲求的科学预测、开放决策、计划安排等，从全息论看，就是要在时间与空间中构建一个全息网，使得万事万物与时间、空间及人的意识、思维即时进行全息化处理，将制度创新建立在信息化基础上，从中找到和掌握治理的内在规律。二是解决监督问题。权力监督不仅需要合理的体制，还要有合适的方法。要实现人民当家作主，就要有让人民群众敢讲话、讲真话的一套方法和条件。温家宝指出，我们要“创造条件让人民群众批评政府，充分听取和吸收人民群众的意见，不断提高政府工作水平”.[26]如今，自媒体、大数据等技术极大地扩展了人民发声的空间，对于加强监督制度创新提供了难得的机遇。三是解决绩效价值问题。传统的政府绩效管理强调“效率至上”,在实践中遇到了各种各样的挑战。政府绩效改进不仅要关注组织效率的提升，还要寻求在不同情境下公共价值的创造和实现。因此需要建立以公共价值为基础的政府绩效治理制度，实现绩效管理从工具理性向公共价值转化的方法，建立公共价值管理范式。[27]以上三个方面都从创新意义上提出了行政管理制度在追求效率与公共性发展中的实现方案和主要路径。
五、结语
制度变革、治理改善、社会发展、人类进步，从来就不是从天上掉下来的，也不是个别人脑子里凭空想出来的，而是在学习、认知和实践中获得的，是在直面挫折、纠正失误、怀揣希望中探索而来的。新中国成立之初，人民参与公共事务管理主要通过政治途径实现，随着行政管理公共性逐渐增强，政治制度中的公共话语空间增加了，提供的参与公共事务管理的空间得到扩展。在发展过程中，国家屡遭严重挫折，极大地降低了人民群众对行政管理制度公信力的信赖。在基础薄弱、人口众多的国家如何建设社会主义、推进现代化事业，是一项前无古人的全新创举，没有现成的答案可供对照，没有成熟的模式可供模仿，出路只有创新。党在社会主义建设和改革开放中取得的独创性理论成果和建设成就，极大地激发了行政管理制度的优越性，为开创中国特色社会主义公共性提供了宝贵资源和制度环境。70年来，中国创造了行政管理制度公共性创新的奇迹。一部新中国行政管理制度史，就是一部苦难辉煌的制度创新史。
习近平总书记指出：“历史是最好的教科书，也是最好的清醒剂。”[28]从回顾新中国公共性发展的过程中可以发现，公共性是党和政府“以人民为中心”执政理念在行政管理领域的具体化、载体化、现实化。当公共性崛起、展开、彰显的时候，治理就回归了人民性的本真。当行政管理坚持公共性导向的时候，为人民服务才不会成为一句空话。当政府确定公共服务是最重要职责的时候，行政管理制度创新才找到了正确方向和前行的突破口。当前，正在全面深化经济、政治、文化、社会、生态文明体制和制度改革。行政管理制度处于依法治国制度、社会治理制度、生态治理制度、安全治理制度的接合部，行政管理制度创新抓住公共性这个重要环节，必将继续有力地推动各方面制度的完善和发展，推进改革的深化。
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