浅议创新农村公共产品供给的体制
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论文关键词:农村 公共品供给 建议
论文摘要:文章分析了目前农村公共品供给的困境及其原因,对完善农村公共品供给体制建设给出建议。
一、 农村公共品供给的理论内涵
公共产品,亦称公共物品或公共品,是相对于私人产品而言的一种具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受
益的非排他性的社会产品。在我国农村,公共产品是指本农村社区居民共同享有的“社会产品”。它既包含农村广播影视、通讯、交通、电力供应、水利条件等基础性的“硬产品”,也包括农村治安、农村政策、信息提供、技术服务、技能培训等所谓的“软产品”。由于农村社区处于中国行政区划的最低层,地域广大而生产规模较小,农民的生产方式落后和文化素质较低,因此对公共产品的需求更强烈。然而,农村的边缘性则使农民很难享受到全国性和区域性的公共产品;而地方政府由于财力有限,所能为农民提供的公共产品也十分有限,因此创新农村公共产品供给体制具有重要意义。
二、 目前农村公共品供给的困境及其原因
(一)基层政府财权与事权不对称,公共品供给主体缺位
根据公共财政理论,全国性的公共品,如基础教育、基本医疗卫生服务和计划生育应由中央政府负责提供,地方只负责地方性的公共物品的提供。但收于公共产品收益外溢性的广泛存在,实际上中央地方间的事权实际上存在着众多模糊交叉。特别是在农村公共产品的供给责任划分上,中央和地方政府对教育、国防和医疗卫生等到公共产品职责不清,缺乏具体划分,其结果必然是相互推诿,并最终落到基层政府和村民自治组织上。长期以来,我国广大农村公共品的提供者是村级政权组织和广大农民自己。公共品供给的主体缺位的后果是公共产品的供给和服务严重匮乏。
(二)农村税费改革和转移支付明显不足,公共品供给财力不足
村级政权担负提供农村公共品的义务,而农村税费改革后,取消了村提留、乡统筹以及相关农产品特产税等等,农民的负担减轻的同时,乡村两级的财政却遭遇了严峻的考验,尤其是在涉及对经济、社会事业的投资与发展方面,出现了比较大的亏空。另外由于中央财政向地方财政转移支付办法不够规范透明,尽管有专项拨款,到政府级次末端已所剩无几,乡镇财政公共品供给的财力明显不足。
(三)供给决策机制不合理,农村公共品提供结构失衡。
尽管基层政府的财力匮乏,在农村基础设施供给方面并没有承担主要的投入责任,但是在基础设施供给的决策方面,却起着主导作用。县乡村级行政组织的偏好决定着农村公共品的供给的数量和种类。这是一种典型的单中心的公共决策体制。在这种自上而下的公共决策机制下,基层政府往往为了政绩热衷于把资金投向“硬”的公共产品,比如,如农村道路、自来水、电网、农田水利设施等,而对于“软”的公共产品,比如义务教育、公共卫生、社会保障、农技推广、职业培训、信息服务和相应的制度、政策安排,往往不愿提供。由于没有建立公共产品农民需求的表达机制,不能有效反映农村社区多数的需求意愿。因而,农村公共品提供的结构失衡,公共产品的服务职能相对缺乏。
三、 完善农村公共品供给体制建设的建议
(一)合理划分各级政府的财权和事权,加大对农村的转移支付,增强农村公共品的供给能力
目前我国中央、省和地方等政府体系内财权和事权的现状是,资金层层向上集中,事权层层下移,大部分的农村事务和公共品提供都集中在县乡两级;在自上而下的财政转移支付跟不上的情况下,县乡两级政府履行事权所需财力与其可用财力高度不对称。在这种背景下,亟需明确各级政府合理职能分工并建立科学有效的转移支持制度,使基层政府的事权、财权能在合理化、法治化的框架下得以协调,在法律上建立县乡政府职责与财权相对称的制度安排。同时通过税收返还、专项补助、各项结算补助等财政政策工具,逐步使县乡财政持续、健康、稳定运转,确保城乡公共服务供给的公平化。
(二)积极发挥市场和社区的作用,推进农村公共品供给主体多元化
政府代表社会的公共利益,政府有责任提供那些市场供给失灵的农村公共物品,对于纯公共品如基础教育、环境保护国家应义不容辞地无偿提供。但是由于地方财力和单一政府供给的效率所限,还可根据农村公共品的层次和性质充分发挥市场和社区的作用,构建农村公共品供给的多元主体。对于准公共品,政府如果在提供这些公共品的过程中所费的交易成本大于市场,效率也没有私人提供的高,那么就应由私人、企业和社区提供。特别是一些私营经济发展较为迅速的地区,完全可以引导、鼓励私人企业提供农村公共物品。政府要制定一些相关的政策鼓励私人或企业投资于农村公共品的建设。比如税收优惠、政府补贴、赋予冠名权等,鼓励各类资本参与此类准公给品的提供。如农村职业培训和农业技术推广就可以利用各种经济实体来完成。同时政府要维护私人和企业等供给主体的既得利益,提高他们供给农村公共品的积极性。
(三)建立有效的公共决策权配置机制,保证农村公共品供给有效性。
农村公共产品供需矛盾反映出公共决策不合理而导致的社会资源分配的扭曲。因此, 农村公共产品供给体制的重新建立,必须解决决策权的配置问题。公共产品的供给决策总体上应采取“自下而上”的需求表达过程和“自上而下”的主体选择过程相结合。一方面我们要充分尊重广大农民的意愿,保证农村公共产品供给的有效性。但鉴于农民对公共产品偏好的非全面显示和我国农民的非理性特点,我们还必须强调政府的“自上而下”的主体选择过程。应该是由原来的“政府决策---农民被动接受”的“自上而下”向“民主表达需求意愿---政府集中决策”的“自下而上”和“自上而下”的相结合的决策机制。
论文摘要:文章分析了目前农村公共品供给的困境及其原因,对完善农村公共品供给体制建设给出建议。
一、 农村公共品供给的理论内涵
公共产品,亦称公共物品或公共品,是相对于私人产品而言的一种具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受
益的非排他性的社会产品。在我国农村,公共产品是指本农村社区居民共同享有的“社会产品”。它既包含农村广播影视、通讯、交通、电力供应、水利条件等基础性的“硬产品”,也包括农村治安、农村政策、信息提供、技术服务、技能培训等所谓的“软产品”。由于农村社区处于中国行政区划的最低层,地域广大而生产规模较小,农民的生产方式落后和文化素质较低,因此对公共产品的需求更强烈。然而,农村的边缘性则使农民很难享受到全国性和区域性的公共产品;而地方政府由于财力有限,所能为农民提供的公共产品也十分有限,因此创新农村公共产品供给体制具有重要意义。
二、 目前农村公共品供给的困境及其原因
(一)基层政府财权与事权不对称,公共品供给主体缺位
根据公共财政理论,全国性的公共品,如基础教育、基本医疗卫生服务和计划生育应由中央政府负责提供,地方只负责地方性的公共物品的提供。但收于公共产品收益外溢性的广泛存在,实际上中央地方间的事权实际上存在着众多模糊交叉。特别是在农村公共产品的供给责任划分上,中央和地方政府对教育、国防和医疗卫生等到公共产品职责不清,缺乏具体划分,其结果必然是相互推诿,并最终落到基层政府和村民自治组织上。长期以来,我国广大农村公共品的提供者是村级政权组织和广大农民自己。公共品供给的主体缺位的后果是公共产品的供给和服务严重匮乏。
(二)农村税费改革和转移支付明显不足,公共品供给财力不足
村级政权担负提供农村公共品的义务,而农村税费改革后,取消了村提留、乡统筹以及相关农产品特产税等等,农民的负担减轻的同时,乡村两级的财政却遭遇了严峻的考验,尤其是在涉及对经济、社会事业的投资与发展方面,出现了比较大的亏空。另外由于中央财政向地方财政转移支付办法不够规范透明,尽管有专项拨款,到政府级次末端已所剩无几,乡镇财政公共品供给的财力明显不足。
(三)供给决策机制不合理,农村公共品提供结构失衡。
尽管基层政府的财力匮乏,在农村基础设施供给方面并没有承担主要的投入责任,但是在基础设施供给的决策方面,却起着主导作用。县乡村级行政组织的偏好决定着农村公共品的供给的数量和种类。这是一种典型的单中心的公共决策体制。在这种自上而下的公共决策机制下,基层政府往往为了政绩热衷于把资金投向“硬”的公共产品,比如,如农村道路、自来水、电网、农田水利设施等,而对于“软”的公共产品,比如义务教育、公共卫生、社会保障、农技推广、职业培训、信息服务和相应的制度、政策安排,往往不愿提供。由于没有建立公共产品农民需求的表达机制,不能有效反映农村社区多数的需求意愿。因而,农村公共品提供的结构失衡,公共产品的服务职能相对缺乏。
三、 完善农村公共品供给体制建设的建议
(一)合理划分各级政府的财权和事权,加大对农村的转移支付,增强农村公共品的供给能力
目前我国中央、省和地方等政府体系内财权和事权的现状是,资金层层向上集中,事权层层下移,大部分的农村事务和公共品提供都集中在县乡两级;在自上而下的财政转移支付跟不上的情况下,县乡两级政府履行事权所需财力与其可用财力高度不对称。在这种背景下,亟需明确各级政府合理职能分工并建立科学有效的转移支持制度,使基层政府的事权、财权能在合理化、法治化的框架下得以协调,在法律上建立县乡政府职责与财权相对称的制度安排。同时通过税收返还、专项补助、各项结算补助等财政政策工具,逐步使县乡财政持续、健康、稳定运转,确保城乡公共服务供给的公平化。
(二)积极发挥市场和社区的作用,推进农村公共品供给主体多元化
政府代表社会的公共利益,政府有责任提供那些市场供给失灵的农村公共物品,对于纯公共品如基础教育、环境保护国家应义不容辞地无偿提供。但是由于地方财力和单一政府供给的效率所限,还可根据农村公共品的层次和性质充分发挥市场和社区的作用,构建农村公共品供给的多元主体。对于准公共品,政府如果在提供这些公共品的过程中所费的交易成本大于市场,效率也没有私人提供的高,那么就应由私人、企业和社区提供。特别是一些私营经济发展较为迅速的地区,完全可以引导、鼓励私人企业提供农村公共物品。政府要制定一些相关的政策鼓励私人或企业投资于农村公共品的建设。比如税收优惠、政府补贴、赋予冠名权等,鼓励各类资本参与此类准公给品的提供。如农村职业培训和农业技术推广就可以利用各种经济实体来完成。同时政府要维护私人和企业等供给主体的既得利益,提高他们供给农村公共品的积极性。
(三)建立有效的公共决策权配置机制,保证农村公共品供给有效性。
农村公共产品供需矛盾反映出公共决策不合理而导致的社会资源分配的扭曲。因此, 农村公共产品供给体制的重新建立,必须解决决策权的配置问题。公共产品的供给决策总体上应采取“自下而上”的需求表达过程和“自上而下”的主体选择过程相结合。一方面我们要充分尊重广大农民的意愿,保证农村公共产品供给的有效性。但鉴于农民对公共产品偏好的非全面显示和我国农民的非理性特点,我们还必须强调政府的“自上而下”的主体选择过程。应该是由原来的“政府决策---农民被动接受”的“自上而下”向“民主表达需求意愿---政府集中决策”的“自下而上”和“自上而下”的相结合的决策机制。