浅谈农村社会保障制度构建中的问题与对策
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杨锦琦 杨晨雨 1由 分享
论文关键词:农村 社会保障制度 问题 原则 对策
论文摘要:现阶段我国农村社会保障制度存在覆盖面窄、发展不平衡、社会保障制度不健全、社会保障法律制度不完善、缺乏稳定的资金来源等不足。政府应加大政策扶持力度，建立农村杜会保障资金支撑，健全农村社会保障的内容，推进农村社会保障相关法律制度建设。
社会保障制度是以国家为主体，依据法律规定，通过国民收人的再分配，对公民在暂时或者永久性失去劳动能力及由于各种原因生活发生困难时给予的物质帮助，保障居民最基本生活需要的社会制度。构建和谐社会需要建立健全的社会保障体系，而我国社会保障制度的建设，不能缺少农村社会保障制度的内容.解决占全国人口80%农民群众的社会保障问题，建立与完善农村社会保障制度，是我国应对人口老龄化，构建社会主义和谐社会的必然要求，是促进农村经济全面健康发展，保证经济可持续稳定发展的必然要求.
1我国农村社会保障制度存在的问题
由于历史、社会、经济等方面的原因，我国农村社会保障制度还很落后，覆盖面小，保障制度水平低，没有形成一个完整的体系和制度，目前还处于非规范化、非系统化阶段，仍然主要依赖于传统的家庭保障和土地保障。农村的养老方式仍然是传统的家庭养老，以农民子女抚养与农民个人自养相结合的方式为主，没有建立现代意义上的社会保障制度。
1 .1农村社会保障层次低、覆盖面窄、发展不平衡
据统计，享有养老金的农民、五保户和定期救济抚恤的人数只占农村劳动者的1.9%、尚有4.1亿农村劳动者未纳人社会保障体系，加上县以下城镇集体单位的1000多万职工和4600多万城镇个人经营者，全国乡村有4.7亿劳动者基本上没有享受社会保障。截至2007年底，享受社会保障的农村人口仅占农村总人口的8.5%.从社会保障的支出看，到目前为止，占全国80%左右农民的社会保障费支出占全国保障费总支出的11%，而占人口不到20%的城镇居民社会保障费支出占总支出的89%。可见，农村与城市人口享受的社会保障待遇不平衡.从覆盖面看，城镇已达91%，而农村只有2%,另外，社会保障制度建设在各地区也不平衡，东部沿海地区好于东北、中、西部地区。
1.2农村社会保障资金缺乏资金保障
充足的社会保障基金是社会保障制度存在和运行的物质保证。资金严重不足，是农村社会保障制度存在的主要问题。国家虽然加大投人力度，但远不及农民对社保资金的需要，社保资金增加的幅度低于物价上涨速度.社保资金来源单一、有限，主要坚持“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则，这一原则过分强调个人责任，不仅使社会保障资金来源不足，而且也影响了农民参加社会保障的积极性，加大了农村社会保障工作的难度。农民收人水平较低，国家又缺乏必要的约束手段，资金的筹措十分困难，从而难以形成稳定的农村社会保障资金数量，影响了社会保障功能的正常发挥。
1.3农村社会保障缺乏法律依据、保障体系不健全
从目前我国农村社会保障立法的状况来看，一个突出的表现是立法层次低、立法主体混乱。我国迄今还没有一部专门涉及农村社会保障工作的基本法律，在国务院已经制定的条例中也极少涉及规范农村社会保障制度的法规。从纵向结构看，除了中央国家机关制定的少数法律、行政法规以外，大部分是一些地方政府及其职能部门颁发的办法、决定、意见、通知、规定等规范性文件，地方各级人大及其会制定的法律规范却十分少见;从横向结构看，它包含社会保险法(例如基本养老保险、新型农村合作医疗、农村医疗救助)与社会救助法(五保供养与最低生活保障)的部分法律规范，缺少农村失业保险、生育保险、工伤保险、社会优抚与社会福利方面的法律规范。
已有的农村社会保障法律规范，还存在着一系列明显的缺陷。由于立法缺乏统筹规划，散乱而又不统一，法律规范中规定的保障项目不齐全，保障的对象、保障的标准、相关主体的义务与责任、权利救济的程序等问题，也缺乏明确的规定.另外，立法层次低，权威性、连续性与稳定性不够。根据我国立法体制与行政管理体制，各级地方政府及其职能部门颁发的办法、决定、意见、通知、规定等规范，法律地位低于地方性法规，适用范围十分有限。再加上政出多门，立法的随意性很大，而农村社会保障中所涉及的社会关系又十分广泛而复杂，立法的权威性、连续性与稳定性就难以满足实际的需要。
1.4农村社会保障制度不健全
管理体制不顺主要表现为政出多门，管理多头无序。首先，资金管理缺乏有效监督。国际上通行的做法是社会保障基金的征收、管理和使用彼此分离、相互制衡，从而保证基金的安全性、流动性与收益性。而我国农村社会保障基金在大多数地方的征收、管理与使用三个权利集中于某一个部门，缺乏有效的监督，致使挤占、挪用甚至贪污、挥霍社会保障基金的现象时有发生.其次，条块分割、管理混乱。农村社会保障呈现出管理多头、各自为政的分散局面，既无统一的管理机构，也无统一的管理办法。各部门所处地位和利益关系不同，使得他们在社会保障的管理和决策上经常发生矛盾，最终使得农民的利益受到损失。再次，农村社会保障的建立缺乏科学性。大多数地区不是从农村的长远利益出发科学地建立社会保障制度，而是一哄而上，在无立法的情况下，基层部门采取行政手段强行推进养老保险，对不参保者给予处罚，其目的是为了完成上级部门下达的硬指标。
2建立和完善农村社会保障制度应遵循的原则
从当前我国农村经济发展水平以及城乡二元经济结构的特点来看，现阶段我国农村的社会保障总的来说还只能是低水平的保障，或者维持基本生活的保障。在总体框架上，我国农村社会保障应当是建立一种家庭自我保障、国家集体保障和社会互助保障三者相结合的保障模式。因此建立农村社会保障体系应遵循以下原则:
2.1因地制宜的原则
我国农村经济发展很不平衡，地区差距很大，，各地农民参加社会保障的支付能力也相差很大.在这种情况下，应当因地制宜地实现当地农民能够接受、又承担得起的社会保障形式，形式和标准都不能搞“一刀切”。要立足实践从农民的需要出发，创造性地开展工作，多形式、多渠道地发展农村社会保障事业。
2.2城乡衔接的原则
农村社会保障制度的建立，一定要从实际出发，循序渐进，逐步展开。农民的收人水平普遍低于城镇居民，缴费水平不能超出农民的承受能力;加之农村消费也远低于城镇，相应地农村社会保障的待遇水平也应当低于城镇社会保障标准。在总的管理原则上，目前农村社会保障与城镇社会保障有所区别，不能一步到位，不能互相攀比.但是，社会保障理论体系应一脉相承，社会保障项目应基本相同，资金管理原则应基本一致，规定互相衔接立法要基本一致。按照全面建设小康社会、统筹城乡经济社会发展的客观要求，加快在农村建立健全社会养老保险、农村医疗保险、农村最低生活保障制度，最终建立起城乡一体化的社会保障体系。
2.3兼顾公平与效率优先的原则
效率优先，兼顾公平，两者不可偏废。在制定农民社会保障制度的过程中，要处理好两者的关系，把握好两者的统一，并把各方面的关系调整到适当的位置。因此，必须在现有的基础上加大对农民最低生活保障的投人，使更多的弱势农民群体能获得救灾救济以及最低生活保障，以便在维护公平的同时，促进效率的提高和生产力的发展;在发展生产的基础上，不断增强社会保障的物质实力，逐步帮助农民建立既保大病又保小病的医疗保险以及养老保险.
2.4分类实施、量力而行
分类实施就是抓紧建立影响力大、需求迫切的社会养老基金、大病统筹基金和最低生活保险基金等制度，并针对基金的不同种类，确定规划，制定有关条件。量力而行，就是制定缴费标准与保障标准不宜过高，其额度应根据农民收人、中央及地方各级财政的支持力度和农民实际所需保障费用等方面综合确定。
3建立和完善农村社会保障制度的对策
建立和完善农村社会保障制度是一项复杂的系统工程。完善农村社会保障事业，不仅需要政府积极引导和正确决策，同时也需要扩大农村居民的积极响应，还要根据我国的国情和农村的特点，创建具有我国特色的农村社会保障制度。
3.1大力发展农村经济，增加农民收人
加快农村经济发展，增加农民收人，增强农民的社保能力，为建立和完善农村社会保障制度奠定物质基础。推进农村社会保障体系的建设要以发展生产为基础，增强经济承受力为保证。首先，加大国家对农村社会保障制度建设的力度。增加农业投人，调整农业结构，发展乡镇企业，提高农民的自我保障能力。其次，为农民提供更多的就业机会。将农村富余劳动力转移到城市和农村非农产业，发展劳动密集的中小企业，创造更多的就业岗位，加大农民的技能培训，使他们有一技之长，提高他们服务社会的能力，在竞争社会中处于不败之地。再次，重视农业科技的应用与推广，政府可以通过自身，同时发动企业、社会团体和个人力量建立多元的投人机制，重点放在应用型技术开发等方面，逐步完善我国农业技术创新体系。最后，努力推进农村城镇化建设，农村城镇化不仅能促进农村经济的迅速发展，还能增加农民收人，调整农村经济结构。
3.2提高政府行政能力，规范农村社会保障运行
推进农村社会保障制度必须要加强政府的行政能力建设。目前，应提高政府在农村社会保障制度建设中的行政能力。首先，行政决策能力，即科学制定各种保障标准和管理办法，把握合适的保障范围和保障制度，做出最优的财政支出安排，确保各项农村社会保障制度、政策、措施制定的科学化、合理化，符合农村的发展现实与未来趋势.其次，行政贯彻能力，即针对不同的农村社会保障项目，完善相应的管理制度，明确不同的管理内容和重点，并使其管理程序规范化，确保各项制度、政策贯彻落实到位，不走型。再次，行政监督能力，即强化国家各级权力机关对农村社会保障执行情况的监督;强化政府的自身监督，发挥审计等部门对本地农村社保职能部门的监督;强化行政职能部门对相应的业务管理部门和基金营运机构的监督;动员农村自治组织和利用新闻媒体发挥群众监督和媒体监督的作用.各级政府应围绕提高三种能力，突出重点，中央和省级政府侧重于提高决策的监督能力，县、乡镇政府侧重于提高贯彻能力。
3.3建立健全法律法规，为农村社会保障体系建设提供法律依据
农村社会保障需要一个良好的法制环境，使农民的合法权益得到真正的保障。国家应尽快出台相应的法律，应当根据宪法尽快制定社会保障立法体系，有了法律和政策的保驾护航，农村社会保障才能顺利进行。首先，加强立法工作，不断完善法律体系。坚持科学立法的原则，遵循实事求是、因地制宜的原则以及社会保障的发展规律，从我国的实际情况与广大农民的基本生活需要出发，以全民社保体系的建立为目标，坚持低水平、广覆盖、多层次的基本方针，合理规定农村社会保障的保障项目、保障对象、保障标准等内容，逐步扩大社会保障的覆盖范围，提高社会保障的水平.不断提高立法的层次，加强立法的统筹规划.修改、完善有关法律规范的内容。注意农村社会保障法律规范及其他法律规范的协调，对农村社会保障的筹资机制、保障机制、管理机制、运行机制与监督机制、相关主体的义务与责任、权利救济的程序等相关问题，做出合理而明确的规定。另外，不断进行规范性文件的整理。对地方各级国家机构颁发的，影响社会保障法律体系的完整性和适用便利性的通知、答复、意见、解释等规范性文件，及时进行彻底的清理，尽快建立城乡统一的社会保障制度的基本框架。其次，大力宣传农村社会保障法律制度，加强对现有农村社会保障法律制度的宣传，公共媒体、有关国家机关和农村基层组织都要通过各种手段对广大农民进行专业性的宣传和指导，使农民充分认识到社会保障的重要性，帮助农民认识到自身的老年风险，培养农民自我保障意识和树立养老保险的预期消费习惯，鼓励农民积极参加，从而为建立和完善农村社会保障法律制度创造条件。再次，创新法律监督制度，强化社会保障的法律监督。要把国家监督与社会监督相结合，建立对社会保障的管理机构、经办机构、其他服务机构以及监督机构的全面监督制度，拓宽当事人以及人民群众监督的途径和渠道，采取简便易行、灵活多样的信息沟通方式。建立县、乡、村分级定期公示的制度，把社会保障的实施情况作为政务、财务公开的重要内容，建立农民参与监督和民主管理的长效机制，保证农民的知情权和监督权;建立社会保障纠纷的首问责任制与责任追究制.最后，改革现行的法律服务体系和司法救济制度，强化农村社会保障纠纷的救济制度。加强对农民解决纠纷的法律援助和律师协助。加强乡镇司法所建设，适当提高司法所工作人员的待遇，鼓励并督促他们为农民提供更多的法律服务。扩大法律援助的范围，将农村社会保障争议纳人其中，增加相应的必要投人。同时适当调整基层人民法院的人员安排，充实民事法庭的法官队伍，提高劳动和社会保障案件的审理速度与质量，使当事人的合法权益受到不法伤害时能够及时获得有力的司法保护.第五，增加农民社会保障的法律意识。农村社会保障的立法工作是重点，但是农村社会保障法律法规出台后，农民是否接受、是否满意将影响着法律法规的执行效果.要通过广泛的宣传教育，使农民充分认识到社会保障的重要性，积极参加，从而为农村社会保障的推进，为建立和完善农村社会保障法律制度创造条件。
3.4建立新型农村社会保障资金支撑体系
完善我国农村社会保障制度关键在于资金，建立由国家、集体、个人共同筹资承担的具有社会互济性的农村社会保障模式是符合我国国情的农村社会保障最现实的选择。首先，建立国家、地方和个人三位一体的筹资体系。中央财政、地方财政都要适当调整财政支出结构，提高社保资金支出比例。加大对农村社保资金的投人。其次，借鉴福利彩票、体育彩票的经验，发行社会保障彩票，广泛募集社会资金.还可建立统一的管理机构，将三种彩票发行机构合并，缩小管理成本。再次，开征社会保障税。税制法定，一般具有稳定性、规范性、强制性等特征，是相对比较固定的筹资渠道。社会保障税作为附加税，由税务机关统一征收，一方面可以减少征收成本，另一方面富者多缴，穷者少缴，起到“抑富济贫“的作用，有利于促进社会公平。征收社会保障税是发达国家和部分发展中国家的成功经验，目前世界上已有80多个国家开征了社会保障税，且这种税已成为仅次于所得税的第二大税类，在筹集社会保障基金方面发挥着独特的作用。从我国实际看，开征社会保障税也是必要的和可行的。最后，整合部门资源。目前，在农村社会保障领域，民政、劳动、卫生、计生、扶贫等部门多头管理，各自为政.可以考虑整合现有各部门社保资源，成立一个统一的农村社会保障管理机构，统一规划，统一政策，统一管理，提高社保资源使用效率，使农村社保工作规范化、系统化。
3.5坚持以人为本的原则，优先建立和完善农村最低生活保障制度
以人为本是构建和谐社会的基本要求。以人为本就必须关怀人、尊重人，保障人们生存的基本权益，最低生活保障制度是以保障公民基本生存权利为目的的社会救助制度，是社会保障体系中最后一道“安全网”。建立农村最低生活保障制度不仅是改革与完善农村社会救济制度的重大举措，而且也是尽快建立和完善农村社会保障制度的关键所在。首先，合理确定低保对象和保障标准。农村最低生活保障对象大体包括因缺少劳力、低收人造成生活困难的家庭;因灾、因病及残疾致贫的家庭;无劳动能力、无生活来源及无法定抚养人的老年人、未成年人、残疾人等.科学确定最低生活保障标准。需要考虑的主要因素是维持农民基本生活的物质需要、当地人均国民生产总值和农民人均收人、地方财政和乡村集体的承受能力以及物价上涨指数。各地应在综合考虑上述主要因素的基础上，确定一个较为科学、可行的最低生活保障线标准.其次，完善配套措施，建立和完善衔接机制。搞好农村社会保障体系内的衔接。加强农村低保与教育救助、医疗救助、住房救助、就业救助及其他社会救助的配套衔接，搞好农村各项经济政策的衔接。再次，要积极探索农村最低生活保障资金筹集以及发放机制。应以政府财政筹集为主，可以在省、市、县三级财政中合理地划分出资比例，有条件的农村集体经济组织也可以筹集一部分资金。同时，也可以鼓励和引导社会组织和个人尤其是农村企业和首先富裕起来的个人捐款筹集一部分资金。最低生活保障资金可以实行县级政府统一管理，设立专项帐户，划拨到乡镇进行发放和管理。对于由农村集体经济组织筹集的资金也可以由集体经济组织进行管理和发放。最后，要不断提高保障和补助水平。从各地的实践看，大多数地区都采用我国农村绝对贫困线作为农村最低生活保障标准。这样的标准，政策指向清晰，操作简便易行，群众反应良好。但是随着各地经济发展水平的不断提高和财力的不断增强，必须不断提高当地农村最低生活的保障标准和补助标准，以便使更多的生活困难群众较多地享受经济社会发展的成果。第五，实行多元化的监督方式。通过公示低保审核程序让群众参与低保的全过程，人民群众参与监督是最有效的监督。还可以通过上级的行政监督、平级及上级的审计监督、纪检监督等多种方式防止滥用职权、截留挪占、弄虚作假的行为发生。
3.6逐步建立灵活多样的养老保险制度，加快完善农村养老保险
坚持多种形式建立农村养老保险制度，包括家庭养老保险、储蓄养老保险、商业养老保险等.要根据实际，探索新型农村养老保险的具体形式。首先，加强农村社会养老保险的队伍建设，农村社会养老保险的队伍中有不少人员社会保险业务素质较低，未经系统学习和正规训练即开始从事业务活动，要对现有的农村社会保险工作人员进行系统培训，提高其理论水平和实务操作能力，实行统一考核，做到持证上岗制度。其次，建立以个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资机制.为确保新型农村社会养老保险制度能够有效运作和可持续发展，参保农民应当在自愿的基础上缴纳一定的保费。在此基础上，当地有条件的农村集体经济组织应当根据自身的经济实力，为参保农民缴纳一定比例的保费补助，当地政府应根据地方财政实力状况，为农民参保提供一定的资金补贴。再次，要探索建立城乡养老保险制度有效衔接制度。各地政府以探索建立农民工的养老保险资金跨区域自由转移为突破口，创造条件探索实现农村和城镇基本养老关系转移接续制度，逐步建立健全覆盖城乡居民的社会养老保险体系.最后，切实做好养老保险基金的管理及保值增值工作。可以考虑设置事业性质的“乡(镇)养老保险基金管理中心”，专门从事农村社会养老保险基金的存储和管理。同时，应当建立、健全养老保险基金管理制度，如财务核算制度、审计监督制度等。养老保险基金的保值增值，应主要通过存人金融机构或购买国家债券及金融债券的途径来实现。
3.7大力推行新型农村合作医疗制度，建立完善农村医疗保障体系
要坚持农民自愿参加的原则，严禁硬性规定农民参加合作医疗。正确选择合作医疗的形式及内容。应根据农村经济发展水平和群众意愿，选择乡办乡管、村办乡管、乡村联办、村办村管等多种农村合作医疗形式，逐步形成以村合作医疗组织为基础，乡(镇)合作医疗组织为重点，一定范围(如大病及康复医疗合作)的县(市)联合的多级合作医疗组织体系。首先，加大对农村合作医疗制度的宣传力度，让农民真正了解合作医疗的好处，使他们积极主动去参保。其次，合作医疗基金的筹集，原则上坚持“个人缴费为主，集体补助为辅”.对于经济较发达的农村，应强化个人缴费，而对那些经济条件较差的农村，国家应加大扶持力度，减轻农民因此项开支所造成的经济负担。再次，合作医疗基金应保值增值，这可以让农民感觉到参与合作医疗后，即使不生病不使用也有收益。最后，要加强对合作医疗基金的财务核算，严格审计，并定时定点向村民张榜公布，由群众监督，以防止其被贪污、挪用或浪费.第五，强化基层管理队伍建设，改善和提高基层队伍的待遇，建设一支服务意识强、服务水平高、贴近农民、方便农民的管理队伍，真正使新型农村合作医疗成为农民自己的服务组织，真正解决好农民看病难、看病贵的问题，真正为农民构筑起一道医疗卫生的安全网。
3.8要充分发挥土地保障和家庭保障的传统保障功能和作用
在农村建立社会保障体系，并不是全盘否定土地保障和家庭保障的功能和作用。恰恰相反，土地保障和家庭保障符合我国国情和文化传统，是农村社会保障体系的有益补充，要充分发挥土地保障和家庭保障的功能和作用，就必须提升其“造血”功能。首先，提升土地保障的优势。进一步调整农村产业结构，加强农业基础设施建设，加大科技抚贫力度，加快实现农业经营的规模化与现代化，提高土地产出效益，使农业增产，农民增收，发挥土地对农村居民的保障作用。其次，对现行土地征用制度进行改革，再造土地的保障能力。现行的土地征用制度是过去沿袭下来的。是以政府的名义征地，不分公益性项目还是经营性项目，因此，必须修订有关非农建设用地的法律制度，明确界定“公共利益”的内涵，严格限制政府运用征地权的项目范围，切实保障被征地农民的合法权益。再次，强化家庭保障的力度，家庭保障是我国农村传统的保障方式，在新的形势下，需要继承和发扬家庭养老的传统优势，敬老爱幼、互相关爱是我国的优良传统和家庭美德，公民自觉地对家庭成员履行保障责任和义务，不仅是伦理道德的要求，也是国家法律的要求。最后，搞好农民身份转换过程中的养老制度衔接。经济和社会的转型，加快了农村的城市化进程。相当一部分农村居民的身份开始向两个方向转变:一部分农村劳动力成为城镇务工人员;一部分原来拥有土地的农民成为失地农民。应当分层次、分类别的保护农民工。第五，营造尊老扶幼的良好社会氛围。作为中华民族几千年优良传统的家庭养老模式，已受到越来越大的冲击与挑战，仅靠《老年人权益保护法》来处理这类问题还存在很大的局限性。现在，有些地区推出了农村基层组织与村民签订嫁庭赡养协议书》的办法，反映良好，值得推广。我们可以依靠社会舆论的力量，积极倡导文明的家庭伦理道德观念，谴责不孝行为，斯金纳的激励理论认为，人的行为受到行为结果的反作用，当人们采取某种行为而受到鼓励时，那么他们最有可能重复这种行为。因此政策的制定对于家庭保障来讲是一种极其重要的引导力量。
总之，在我国范围内建立一套科学、系统、完整的具有我国特色的农村社会保障体系，使广大农村居民享有老有所养、病有所医、失业有救济、困难有补助的生活保障.不仅仅是广大农村居民的强烈愿望，而且也是我国建设社会主义和谐社会和建设社会主义新农村的必然要求。
论文摘要:现阶段我国农村社会保障制度存在覆盖面窄、发展不平衡、社会保障制度不健全、社会保障法律制度不完善、缺乏稳定的资金来源等不足。政府应加大政策扶持力度，建立农村杜会保障资金支撑，健全农村社会保障的内容，推进农村社会保障相关法律制度建设。
社会保障制度是以国家为主体，依据法律规定，通过国民收人的再分配，对公民在暂时或者永久性失去劳动能力及由于各种原因生活发生困难时给予的物质帮助，保障居民最基本生活需要的社会制度。构建和谐社会需要建立健全的社会保障体系，而我国社会保障制度的建设，不能缺少农村社会保障制度的内容.解决占全国人口80%农民群众的社会保障问题，建立与完善农村社会保障制度，是我国应对人口老龄化，构建社会主义和谐社会的必然要求，是促进农村经济全面健康发展，保证经济可持续稳定发展的必然要求.
1我国农村社会保障制度存在的问题
由于历史、社会、经济等方面的原因，我国农村社会保障制度还很落后，覆盖面小，保障制度水平低，没有形成一个完整的体系和制度，目前还处于非规范化、非系统化阶段，仍然主要依赖于传统的家庭保障和土地保障。农村的养老方式仍然是传统的家庭养老，以农民子女抚养与农民个人自养相结合的方式为主，没有建立现代意义上的社会保障制度。
1 .1农村社会保障层次低、覆盖面窄、发展不平衡
据统计，享有养老金的农民、五保户和定期救济抚恤的人数只占农村劳动者的1.9%、尚有4.1亿农村劳动者未纳人社会保障体系，加上县以下城镇集体单位的1000多万职工和4600多万城镇个人经营者，全国乡村有4.7亿劳动者基本上没有享受社会保障。截至2007年底，享受社会保障的农村人口仅占农村总人口的8.5%.从社会保障的支出看，到目前为止，占全国80%左右农民的社会保障费支出占全国保障费总支出的11%，而占人口不到20%的城镇居民社会保障费支出占总支出的89%。可见，农村与城市人口享受的社会保障待遇不平衡.从覆盖面看，城镇已达91%，而农村只有2%,另外，社会保障制度建设在各地区也不平衡，东部沿海地区好于东北、中、西部地区。
1.2农村社会保障资金缺乏资金保障
充足的社会保障基金是社会保障制度存在和运行的物质保证。资金严重不足，是农村社会保障制度存在的主要问题。国家虽然加大投人力度，但远不及农民对社保资金的需要，社保资金增加的幅度低于物价上涨速度.社保资金来源单一、有限，主要坚持“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则，这一原则过分强调个人责任，不仅使社会保障资金来源不足，而且也影响了农民参加社会保障的积极性，加大了农村社会保障工作的难度。农民收人水平较低，国家又缺乏必要的约束手段，资金的筹措十分困难，从而难以形成稳定的农村社会保障资金数量，影响了社会保障功能的正常发挥。
1.3农村社会保障缺乏法律依据、保障体系不健全
从目前我国农村社会保障立法的状况来看，一个突出的表现是立法层次低、立法主体混乱。我国迄今还没有一部专门涉及农村社会保障工作的基本法律，在国务院已经制定的条例中也极少涉及规范农村社会保障制度的法规。从纵向结构看，除了中央国家机关制定的少数法律、行政法规以外，大部分是一些地方政府及其职能部门颁发的办法、决定、意见、通知、规定等规范性文件，地方各级人大及其会制定的法律规范却十分少见;从横向结构看，它包含社会保险法(例如基本养老保险、新型农村合作医疗、农村医疗救助)与社会救助法(五保供养与最低生活保障)的部分法律规范，缺少农村失业保险、生育保险、工伤保险、社会优抚与社会福利方面的法律规范。
已有的农村社会保障法律规范，还存在着一系列明显的缺陷。由于立法缺乏统筹规划，散乱而又不统一，法律规范中规定的保障项目不齐全，保障的对象、保障的标准、相关主体的义务与责任、权利救济的程序等问题，也缺乏明确的规定.另外，立法层次低，权威性、连续性与稳定性不够。根据我国立法体制与行政管理体制，各级地方政府及其职能部门颁发的办法、决定、意见、通知、规定等规范，法律地位低于地方性法规，适用范围十分有限。再加上政出多门，立法的随意性很大，而农村社会保障中所涉及的社会关系又十分广泛而复杂，立法的权威性、连续性与稳定性就难以满足实际的需要。
1.4农村社会保障制度不健全
管理体制不顺主要表现为政出多门，管理多头无序。首先，资金管理缺乏有效监督。国际上通行的做法是社会保障基金的征收、管理和使用彼此分离、相互制衡，从而保证基金的安全性、流动性与收益性。而我国农村社会保障基金在大多数地方的征收、管理与使用三个权利集中于某一个部门，缺乏有效的监督，致使挤占、挪用甚至贪污、挥霍社会保障基金的现象时有发生.其次，条块分割、管理混乱。农村社会保障呈现出管理多头、各自为政的分散局面，既无统一的管理机构，也无统一的管理办法。各部门所处地位和利益关系不同，使得他们在社会保障的管理和决策上经常发生矛盾，最终使得农民的利益受到损失。再次，农村社会保障的建立缺乏科学性。大多数地区不是从农村的长远利益出发科学地建立社会保障制度，而是一哄而上，在无立法的情况下，基层部门采取行政手段强行推进养老保险，对不参保者给予处罚，其目的是为了完成上级部门下达的硬指标。
2建立和完善农村社会保障制度应遵循的原则
从当前我国农村经济发展水平以及城乡二元经济结构的特点来看，现阶段我国农村的社会保障总的来说还只能是低水平的保障，或者维持基本生活的保障。在总体框架上，我国农村社会保障应当是建立一种家庭自我保障、国家集体保障和社会互助保障三者相结合的保障模式。因此建立农村社会保障体系应遵循以下原则:
2.1因地制宜的原则
我国农村经济发展很不平衡，地区差距很大，，各地农民参加社会保障的支付能力也相差很大.在这种情况下，应当因地制宜地实现当地农民能够接受、又承担得起的社会保障形式，形式和标准都不能搞“一刀切”。要立足实践从农民的需要出发，创造性地开展工作，多形式、多渠道地发展农村社会保障事业。
2.2城乡衔接的原则
农村社会保障制度的建立，一定要从实际出发，循序渐进，逐步展开。农民的收人水平普遍低于城镇居民，缴费水平不能超出农民的承受能力;加之农村消费也远低于城镇，相应地农村社会保障的待遇水平也应当低于城镇社会保障标准。在总的管理原则上，目前农村社会保障与城镇社会保障有所区别，不能一步到位，不能互相攀比.但是，社会保障理论体系应一脉相承，社会保障项目应基本相同，资金管理原则应基本一致，规定互相衔接立法要基本一致。按照全面建设小康社会、统筹城乡经济社会发展的客观要求，加快在农村建立健全社会养老保险、农村医疗保险、农村最低生活保障制度，最终建立起城乡一体化的社会保障体系。
2.3兼顾公平与效率优先的原则
效率优先，兼顾公平，两者不可偏废。在制定农民社会保障制度的过程中，要处理好两者的关系，把握好两者的统一，并把各方面的关系调整到适当的位置。因此，必须在现有的基础上加大对农民最低生活保障的投人，使更多的弱势农民群体能获得救灾救济以及最低生活保障，以便在维护公平的同时，促进效率的提高和生产力的发展;在发展生产的基础上，不断增强社会保障的物质实力，逐步帮助农民建立既保大病又保小病的医疗保险以及养老保险.
2.4分类实施、量力而行
分类实施就是抓紧建立影响力大、需求迫切的社会养老基金、大病统筹基金和最低生活保险基金等制度，并针对基金的不同种类，确定规划，制定有关条件。量力而行，就是制定缴费标准与保障标准不宜过高，其额度应根据农民收人、中央及地方各级财政的支持力度和农民实际所需保障费用等方面综合确定。
3建立和完善农村社会保障制度的对策
建立和完善农村社会保障制度是一项复杂的系统工程。完善农村社会保障事业，不仅需要政府积极引导和正确决策，同时也需要扩大农村居民的积极响应，还要根据我国的国情和农村的特点，创建具有我国特色的农村社会保障制度。
3.1大力发展农村经济，增加农民收人
加快农村经济发展，增加农民收人，增强农民的社保能力，为建立和完善农村社会保障制度奠定物质基础。推进农村社会保障体系的建设要以发展生产为基础，增强经济承受力为保证。首先，加大国家对农村社会保障制度建设的力度。增加农业投人，调整农业结构，发展乡镇企业，提高农民的自我保障能力。其次，为农民提供更多的就业机会。将农村富余劳动力转移到城市和农村非农产业，发展劳动密集的中小企业，创造更多的就业岗位，加大农民的技能培训，使他们有一技之长，提高他们服务社会的能力，在竞争社会中处于不败之地。再次，重视农业科技的应用与推广，政府可以通过自身，同时发动企业、社会团体和个人力量建立多元的投人机制，重点放在应用型技术开发等方面，逐步完善我国农业技术创新体系。最后，努力推进农村城镇化建设，农村城镇化不仅能促进农村经济的迅速发展，还能增加农民收人，调整农村经济结构。
3.2提高政府行政能力，规范农村社会保障运行
推进农村社会保障制度必须要加强政府的行政能力建设。目前，应提高政府在农村社会保障制度建设中的行政能力。首先，行政决策能力，即科学制定各种保障标准和管理办法，把握合适的保障范围和保障制度，做出最优的财政支出安排，确保各项农村社会保障制度、政策、措施制定的科学化、合理化，符合农村的发展现实与未来趋势.其次，行政贯彻能力，即针对不同的农村社会保障项目，完善相应的管理制度，明确不同的管理内容和重点，并使其管理程序规范化，确保各项制度、政策贯彻落实到位，不走型。再次，行政监督能力，即强化国家各级权力机关对农村社会保障执行情况的监督;强化政府的自身监督，发挥审计等部门对本地农村社保职能部门的监督;强化行政职能部门对相应的业务管理部门和基金营运机构的监督;动员农村自治组织和利用新闻媒体发挥群众监督和媒体监督的作用.各级政府应围绕提高三种能力，突出重点，中央和省级政府侧重于提高决策的监督能力，县、乡镇政府侧重于提高贯彻能力。
3.3建立健全法律法规，为农村社会保障体系建设提供法律依据
农村社会保障需要一个良好的法制环境，使农民的合法权益得到真正的保障。国家应尽快出台相应的法律，应当根据宪法尽快制定社会保障立法体系，有了法律和政策的保驾护航，农村社会保障才能顺利进行。首先，加强立法工作，不断完善法律体系。坚持科学立法的原则，遵循实事求是、因地制宜的原则以及社会保障的发展规律，从我国的实际情况与广大农民的基本生活需要出发，以全民社保体系的建立为目标，坚持低水平、广覆盖、多层次的基本方针，合理规定农村社会保障的保障项目、保障对象、保障标准等内容，逐步扩大社会保障的覆盖范围，提高社会保障的水平.不断提高立法的层次，加强立法的统筹规划.修改、完善有关法律规范的内容。注意农村社会保障法律规范及其他法律规范的协调，对农村社会保障的筹资机制、保障机制、管理机制、运行机制与监督机制、相关主体的义务与责任、权利救济的程序等相关问题，做出合理而明确的规定。另外，不断进行规范性文件的整理。对地方各级国家机构颁发的，影响社会保障法律体系的完整性和适用便利性的通知、答复、意见、解释等规范性文件，及时进行彻底的清理，尽快建立城乡统一的社会保障制度的基本框架。其次，大力宣传农村社会保障法律制度，加强对现有农村社会保障法律制度的宣传，公共媒体、有关国家机关和农村基层组织都要通过各种手段对广大农民进行专业性的宣传和指导，使农民充分认识到社会保障的重要性，帮助农民认识到自身的老年风险，培养农民自我保障意识和树立养老保险的预期消费习惯，鼓励农民积极参加，从而为建立和完善农村社会保障法律制度创造条件。再次，创新法律监督制度，强化社会保障的法律监督。要把国家监督与社会监督相结合，建立对社会保障的管理机构、经办机构、其他服务机构以及监督机构的全面监督制度，拓宽当事人以及人民群众监督的途径和渠道，采取简便易行、灵活多样的信息沟通方式。建立县、乡、村分级定期公示的制度，把社会保障的实施情况作为政务、财务公开的重要内容，建立农民参与监督和民主管理的长效机制，保证农民的知情权和监督权;建立社会保障纠纷的首问责任制与责任追究制.最后，改革现行的法律服务体系和司法救济制度，强化农村社会保障纠纷的救济制度。加强对农民解决纠纷的法律援助和律师协助。加强乡镇司法所建设，适当提高司法所工作人员的待遇，鼓励并督促他们为农民提供更多的法律服务。扩大法律援助的范围，将农村社会保障争议纳人其中，增加相应的必要投人。同时适当调整基层人民法院的人员安排，充实民事法庭的法官队伍，提高劳动和社会保障案件的审理速度与质量，使当事人的合法权益受到不法伤害时能够及时获得有力的司法保护.第五，增加农民社会保障的法律意识。农村社会保障的立法工作是重点，但是农村社会保障法律法规出台后，农民是否接受、是否满意将影响着法律法规的执行效果.要通过广泛的宣传教育，使农民充分认识到社会保障的重要性，积极参加，从而为农村社会保障的推进，为建立和完善农村社会保障法律制度创造条件。
3.4建立新型农村社会保障资金支撑体系
完善我国农村社会保障制度关键在于资金，建立由国家、集体、个人共同筹资承担的具有社会互济性的农村社会保障模式是符合我国国情的农村社会保障最现实的选择。首先，建立国家、地方和个人三位一体的筹资体系。中央财政、地方财政都要适当调整财政支出结构，提高社保资金支出比例。加大对农村社保资金的投人。其次，借鉴福利彩票、体育彩票的经验，发行社会保障彩票，广泛募集社会资金.还可建立统一的管理机构，将三种彩票发行机构合并，缩小管理成本。再次，开征社会保障税。税制法定，一般具有稳定性、规范性、强制性等特征，是相对比较固定的筹资渠道。社会保障税作为附加税，由税务机关统一征收，一方面可以减少征收成本，另一方面富者多缴，穷者少缴，起到“抑富济贫“的作用，有利于促进社会公平。征收社会保障税是发达国家和部分发展中国家的成功经验，目前世界上已有80多个国家开征了社会保障税，且这种税已成为仅次于所得税的第二大税类，在筹集社会保障基金方面发挥着独特的作用。从我国实际看，开征社会保障税也是必要的和可行的。最后，整合部门资源。目前，在农村社会保障领域，民政、劳动、卫生、计生、扶贫等部门多头管理，各自为政.可以考虑整合现有各部门社保资源，成立一个统一的农村社会保障管理机构，统一规划，统一政策，统一管理，提高社保资源使用效率，使农村社保工作规范化、系统化。
3.5坚持以人为本的原则，优先建立和完善农村最低生活保障制度
以人为本是构建和谐社会的基本要求。以人为本就必须关怀人、尊重人，保障人们生存的基本权益，最低生活保障制度是以保障公民基本生存权利为目的的社会救助制度，是社会保障体系中最后一道“安全网”。建立农村最低生活保障制度不仅是改革与完善农村社会救济制度的重大举措，而且也是尽快建立和完善农村社会保障制度的关键所在。首先，合理确定低保对象和保障标准。农村最低生活保障对象大体包括因缺少劳力、低收人造成生活困难的家庭;因灾、因病及残疾致贫的家庭;无劳动能力、无生活来源及无法定抚养人的老年人、未成年人、残疾人等.科学确定最低生活保障标准。需要考虑的主要因素是维持农民基本生活的物质需要、当地人均国民生产总值和农民人均收人、地方财政和乡村集体的承受能力以及物价上涨指数。各地应在综合考虑上述主要因素的基础上，确定一个较为科学、可行的最低生活保障线标准.其次，完善配套措施，建立和完善衔接机制。搞好农村社会保障体系内的衔接。加强农村低保与教育救助、医疗救助、住房救助、就业救助及其他社会救助的配套衔接，搞好农村各项经济政策的衔接。再次，要积极探索农村最低生活保障资金筹集以及发放机制。应以政府财政筹集为主，可以在省、市、县三级财政中合理地划分出资比例，有条件的农村集体经济组织也可以筹集一部分资金。同时，也可以鼓励和引导社会组织和个人尤其是农村企业和首先富裕起来的个人捐款筹集一部分资金。最低生活保障资金可以实行县级政府统一管理，设立专项帐户，划拨到乡镇进行发放和管理。对于由农村集体经济组织筹集的资金也可以由集体经济组织进行管理和发放。最后，要不断提高保障和补助水平。从各地的实践看，大多数地区都采用我国农村绝对贫困线作为农村最低生活保障标准。这样的标准，政策指向清晰，操作简便易行，群众反应良好。但是随着各地经济发展水平的不断提高和财力的不断增强，必须不断提高当地农村最低生活的保障标准和补助标准，以便使更多的生活困难群众较多地享受经济社会发展的成果。第五，实行多元化的监督方式。通过公示低保审核程序让群众参与低保的全过程，人民群众参与监督是最有效的监督。还可以通过上级的行政监督、平级及上级的审计监督、纪检监督等多种方式防止滥用职权、截留挪占、弄虚作假的行为发生。
3.6逐步建立灵活多样的养老保险制度，加快完善农村养老保险
坚持多种形式建立农村养老保险制度，包括家庭养老保险、储蓄养老保险、商业养老保险等.要根据实际，探索新型农村养老保险的具体形式。首先，加强农村社会养老保险的队伍建设，农村社会养老保险的队伍中有不少人员社会保险业务素质较低，未经系统学习和正规训练即开始从事业务活动，要对现有的农村社会保险工作人员进行系统培训，提高其理论水平和实务操作能力，实行统一考核，做到持证上岗制度。其次，建立以个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资机制.为确保新型农村社会养老保险制度能够有效运作和可持续发展，参保农民应当在自愿的基础上缴纳一定的保费。在此基础上，当地有条件的农村集体经济组织应当根据自身的经济实力，为参保农民缴纳一定比例的保费补助，当地政府应根据地方财政实力状况，为农民参保提供一定的资金补贴。再次，要探索建立城乡养老保险制度有效衔接制度。各地政府以探索建立农民工的养老保险资金跨区域自由转移为突破口，创造条件探索实现农村和城镇基本养老关系转移接续制度，逐步建立健全覆盖城乡居民的社会养老保险体系.最后，切实做好养老保险基金的管理及保值增值工作。可以考虑设置事业性质的“乡(镇)养老保险基金管理中心”，专门从事农村社会养老保险基金的存储和管理。同时，应当建立、健全养老保险基金管理制度，如财务核算制度、审计监督制度等。养老保险基金的保值增值，应主要通过存人金融机构或购买国家债券及金融债券的途径来实现。
3.7大力推行新型农村合作医疗制度，建立完善农村医疗保障体系
要坚持农民自愿参加的原则，严禁硬性规定农民参加合作医疗。正确选择合作医疗的形式及内容。应根据农村经济发展水平和群众意愿，选择乡办乡管、村办乡管、乡村联办、村办村管等多种农村合作医疗形式，逐步形成以村合作医疗组织为基础，乡(镇)合作医疗组织为重点，一定范围(如大病及康复医疗合作)的县(市)联合的多级合作医疗组织体系。首先，加大对农村合作医疗制度的宣传力度，让农民真正了解合作医疗的好处，使他们积极主动去参保。其次，合作医疗基金的筹集，原则上坚持“个人缴费为主，集体补助为辅”.对于经济较发达的农村，应强化个人缴费，而对那些经济条件较差的农村，国家应加大扶持力度，减轻农民因此项开支所造成的经济负担。再次，合作医疗基金应保值增值，这可以让农民感觉到参与合作医疗后，即使不生病不使用也有收益。最后，要加强对合作医疗基金的财务核算，严格审计，并定时定点向村民张榜公布，由群众监督，以防止其被贪污、挪用或浪费.第五，强化基层管理队伍建设，改善和提高基层队伍的待遇，建设一支服务意识强、服务水平高、贴近农民、方便农民的管理队伍，真正使新型农村合作医疗成为农民自己的服务组织，真正解决好农民看病难、看病贵的问题，真正为农民构筑起一道医疗卫生的安全网。
3.8要充分发挥土地保障和家庭保障的传统保障功能和作用
在农村建立社会保障体系，并不是全盘否定土地保障和家庭保障的功能和作用。恰恰相反，土地保障和家庭保障符合我国国情和文化传统，是农村社会保障体系的有益补充，要充分发挥土地保障和家庭保障的功能和作用，就必须提升其“造血”功能。首先，提升土地保障的优势。进一步调整农村产业结构，加强农业基础设施建设，加大科技抚贫力度，加快实现农业经营的规模化与现代化，提高土地产出效益，使农业增产，农民增收，发挥土地对农村居民的保障作用。其次，对现行土地征用制度进行改革，再造土地的保障能力。现行的土地征用制度是过去沿袭下来的。是以政府的名义征地，不分公益性项目还是经营性项目，因此，必须修订有关非农建设用地的法律制度，明确界定“公共利益”的内涵，严格限制政府运用征地权的项目范围，切实保障被征地农民的合法权益。再次，强化家庭保障的力度，家庭保障是我国农村传统的保障方式，在新的形势下，需要继承和发扬家庭养老的传统优势，敬老爱幼、互相关爱是我国的优良传统和家庭美德，公民自觉地对家庭成员履行保障责任和义务，不仅是伦理道德的要求，也是国家法律的要求。最后，搞好农民身份转换过程中的养老制度衔接。经济和社会的转型，加快了农村的城市化进程。相当一部分农村居民的身份开始向两个方向转变:一部分农村劳动力成为城镇务工人员;一部分原来拥有土地的农民成为失地农民。应当分层次、分类别的保护农民工。第五，营造尊老扶幼的良好社会氛围。作为中华民族几千年优良传统的家庭养老模式，已受到越来越大的冲击与挑战，仅靠《老年人权益保护法》来处理这类问题还存在很大的局限性。现在，有些地区推出了农村基层组织与村民签订嫁庭赡养协议书》的办法，反映良好，值得推广。我们可以依靠社会舆论的力量，积极倡导文明的家庭伦理道德观念，谴责不孝行为，斯金纳的激励理论认为，人的行为受到行为结果的反作用，当人们采取某种行为而受到鼓励时，那么他们最有可能重复这种行为。因此政策的制定对于家庭保障来讲是一种极其重要的引导力量。
总之，在我国范围内建立一套科学、系统、完整的具有我国特色的农村社会保障体系，使广大农村居民享有老有所养、病有所医、失业有救济、困难有补助的生活保障.不仅仅是广大农村居民的强烈愿望，而且也是我国建设社会主义和谐社会和建设社会主义新农村的必然要求。