关于完善农村社会保障制度体系问题研究
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论文摘要：由于我国城乡二元经济结构的原因，在城镇社会保障制度得到大力发展的同时，却在一定程度上忽略了农村社会保障制度的建立，尤其是农民工、失地农民的社会保障存在着较多的问题。本文针对农村以及农民工和失地农民的社会保障现状和问题进行分析，指出了完善我国农村社会保障制度体系的对策建议。
论文关键词：农民 社会保障 农民工 失地农民
1我国农村社会保障的总体现状
一直以来，我国在农村基本上实行以家庭为主的、家庭与集体相结合的保障制度，虽然政府也实行了一些社会保障措施，如社会救济、救灾、实行“五保户”制度等i但是无论是保障水平上还是保障内容上都无法与城镇职工相提并论，同时社会保险并未在农村实施，占我国多数的农村人口基本上被排斥在社会保障体系之外。总的来说我国农村社会保障的现状是覆盖面窄、保障水平低、保障方式陈旧发展缓馒和不平衡。
1．1农村社会养老保险进展缓慢，覆盖率低
1991年初，我国开始农村社会养老保险试点工作，制定了《农村社会养老保险基本方案》，至1995年，有30个省、自治区、直辖市的1400多个县开展了这项工作，全国参加社会养老保险的农村人口接近5000万人，积累基金32亿元。但由于多种原因的制约，1998年全国农村养老保险参保人数下降，基金运行出现困难，农村社会养老保险处于停顿状态。此后，农村社会养老保险有所恢复，但进展不大截至2004年年底，全国有31个省(区、市)的1870个县开展了农村社会养老保险工作，5400多万农民参加了农村社会养老保险，仅占应参保人数的11％。
1．2农村新型合作医疗制度保障不足
在1991年，中共中央和国务院再次提出要“稳步推行合作医疗保障制度”，但新型农村合作医疗并未成为农村居民医疗保障的主干项目。另据卫生部资料显示，截止到2006年3月底，新型农村合作医疗试点的县(市、区)1369个，全覆盖农业人口4亿7千万人，占全国农业人口的5344％；参加合作医疗的人口3亿7千万人，占全国农业人口的42．25％。虽然近年来新型农村合作医疗的覆盖比率有所提高，但是仍处于一个相对较低的水平。“因病致贫”是农村贫困户产生的重要原因之一。据有关部门调查，农村贫困户中有30％是因病致贫户，更为严重的是这种缺乏基本医疗保险的状况也导致某些地方病、传染病在很大的范围内重新出现和蔓延。这些问题严重困扰着农民生活，并进一步影响了农村的经济发展和社会发展。
1．3农民工获得的社会保障十分有限
近年来，大量的农民工为各地城市的经济建设和发展做出了重要贡献，但农民工的社会保障状况却不容乐观。到2003年底，中国农民工养老、失业、医疗、工伤、女职工生育保险的参保率分别只有33．7％、10．3％、216％、31．8％和5．5％。而农民工的企业补充保险、职工互助合作保险、商业保险的参保率就更低，分别只有2．9％、3．1％和5．6％。据人力资源和社会保障部一份最新调研显示，“五大社会保险”中，己有相当数量的农民工参加了工伤保险，但农民工参加养老保险的总体参保率仅为15％左右，医疗保险的平均参保率为10％左右，此外，绝大多数农民工未参加失业保险，而女性农民工也基本未参加生育保险。除社会保险外，农民工的社会福利方面的问题，最突出地表现在住房和子女的教育福利等方面：社会救助方面，现行城镇社会救助体系只覆盖城镇户籍人口，诸如最低生活保障的社会救助等社会保障权益，农民工根本享受不到。
1．4失地农民失地同时失去保障
为了支持城市扩张和经济建设的需要，农民放弃原有农业耕地，从而成为失地农民，但在补偿和安置过程中却并未对这部分农民的未来保障提供妥善的安排。国土资源部提供的数字表明，目前群众反映征地纠纷、违法占地等问题的占信访接待部门受理总量的73％，其中40％的上访人诉说的是征地纠纷问题，其中又有87％反映的是征地补偿安置问题。按国家规定的价格征用，以市场供求价格出让的交易方式，使得农民得到的土地补偿收入与土地出让收益相差悬殊，没有正确估量农民放弃土地使用权的经济价值，致使农民获得的补偿难以维持正常的生活开支，在失去土地保障的同时也未能获得实际的城镇社会保障。
2我国农村社会保障制度存在的主要问题
2．1农村与农民社会保障法规、制度缺失
目前，我国仅有一部《农村五保供养工作条例》对农村五保对象有较明确的规定，再无一部对保障对象有明确规定的条文。法律制度的欠缺给农村社会保障建设带来一系列问题：保障对象不明确、保障资金来源不稳定、保障标准不一致、保障管理存在随意性和盲目性。
2．2户籍制度充当社会福利保障分配工具
中国的二元户籍制度的症结不在于从形式上将居民区分为农业人口和非农业人口，而在于户籍制度承担了额外的社会管理功能，使户口充当了社会福利分配的工具。国家对拥有“非农业户口”的城镇居民建立了较为全面的社会保障制度，他们可以享受社会保障、就业、住房、教育等各方面的待遇。而手握“农业户口”的农民的社会福利主要靠自己解决。在现行户籍约束下，进城农民工不仅要自己解决吃、住、就业、医疗、孩子上学等问题，还要承担农业劳动力在城市就业的成本。
2．3农村土地制度不健全
我国的土地产权制度是国家拥有所有权而农民占有其使用权。现在土地流转基本上没有市场，一级市场由国家控制，二级市场农民不许进入，农民在土地交易中始终处在被剥夺的地位。现行法律规定的征地补偿费，是按照土地原用途的年产值倍数来测算的，没有体现土地的潜在收益和利用价值，大大低估了土地对农民的社会保障功能和基本生活资料来源的功能，没有正确估量农民放弃土地使用权的经济价值，一方面政府逐步提高了土地征用补偿费用，一方面被征地农民得到的补偿费用难以维持正常的城市生活开支。同时，土地制度不健全，使得进城农民工“离土不离乡”，农民工进城即使找到了工作，有了稳定的职业，也不得不兼顾留在农村的土地。由此出现了大量农民工农忙季节返乡的现象，在农闲时打工，农忙时回乡种田，也使得这部分农民成了奔波于城市与乡村之间的“两栖人口”。土地制度的不健全，还造成了许多土地占而不用的资源浪费。许多外出务工经商的农民，即使根本不想或者至少有相当一段时间内不期望回乡务农，但出于对未来事业等风险的规避或子女就学等方面地考虑，而不愿意放弃土地，他们往往以低价或无偿地转让给亲属耕种，甚至任由土地撂荒。
2．4农村社会保障筹资水平难以提供有效保障
据统计，2005年底全国有2365万没有解决温饱的农村人口，属于绝对贫困；还有4067万低收入的相对贫困人口。但农村社会养老保险以个人缴纳为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持；农村新型合作医疗大多采取了人均负担10元的基本缴费方式；农村最低生活保障金来源主要依托乡镇企业支持。这样就相当于设置了一个较高的准入门槛，社会保障产生了一个严重冲突：越是需要保障、需要救助的贫困地区、低收入人群，越无法加入并享受到社会保障。同时，农村社会保障水平与城镇相比差距过大，无法起到保障作用，例如《农村社会养老保险基本方案》设计了从2元到20元不等的10个档次的月缴费标准。按最低2元标准投保，15年后开始享受养老金，每月可领取养老金9，9元。按最高20元缴费，20岁的年轻农民缴费到60岁，每月能够领到的养老金也只有700元。显然无法达到满足农村老年人基本生活需求的社会养老保险的根本目的。
3完善我国农村社会保障制度体系的对策建议
3．1加快和完善农村社会保障法律体系建设
要使农村社会保障工作走上规范化的轨道，建立起与农村经济和社会发展相适应的具有现代意义的农村社会保障体系，就必须制定一系列适应我国农村实际情况的有关农村社会保障的法律法规。全国人大会应尽快制定《农村社会保障法》，就保障的对象、原则、主要内容、资金筹集和管理、保障标；隹等方面做出明确的规定。另外，还应该按社会保障体系当中的具体组成部分分别制定相关的具体法律法规，如《农村养老保险法》、《农村合作医疗法》、《农村社会救济工作条例》等相关法律，增强其可操作性。应当注意的是，进行农村社会保障立法时，既要考虑到与社会主义市场经济相适应的原则，也应当考虑到城乡差别的不同，因地制宜。作为农村社会保障的立法原则，既要充分反映我国社会保障制度的本质特征，又要对农村社会保障立法具有较强的指导意义。
3．2推进落实户籍制度改革
随着改革开放的推行，我国原有体制下形成的严格限制农村人口向城市流动的城乡户籍迁移制度开始松动，但尚未根本触动，主要原因是户籍承担了社会保障职能。今后要推行户口迁移制度改革。首先，要取消农业、非农业户口界限，探索建立城乡统一的户口等级管理制度。取消人为的、行政的户口“审报”制度，以准入条件取代计划管理，实行属地化管理和职业登记，建立城乡统一的居民户口。其次，科学的制定门槛标准，促进认可管理流动。准入条件代替指标控制，为实现公民居住和迁徙自由提供依靠市场调节为主的制度前提。靠市场调节的居住和迁徙自由，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件。再次，建立科学的人口管理系统，实现静态管理向动态管理的转变。随着我国经济社会的发展，单纯依靠户口登记制度已很难进行有效的管理和监控，现在最大的问题是人户分离。改革的方向是要以身份证制度作为建立社会信用体系的基本依据，实行一人终生一个社会保障代码，实现开放、动态的户籍管理，运用电子信息和生物技术，储存完整的个人信息，确保身份证的“唯一性”，同时扩大和提高在全社会使用身份证的有效范围。
3．3逐步合理的进行土地制度改革
目前，我国社会保障制度还无力承担九亿中国农民的基本保障，但土地产权制度的改革却不能无所作为，要把握征地补偿标准、土地价格水平和开发利润率合理的“度”，既需要克服理论方法、社会心理等方面的障碍，也有赖于社会主义市场经济体制的逐步完善和农村社会保障制度、土地产权制度等方面的深化改革。建议从以下几个方面入手：一是对经营性用地要实行彻底的市场招标出让制度，土地出让价格由市场供求决定。二是对于公益性用地，征用价格原则上应以市场价格为标准，同时必须妥善安置失地农民，并为他们提供最基本的城镇社会保障。三是通过制度安排要将土地转让的大部分收益归农民所有，为了确保土地流转的大部分收益归农民所有，建立以保护农民土地权益为宗旨，以民主决策为原则，公正公平地为农民服务的土地财产委员会。委员会由农民选举产生，其职责是代表农民对集体土地出让行使决策权，并决定土地补偿金的使用方向，监督出让土地补偿金的分配。四是严格土地审批制度，“凡是没有出台被征地农民社会保障实施办法、社会保障费用未落实、没有按规定履行征地报批前有关程序的，一律不予报批征地”。
3．4建立合理的农村社会保障资金筹措机制
如何筹措资金是农村社会保障体系建立成功与否的关键。要建立政府、集体和农户三方合理的筹资机制。鉴于我国的国情和经济水平，现阶段农村社会保障基金的筹集必须贯彻国家、集体、个人三者合理负担的原则。从国家的角度，必须体现政府的财政责任尤其是在农村社会保障的发展初期更应给予更大的支持。同时，国家应承担社会保险基金保值增值的部分责任。政府在农村社会保障的财政支出方面，应当把各级财政支出列入政府财政预算当中，按照当地财政收支情况进行合理分配，随着经济的发展逐步加大投资力度。各省r市)可自行决定地方各级政府对现行保障基金的分配比例和数额。另外，集体也应承担一部分农村社会保障资金。从筹资渠道上，可以考虑借鉴福利彩票、体育彩票的经验，发行社会保障彩票，从社会广泛筹集资金。也可以考虑开征社会保障税。社会保障税作为附加税，由税务机关统一征收，做到富者多缴，穷者少缴，起到“调富济贫”的作用，有利于促进社会公平。最后，对于部分农户缴费难的问题，根据不同的对象采取不同的方式。这样，可以有效解决农村社会保障资金短缺的问题，加快农村社会保障建设的步伐。
论文关键词：农民 社会保障 农民工 失地农民
1我国农村社会保障的总体现状
一直以来，我国在农村基本上实行以家庭为主的、家庭与集体相结合的保障制度，虽然政府也实行了一些社会保障措施，如社会救济、救灾、实行“五保户”制度等i但是无论是保障水平上还是保障内容上都无法与城镇职工相提并论，同时社会保险并未在农村实施，占我国多数的农村人口基本上被排斥在社会保障体系之外。总的来说我国农村社会保障的现状是覆盖面窄、保障水平低、保障方式陈旧发展缓馒和不平衡。
1．1农村社会养老保险进展缓慢，覆盖率低
1991年初，我国开始农村社会养老保险试点工作，制定了《农村社会养老保险基本方案》，至1995年，有30个省、自治区、直辖市的1400多个县开展了这项工作，全国参加社会养老保险的农村人口接近5000万人，积累基金32亿元。但由于多种原因的制约，1998年全国农村养老保险参保人数下降，基金运行出现困难，农村社会养老保险处于停顿状态。此后，农村社会养老保险有所恢复，但进展不大截至2004年年底，全国有31个省(区、市)的1870个县开展了农村社会养老保险工作，5400多万农民参加了农村社会养老保险，仅占应参保人数的11％。
1．2农村新型合作医疗制度保障不足
在1991年，中共中央和国务院再次提出要“稳步推行合作医疗保障制度”，但新型农村合作医疗并未成为农村居民医疗保障的主干项目。另据卫生部资料显示，截止到2006年3月底，新型农村合作医疗试点的县(市、区)1369个，全覆盖农业人口4亿7千万人，占全国农业人口的5344％；参加合作医疗的人口3亿7千万人，占全国农业人口的42．25％。虽然近年来新型农村合作医疗的覆盖比率有所提高，但是仍处于一个相对较低的水平。“因病致贫”是农村贫困户产生的重要原因之一。据有关部门调查，农村贫困户中有30％是因病致贫户，更为严重的是这种缺乏基本医疗保险的状况也导致某些地方病、传染病在很大的范围内重新出现和蔓延。这些问题严重困扰着农民生活，并进一步影响了农村的经济发展和社会发展。
1．3农民工获得的社会保障十分有限
近年来，大量的农民工为各地城市的经济建设和发展做出了重要贡献，但农民工的社会保障状况却不容乐观。到2003年底，中国农民工养老、失业、医疗、工伤、女职工生育保险的参保率分别只有33．7％、10．3％、216％、31．8％和5．5％。而农民工的企业补充保险、职工互助合作保险、商业保险的参保率就更低，分别只有2．9％、3．1％和5．6％。据人力资源和社会保障部一份最新调研显示，“五大社会保险”中，己有相当数量的农民工参加了工伤保险，但农民工参加养老保险的总体参保率仅为15％左右，医疗保险的平均参保率为10％左右，此外，绝大多数农民工未参加失业保险，而女性农民工也基本未参加生育保险。除社会保险外，农民工的社会福利方面的问题，最突出地表现在住房和子女的教育福利等方面：社会救助方面，现行城镇社会救助体系只覆盖城镇户籍人口，诸如最低生活保障的社会救助等社会保障权益，农民工根本享受不到。
1．4失地农民失地同时失去保障
为了支持城市扩张和经济建设的需要，农民放弃原有农业耕地，从而成为失地农民，但在补偿和安置过程中却并未对这部分农民的未来保障提供妥善的安排。国土资源部提供的数字表明，目前群众反映征地纠纷、违法占地等问题的占信访接待部门受理总量的73％，其中40％的上访人诉说的是征地纠纷问题，其中又有87％反映的是征地补偿安置问题。按国家规定的价格征用，以市场供求价格出让的交易方式，使得农民得到的土地补偿收入与土地出让收益相差悬殊，没有正确估量农民放弃土地使用权的经济价值，致使农民获得的补偿难以维持正常的生活开支，在失去土地保障的同时也未能获得实际的城镇社会保障。
2我国农村社会保障制度存在的主要问题
2．1农村与农民社会保障法规、制度缺失
目前，我国仅有一部《农村五保供养工作条例》对农村五保对象有较明确的规定，再无一部对保障对象有明确规定的条文。法律制度的欠缺给农村社会保障建设带来一系列问题：保障对象不明确、保障资金来源不稳定、保障标准不一致、保障管理存在随意性和盲目性。
2．2户籍制度充当社会福利保障分配工具
中国的二元户籍制度的症结不在于从形式上将居民区分为农业人口和非农业人口，而在于户籍制度承担了额外的社会管理功能，使户口充当了社会福利分配的工具。国家对拥有“非农业户口”的城镇居民建立了较为全面的社会保障制度，他们可以享受社会保障、就业、住房、教育等各方面的待遇。而手握“农业户口”的农民的社会福利主要靠自己解决。在现行户籍约束下，进城农民工不仅要自己解决吃、住、就业、医疗、孩子上学等问题，还要承担农业劳动力在城市就业的成本。
2．3农村土地制度不健全
我国的土地产权制度是国家拥有所有权而农民占有其使用权。现在土地流转基本上没有市场，一级市场由国家控制，二级市场农民不许进入，农民在土地交易中始终处在被剥夺的地位。现行法律规定的征地补偿费，是按照土地原用途的年产值倍数来测算的，没有体现土地的潜在收益和利用价值，大大低估了土地对农民的社会保障功能和基本生活资料来源的功能，没有正确估量农民放弃土地使用权的经济价值，一方面政府逐步提高了土地征用补偿费用，一方面被征地农民得到的补偿费用难以维持正常的城市生活开支。同时，土地制度不健全，使得进城农民工“离土不离乡”，农民工进城即使找到了工作，有了稳定的职业，也不得不兼顾留在农村的土地。由此出现了大量农民工农忙季节返乡的现象，在农闲时打工，农忙时回乡种田，也使得这部分农民成了奔波于城市与乡村之间的“两栖人口”。土地制度的不健全，还造成了许多土地占而不用的资源浪费。许多外出务工经商的农民，即使根本不想或者至少有相当一段时间内不期望回乡务农，但出于对未来事业等风险的规避或子女就学等方面地考虑，而不愿意放弃土地，他们往往以低价或无偿地转让给亲属耕种，甚至任由土地撂荒。
2．4农村社会保障筹资水平难以提供有效保障
据统计，2005年底全国有2365万没有解决温饱的农村人口，属于绝对贫困；还有4067万低收入的相对贫困人口。但农村社会养老保险以个人缴纳为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持；农村新型合作医疗大多采取了人均负担10元的基本缴费方式；农村最低生活保障金来源主要依托乡镇企业支持。这样就相当于设置了一个较高的准入门槛，社会保障产生了一个严重冲突：越是需要保障、需要救助的贫困地区、低收入人群，越无法加入并享受到社会保障。同时，农村社会保障水平与城镇相比差距过大，无法起到保障作用，例如《农村社会养老保险基本方案》设计了从2元到20元不等的10个档次的月缴费标准。按最低2元标准投保，15年后开始享受养老金，每月可领取养老金9，9元。按最高20元缴费，20岁的年轻农民缴费到60岁，每月能够领到的养老金也只有700元。显然无法达到满足农村老年人基本生活需求的社会养老保险的根本目的。
3完善我国农村社会保障制度体系的对策建议
3．1加快和完善农村社会保障法律体系建设
要使农村社会保障工作走上规范化的轨道，建立起与农村经济和社会发展相适应的具有现代意义的农村社会保障体系，就必须制定一系列适应我国农村实际情况的有关农村社会保障的法律法规。全国人大会应尽快制定《农村社会保障法》，就保障的对象、原则、主要内容、资金筹集和管理、保障标；隹等方面做出明确的规定。另外，还应该按社会保障体系当中的具体组成部分分别制定相关的具体法律法规，如《农村养老保险法》、《农村合作医疗法》、《农村社会救济工作条例》等相关法律，增强其可操作性。应当注意的是，进行农村社会保障立法时，既要考虑到与社会主义市场经济相适应的原则，也应当考虑到城乡差别的不同，因地制宜。作为农村社会保障的立法原则，既要充分反映我国社会保障制度的本质特征，又要对农村社会保障立法具有较强的指导意义。
3．2推进落实户籍制度改革
随着改革开放的推行，我国原有体制下形成的严格限制农村人口向城市流动的城乡户籍迁移制度开始松动，但尚未根本触动，主要原因是户籍承担了社会保障职能。今后要推行户口迁移制度改革。首先，要取消农业、非农业户口界限，探索建立城乡统一的户口等级管理制度。取消人为的、行政的户口“审报”制度，以准入条件取代计划管理，实行属地化管理和职业登记，建立城乡统一的居民户口。其次，科学的制定门槛标准，促进认可管理流动。准入条件代替指标控制，为实现公民居住和迁徙自由提供依靠市场调节为主的制度前提。靠市场调节的居住和迁徙自由，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件。再次，建立科学的人口管理系统，实现静态管理向动态管理的转变。随着我国经济社会的发展，单纯依靠户口登记制度已很难进行有效的管理和监控，现在最大的问题是人户分离。改革的方向是要以身份证制度作为建立社会信用体系的基本依据，实行一人终生一个社会保障代码，实现开放、动态的户籍管理，运用电子信息和生物技术，储存完整的个人信息，确保身份证的“唯一性”，同时扩大和提高在全社会使用身份证的有效范围。
3．3逐步合理的进行土地制度改革
目前，我国社会保障制度还无力承担九亿中国农民的基本保障，但土地产权制度的改革却不能无所作为，要把握征地补偿标准、土地价格水平和开发利润率合理的“度”，既需要克服理论方法、社会心理等方面的障碍，也有赖于社会主义市场经济体制的逐步完善和农村社会保障制度、土地产权制度等方面的深化改革。建议从以下几个方面入手：一是对经营性用地要实行彻底的市场招标出让制度，土地出让价格由市场供求决定。二是对于公益性用地，征用价格原则上应以市场价格为标准，同时必须妥善安置失地农民，并为他们提供最基本的城镇社会保障。三是通过制度安排要将土地转让的大部分收益归农民所有，为了确保土地流转的大部分收益归农民所有，建立以保护农民土地权益为宗旨，以民主决策为原则，公正公平地为农民服务的土地财产委员会。委员会由农民选举产生，其职责是代表农民对集体土地出让行使决策权，并决定土地补偿金的使用方向，监督出让土地补偿金的分配。四是严格土地审批制度，“凡是没有出台被征地农民社会保障实施办法、社会保障费用未落实、没有按规定履行征地报批前有关程序的，一律不予报批征地”。
3．4建立合理的农村社会保障资金筹措机制
如何筹措资金是农村社会保障体系建立成功与否的关键。要建立政府、集体和农户三方合理的筹资机制。鉴于我国的国情和经济水平，现阶段农村社会保障基金的筹集必须贯彻国家、集体、个人三者合理负担的原则。从国家的角度，必须体现政府的财政责任尤其是在农村社会保障的发展初期更应给予更大的支持。同时，国家应承担社会保险基金保值增值的部分责任。政府在农村社会保障的财政支出方面，应当把各级财政支出列入政府财政预算当中，按照当地财政收支情况进行合理分配，随着经济的发展逐步加大投资力度。各省r市)可自行决定地方各级政府对现行保障基金的分配比例和数额。另外，集体也应承担一部分农村社会保障资金。从筹资渠道上，可以考虑借鉴福利彩票、体育彩票的经验，发行社会保障彩票，从社会广泛筹集资金。也可以考虑开征社会保障税。社会保障税作为附加税，由税务机关统一征收，做到富者多缴，穷者少缴，起到“调富济贫”的作用，有利于促进社会公平。最后，对于部分农户缴费难的问题，根据不同的对象采取不同的方式。这样，可以有效解决农村社会保障资金短缺的问题，加快农村社会保障建设的步伐。