关于农村宅基地使用权流转的思考
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叶奕浩1由 分享
摘要阐述宅基地使用权自由流转的必要性和可行性,分析当前我国农村宅基地管理现状和存在问题,并指出在政府监管的前提下,市场参与应是解决我国当前宅基地流转问题的主要途径之一。
关键词宅基地使用权;流转;必要性;现状;存在的问题;对策
农村宅基地的流转现象客观存在。随着社会城市化进程的加快,出现了更多的闲置宅基地,宅基地使用权私下流转有愈演愈烈之势。规范宅基地使用权的公开、合法流转已迫在眉睫。我国《物权法》规定,农村宅基地只能在村集体内部流转,城镇居民或企、事业单位禁止到农村购买宅基地。这一规定使农村宅基地的流转被限制在极小的范围内,并不能让其真正流转起来。新农村建设政策的出台和土地作为稀缺性资源要求价值最大化的特性使得农村宅基地使用权自由流转成为可能[1]。
1宅基地使用权流转的必要性与可行性
1.1 必要性
随着城镇化、工业化进程的推进,在城镇周围以及乡镇企业发达地区,非农建设用地与种植业农用地之间的收益差距显著。一方面,土地作为稀缺性资源,其增值收益的特性要求宅基地使用权自由流转。处于城市周边地区的农村集体性质的土地被一些开发商利用,变相发展为商品住房,或由村民直接出租、流转,以地下市场方式交易。在市场经济条件下,资源的配置服从效率标准,一切稀缺资源优化配置的必要途径是有偿使用,并按市场需求流动或转让,土地市场也不例外。另一方面,城乡一体化要求城乡土地平等,成为宅基地使用权自由流转的推力。城乡一体化不仅意味着城乡之间各种资源包括人力、物力等的自由流动,也意味着劳动力市场、商品市场、土地市场的一体化。从性质上说,农村宅基地和城市房屋宅基地都是建设用地,在计划经济体制下,集体土地只有经过征收为国有土地才能进入市场。随着城市化进程的加快,原有的城乡壁垒被打破,在土地权利方面,就是要消除对集体土地的歧视,允许宅基地自由流转,赋予宅基地与国有土地“同地、同价、同权”的平等地位[2]。
1.2可行性
早在2005年,中国人民大学和美国农村发展研究所的一项针对17个省农村土地的调查即显示,我国农地流转市场已逐步形成,但受产权影响,操作并不规范。目前,农村存在大量闲置的宅基地,既浪费资源又影响农村居民的生活,而允许宅基地流转可增加农民收入,有利于宅基地管理。同时,随着农村经济的发展以及城镇化的进程,现实中存在大量宅基地使用权的隐性流转,禁止农村宅基地转让落后于社会实践。新农村建设为宅基地使用权流转提供了必要条件。在新农村建设中,无论是修建道路、发展乡村旅游或是合并“空心村”等,都必然会涉及到宅基地的调整,这就难免会与农民土地权益产生冲突[3]。因此,新农村建设必然要求明确农村宅基地的产权关系,建立合理的宅基地使用、流转、征用等制度,以保障农民的合法权益。
2宅基地管理存在的问题
2.1法律法规不完善
我国对宅基地的管理一直不是很到位,主要表现在法律法规的不完善。目前,对宅基地使用权流转的规定主要包括《宪法》《土地管理法》《物权法》等[4-5]。根据2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》不仅规定了所有权的归属,也规定了所有权转让的限制,但是对于宅基地的使用,却没有更好的规定,只是做出合理使用的要求。《土地管理法》第八条规定:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。”第六十二条规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。”《物权法》第一百五十二条规定:“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”第一百五十三条规定:“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定。”第一百五十四条规定:“宅基地因自然灾害等原因灭失的,宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民,应当重新分配宅基地。”第一百五十五条规定:“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的,应当及时办理变更登记或者注销登记。”
由我国现行的法律制度可以看出,现有的制度注重宅基地的使用效率,诸如农村空闲的宅基地的落实政策,宅基地面积的规定,所建房屋出卖、出租和赠与对再次申请宅基地影响的规定等,但是现存的制度是不健全的,法律法规滞后,针对性差,不能有效地保障宅基地的有效利用[6]。
2.2宅基地利用规划滞后
一方面,土地利用总体规划编制以来,乡镇没有及时编制出相应的村镇建设规划,村民建房选址一味地追求方便及尽可能地多占地,使得村庄内部格局混乱,宅基地规模难以控制;另一方面,由于历史形成的较为落后的用地观念及村集体经济组织或村委会、乡(镇)政府执行规划力度较弱,造成村庄和集镇规划形同虚设。
2.3浪费土地资源,宅基地流转混乱
农村宅基地私下流转活跃,形式多样,带有普遍性。农民出租、转让宅基地或住房,收益基本上归农民个人所有,使本来属于农村集体所有的宅基地收益在私下交易中流入买卖双方,造成集体土地资产收益的流失;普遍存在“一户多宅”的现象,土地资源闲置浪费[6-7]。
3加强宅基地流转管理的对策
3.1提高农民思想认识,建立农民宅基地使用权流转制
宅基地的流转是集体建设用地流转市场的重中之重,因此,要加强农民对集体土地流转的认识,应加大宣传力度,让农民深刻认识到“房地一体主义”这一基本原则以及其他土地(流转)常识。法律应明确农村宅基地的使用权是物权,并赋予农民宅基地以完整的物权,宅基地虽然属于农村集体所有,但其合法使用者应享有租赁权和收益权,可以入市流转、经营。进城农民的住宅可以出售给符合条件的农民,在第1次转让时应当受到政策限制,应征得本集体经济组织2/3以上农户书面同意,并规定转让后不得再申请使用宅基地。
3.2加强宅基地产权登记发证工作
产权明晰是流转的前提,应加强宅基地的产权登记发证工作,依法确定宅基地的权属,保障交易在合法的情况下进行,具体的登记过程要依法进行,针对不同情况采取不同的措施。
3.3确保流转收益分配的公平和公正
要处理好宅基地在流转中的集体、个人和税费的分配关系,既要有利于农民获得收益,又要保证国家和集体土地收益不流失,使利益三方都可以得到公正、平等的维护。允许将宅基地连同地上建筑物优先转让给符合宅基地申请条件的农户,也可以转让给其他农民,而流转收益则主要归原使用者所有。农民宅基地实际占用面积超过规定标准的部分,在土地流转后应将超占部分按规定全部上交,以切实保护土地所有者和使用者的土地收益。
3.4建立和完善农村宅基地市场体系
为完善社会主义市场体系,协调大量潜在宅基地供需,必须建立城乡统一的建设用地流转市场,以公开、公平、公正地转让农村宅基地,各地有关部门应该尽快出台配套的政策性文件、法规,引导和规范城乡结合部的集体非农建设用地的流转行为[9]。
4结语
集体建设用地流转是整个建设用地市场的有机组成部分,而宅基地的流转是集体建设用地流转市场的重中之重,应将其融入社会主义市场经济中。目前,农村宅基地流转还没有现成的模式。为了提高宅基地的配置效率和集约利用程度,必须探索与市场经济相适应的农村宅基地管理和自由流转的相关对策,加快集体土地有形市场建设。宅基地流转必须严格遵循节约集约用地原则、兼顾各方利益原则、土地市场原则。目前,可在政府的监管下,在保证集体土地所有权不变的前提下,开展农村宅基地流转试点工作,进而逐步建立与国有土地出让、转让制度相衔接的农村宅基地管理制度。为此,应尽快建立农村宅基地交易市场,允许农村宅基地上市公开流转,这不仅能够增加农民的融资手段,增强农民进城购房能力,为他们安居乐业创造基本条件;而且可以盘活宅基地存量、节约耕地资源,有利于中心村、镇的建设和农村经济的发展。
5参考文献
[1] 李永格.论宅基地使用权制度的缺陷及完善[J].经济与法,2008(5):103-104.
[2] 李俊青.农村宅基地流转问题研究[J].周口师范学院学报,2010(1):34-37.
[3] 章合运,吕颖洁.新农村建设背景下农村宅基地使用权流转模式的构建[J].农村经济,2008(9):35-38.
[4] 郭明瑞.关于宅基地使用权的立法建议[J].法学论坛,2007(1):19.
[5] 韩世远.宅基地的立法问题——兼析物权法草案第十三章“宅基地使用权”[J].政治与法律,2005(5):30-35.
[6] 孙丹.基于新农村建设的宅基地利用与管理[J].农村经济与科技,2008(4):64-66.
[7] 陈柏峰.农村宅基地限制交易的正当性[EB/OL].[2010-01-18].http://www.nctudi.com/news-show.php/id-6690.
[8] 赵亚萍,邱道持,冯玲玲,等.农村宅基地流转的障碍因素分析——以重庆市壁山县为例[J].农村经济,2008(8):15-18.
[9] 金晓月.农村宅基地流转模式构建探析[J].农村经济,2006(7):32-34.
关键词宅基地使用权;流转;必要性;现状;存在的问题;对策
农村宅基地的流转现象客观存在。随着社会城市化进程的加快,出现了更多的闲置宅基地,宅基地使用权私下流转有愈演愈烈之势。规范宅基地使用权的公开、合法流转已迫在眉睫。我国《物权法》规定,农村宅基地只能在村集体内部流转,城镇居民或企、事业单位禁止到农村购买宅基地。这一规定使农村宅基地的流转被限制在极小的范围内,并不能让其真正流转起来。新农村建设政策的出台和土地作为稀缺性资源要求价值最大化的特性使得农村宅基地使用权自由流转成为可能[1]。
1宅基地使用权流转的必要性与可行性
1.1 必要性
随着城镇化、工业化进程的推进,在城镇周围以及乡镇企业发达地区,非农建设用地与种植业农用地之间的收益差距显著。一方面,土地作为稀缺性资源,其增值收益的特性要求宅基地使用权自由流转。处于城市周边地区的农村集体性质的土地被一些开发商利用,变相发展为商品住房,或由村民直接出租、流转,以地下市场方式交易。在市场经济条件下,资源的配置服从效率标准,一切稀缺资源优化配置的必要途径是有偿使用,并按市场需求流动或转让,土地市场也不例外。另一方面,城乡一体化要求城乡土地平等,成为宅基地使用权自由流转的推力。城乡一体化不仅意味着城乡之间各种资源包括人力、物力等的自由流动,也意味着劳动力市场、商品市场、土地市场的一体化。从性质上说,农村宅基地和城市房屋宅基地都是建设用地,在计划经济体制下,集体土地只有经过征收为国有土地才能进入市场。随着城市化进程的加快,原有的城乡壁垒被打破,在土地权利方面,就是要消除对集体土地的歧视,允许宅基地自由流转,赋予宅基地与国有土地“同地、同价、同权”的平等地位[2]。
1.2可行性
早在2005年,中国人民大学和美国农村发展研究所的一项针对17个省农村土地的调查即显示,我国农地流转市场已逐步形成,但受产权影响,操作并不规范。目前,农村存在大量闲置的宅基地,既浪费资源又影响农村居民的生活,而允许宅基地流转可增加农民收入,有利于宅基地管理。同时,随着农村经济的发展以及城镇化的进程,现实中存在大量宅基地使用权的隐性流转,禁止农村宅基地转让落后于社会实践。新农村建设为宅基地使用权流转提供了必要条件。在新农村建设中,无论是修建道路、发展乡村旅游或是合并“空心村”等,都必然会涉及到宅基地的调整,这就难免会与农民土地权益产生冲突[3]。因此,新农村建设必然要求明确农村宅基地的产权关系,建立合理的宅基地使用、流转、征用等制度,以保障农民的合法权益。
2宅基地管理存在的问题
2.1法律法规不完善
我国对宅基地的管理一直不是很到位,主要表现在法律法规的不完善。目前,对宅基地使用权流转的规定主要包括《宪法》《土地管理法》《物权法》等[4-5]。根据2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》不仅规定了所有权的归属,也规定了所有权转让的限制,但是对于宅基地的使用,却没有更好的规定,只是做出合理使用的要求。《土地管理法》第八条规定:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。”第六十二条规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。”《物权法》第一百五十二条规定:“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”第一百五十三条规定:“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定。”第一百五十四条规定:“宅基地因自然灾害等原因灭失的,宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民,应当重新分配宅基地。”第一百五十五条规定:“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的,应当及时办理变更登记或者注销登记。”
由我国现行的法律制度可以看出,现有的制度注重宅基地的使用效率,诸如农村空闲的宅基地的落实政策,宅基地面积的规定,所建房屋出卖、出租和赠与对再次申请宅基地影响的规定等,但是现存的制度是不健全的,法律法规滞后,针对性差,不能有效地保障宅基地的有效利用[6]。
2.2宅基地利用规划滞后
一方面,土地利用总体规划编制以来,乡镇没有及时编制出相应的村镇建设规划,村民建房选址一味地追求方便及尽可能地多占地,使得村庄内部格局混乱,宅基地规模难以控制;另一方面,由于历史形成的较为落后的用地观念及村集体经济组织或村委会、乡(镇)政府执行规划力度较弱,造成村庄和集镇规划形同虚设。
2.3浪费土地资源,宅基地流转混乱
农村宅基地私下流转活跃,形式多样,带有普遍性。农民出租、转让宅基地或住房,收益基本上归农民个人所有,使本来属于农村集体所有的宅基地收益在私下交易中流入买卖双方,造成集体土地资产收益的流失;普遍存在“一户多宅”的现象,土地资源闲置浪费[6-7]。
3加强宅基地流转管理的对策
3.1提高农民思想认识,建立农民宅基地使用权流转制
宅基地的流转是集体建设用地流转市场的重中之重,因此,要加强农民对集体土地流转的认识,应加大宣传力度,让农民深刻认识到“房地一体主义”这一基本原则以及其他土地(流转)常识。法律应明确农村宅基地的使用权是物权,并赋予农民宅基地以完整的物权,宅基地虽然属于农村集体所有,但其合法使用者应享有租赁权和收益权,可以入市流转、经营。进城农民的住宅可以出售给符合条件的农民,在第1次转让时应当受到政策限制,应征得本集体经济组织2/3以上农户书面同意,并规定转让后不得再申请使用宅基地。
3.2加强宅基地产权登记发证工作
产权明晰是流转的前提,应加强宅基地的产权登记发证工作,依法确定宅基地的权属,保障交易在合法的情况下进行,具体的登记过程要依法进行,针对不同情况采取不同的措施。
3.3确保流转收益分配的公平和公正
要处理好宅基地在流转中的集体、个人和税费的分配关系,既要有利于农民获得收益,又要保证国家和集体土地收益不流失,使利益三方都可以得到公正、平等的维护。允许将宅基地连同地上建筑物优先转让给符合宅基地申请条件的农户,也可以转让给其他农民,而流转收益则主要归原使用者所有。农民宅基地实际占用面积超过规定标准的部分,在土地流转后应将超占部分按规定全部上交,以切实保护土地所有者和使用者的土地收益。
3.4建立和完善农村宅基地市场体系
为完善社会主义市场体系,协调大量潜在宅基地供需,必须建立城乡统一的建设用地流转市场,以公开、公平、公正地转让农村宅基地,各地有关部门应该尽快出台配套的政策性文件、法规,引导和规范城乡结合部的集体非农建设用地的流转行为[9]。
4结语
集体建设用地流转是整个建设用地市场的有机组成部分,而宅基地的流转是集体建设用地流转市场的重中之重,应将其融入社会主义市场经济中。目前,农村宅基地流转还没有现成的模式。为了提高宅基地的配置效率和集约利用程度,必须探索与市场经济相适应的农村宅基地管理和自由流转的相关对策,加快集体土地有形市场建设。宅基地流转必须严格遵循节约集约用地原则、兼顾各方利益原则、土地市场原则。目前,可在政府的监管下,在保证集体土地所有权不变的前提下,开展农村宅基地流转试点工作,进而逐步建立与国有土地出让、转让制度相衔接的农村宅基地管理制度。为此,应尽快建立农村宅基地交易市场,允许农村宅基地上市公开流转,这不仅能够增加农民的融资手段,增强农民进城购房能力,为他们安居乐业创造基本条件;而且可以盘活宅基地存量、节约耕地资源,有利于中心村、镇的建设和农村经济的发展。
5参考文献
[1] 李永格.论宅基地使用权制度的缺陷及完善[J].经济与法,2008(5):103-104.
[2] 李俊青.农村宅基地流转问题研究[J].周口师范学院学报,2010(1):34-37.
[3] 章合运,吕颖洁.新农村建设背景下农村宅基地使用权流转模式的构建[J].农村经济,2008(9):35-38.
[4] 郭明瑞.关于宅基地使用权的立法建议[J].法学论坛,2007(1):19.
[5] 韩世远.宅基地的立法问题——兼析物权法草案第十三章“宅基地使用权”[J].政治与法律,2005(5):30-35.
[6] 孙丹.基于新农村建设的宅基地利用与管理[J].农村经济与科技,2008(4):64-66.
[7] 陈柏峰.农村宅基地限制交易的正当性[EB/OL].[2010-01-18].http://www.nctudi.com/news-show.php/id-6690.
[8] 赵亚萍,邱道持,冯玲玲,等.农村宅基地流转的障碍因素分析——以重庆市壁山县为例[J].农村经济,2008(8):15-18.
[9] 金晓月.农村宅基地流转模式构建探析[J].农村经济,2006(7):32-34.