怎样改善税制结构的思路

摘要：贯彻落实科学发展观的切入点和现实途径是促进“五个统筹”发展，而现行税制结构与“五个统筹”的要求存在诸多不符合的方面。为此，要采取“取消一批、完善一批、增加一批”的措施来完善税制结构，为财税调控功能的改善和加强奠定良好的基础，促进科学发展、和谐发展。
　　关键词：科学发展观，“五个统筹”，税制结构
　　贯彻落实科学发展观的切人点和现实途径是促进“五个统筹”，而促进“五个统筹”的重要抓手是完善现行税制。
　　一、税制不合理、不完善是非科学发展与不和谐的矛盾焦点
　　当前，我国非科学发展的表现与不和谐的因素很多，导致这一问题存在的原因是多方面的，但税制不合理是非科学发展与不和谐的矛盾焦点之一。
　　当前，我国经济发展模式基本是直接或间接政府主导型，因而有许多问题的矛头直指政府也就不可避免。这其中，最主要的一个问题是在政绩考核的外在压力和增加财政收入的内在动力驱使下，地方政府把综合考核指标体系简化为单纯的GDP增长，纷纷选择粗放增长模式，不顾资源支撑条件和环境承载能力，大上项目，上大项目，这是导致非科学和不和谐发展的根本原因。基于此，党中央和国务院作出了当前行政管理体制改革已成为完善社会主义市场经济体制、深化改革和提高对外开放水平的关键环节的科学论断，并采取有针对性的措施来改善上述压力与动力。如，2006年6月发布的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，其核心思想是改善外在压力，抑制地方政府单纯GDP冲动，引导科学发展，关注民生。当前，一个主要问题就是如何有效改善内在动力，而完善税制结构是解决这一问题的首要前提。
　　二、税制结构与“五个统筹”要求不相符合的几个方面问题
　　(一)与“统筹城乡发展”要求不相符的问题。“统筹城乡发展”的实质是加快城镇化进程，逐步解决城乡二元结构问题。取消农业税减轻了农民的负担，但在促进城镇化方面的作用不大。如何在税收上吸引、保障农民走出农村、促进城镇化，现行税制则是空白。
　　(二)与“统筹区域发展”要求不相符的问题。第一，现行税制刚性太强，地方税制结构不完全符合区域特点。现行税制刚性太强，地方人大没有适当的税收立法权。因此，地方税种“一刀切”不能适应各地税基特点，不能充分发挥各地的比较优势。第二，生产型增值税导致不同区域的实际税负不同。资本有机构成不同的行业在生产型增值税条件下税负不同，同时由于资本有机构成不同的行业在我国分布具有较明显的区域性，从而导致我国不同区域的实际税负不同。我国的轻工、食品等资本有机构成较低的行业主要集中在东部沿海地区，而资源开采、重型工业等资本有机构成较高的行业主要集中在中西部地区。这样，中西部地区的实际税负比较重，不利于区域的协调发展。
　　(三)与“统筹经济社会发展”要求不相符的问题。社会进步的源泉在于效率的提高，也在于处理好公平与效率的关系。而社会进步的重要体现则在于公平性的提高和保障公平手段的不断完善。统筹经济社会发展的重心是在经济高速发展的同时，促进社会的和谐发展和公平性的提高。这其中，完善收入分配的税收调节机制是其重要手段。完整的收入分配税收调节机制需要个人所得税、消费税、财产税、遗产和赠与税等税种协调配置才能完整地建立起来。而我国这些税种却不完善。从国际经验看，这几个税种缺一不可，缺少任何一个都会破坏调节机制的完整性。
　　个人所得税目前实行以分类和综合结合、分类为主的征收制度，加之在具体操作中不顾纳税人的实际负担和纳税能力，不仅没有充分发挥个人所得税促进公平的作用，反而呈逆向调节态势。如，存款利息所得税，无论存款人贫富与否、存款多少，都一律适用20%的税率。消费税的首要功能是调节收入分配，其次才是增加财政收入，税收重点应是富裕阶层的消费。但现行消费税却面向生产配置，许多高档奢侈品的消费，如高尔夫球场、高级会员俱乐部、高级夜总会等，没有纳入税收范围，仅有的几个税目的税率明显呈逆向调节作用。财产税是对个人收入转化为财产时采取的基本调节手段。目前财产税适用单一比例税率，并且没有区分占有财产的多少及其质量。这就不能促进社会公平性的提高。遗产和赠与税的缺失是我国税制结构的一个缺憾。遗产税可在几乎不伤害效率的情况下来调节收入分配、促进社会公平，是世界公认的 “良税”。遗产和赠与税缺失不仅使税收在赠与环节上没有调节作用，而且破坏了税收调节链条的完整性，使其整体调节功能下降。此外，社会保障税缺失也是我国完善社会保障体系、统筹经济社会发展、构建和谐社会面临的一个重要问题。从长期看，我国人口老龄化正加速推进，社会保障的预期开支很大。从中期看，完善社会主义市场经济体制，改革攻坚，包括国企彻底脱离“办社会”功能等，都不可避免地会引发矛盾和震动，需要社会保障创造良好的外部条件。从短期看，近年来下岗失业人数较多，农村劳动力转移和就业压力较大，未来几年这种状况还会持续产生压力，急需发挥社会保障的“稳定器”和“润滑剂”作用。目前，社会保障筹资方式及管理方式等还存在诸多弊端。如，筹资方法政出多门，方式不规范，缺乏强有力的法律保障，使用效率低下，甚至挪用、挤占、浪费社保基金。面对上述问题，首要的是要建设一个规范、持续、稳定的社会保障资金征收渠道，即开征社会保障税。另外，在全面取消农业税后，应培养农民的纳税意识，为人口的城镇化作铺垫。同时，为使社会保障体系能尽快、尽可能广的覆盖到更大范围的人们，对农民征收较低税率的社会保障税是一种值得考虑的选择。
　　(四)与“统筹人与自然发展”要求不相符的问题。“统筹人与自然发展”，要求税制具备两个系统：一是促进资源节约、合理利用系统；二是生态环境保护系统。现行税制在这两方面的调节机制和功能基本是缺失的。从第一个方面看。资源税、城镇土地使用税、耕地占用税和土地增值税似乎具备调控资源节约、合理利用的功能。但资源税调节范围狭窄，仅对矿产资源征收，其它诸如水资源、森林资源、草场资源等都不在调节范围之内。此外，对矿产资源调节点放在级差收益上，而不是促进资源合理开发、节约使用和发展循环经济上；城镇土地使用税和耕地占用税由于和土地增值税搭配不当，导致实际运行中不能充分发挥调节土地资源利用的作用，甚至功能丧失。由于土地增值税税率偏高，城镇土地使用税和耕地占用税税率偏低，导致两方面的后果：一是政府批租的一级土地市场价格偏低，二级土地市场价格偏高，使市场行为人会尽可能争取占用耕地和购买政府出让的第一手土地。二是两种税率高低不同所形成的利差，使持有多余土地者会闲置、囤积土地，抑制土地正常流转。另外，土地出让金一次性收取驱使地方政府搞卖地生财的“一锤子买卖”，“只管今年吃肉，不顾明年喝汤”，短期行为严重。从第二个方面看，现行税制是空白。对生态环境保护的调节主要是靠收费来实现。“以费代税”不仅作用有限，而且极大地挤压了税收空间，使税收在政府能支配的财政收入中仅占60%左右，其它的则游离于预算外，无人监督。
　　(五)与“统筹国内发展与对外开放”要求不相符的问题。一是内外资纳税人适用税制仍不够统一。今年的全国人民代表大会通过新的《企业所得税法》，解决了内外资企业在所得税方面的差别。但内外资纳税人仍分别适用房产税和城市房地产税、车船使用税和车船使用牌照税，税制不统一、不简化，没有充分体现对外开放新环境、新阶段的国民待遇要求。二是关税不能及时地根据发展形势进行调整。一方面，在当前我国流动性严重过剩的背景下，对外资普遍优惠收税的历史依据已不复存在。另一方面，我国高能耗、高水耗、高污染的产品出口数量大、增长快。如，2006年我国钢材出口4301万吨，比2005年增长109．6%，成为全球钢铁产品出口量最大的国家。关税结构及税率不能依据发展形势进行调整，导致内外资企业不公平竞争，更重要的是加大了国内节能减排工作的难度。特别是在今年一季度主要高耗能行业增长过快、高能耗产品增加过多、主要产能过剩行业增幅加快、部分落后产能死灰复燃的形势下，关税是把住进出口环节的重要一环。否则，势必加大今年和以后节能减排工作的压力。　三、改善税制结构的政策建议

完善税制结构的总体构想是“取消一批、改善一批、增加一批”，为财税调控功能的改善和加强提供良好的基础，促进“五个统筹”发展。
　　(一)取消一批。一是按照“简税基”的要求，取消和简并一些税种。取消原有的房产税和城市房地产税，使其合并形成新的统一的物业税；取消原有的车船使用税和车船使用牌照税，使其合并形成新的统一的车船使用税。二是适时调整关税，取消部分“两高一资”产品的出口退税。如，钢铁产品中的板材和棒线材属于低端产品，但却占我国钢铁出口总量的70%还多。对此类产品要尽快取消出口退税甚至加征出口关税，不能留较长的政策调整过渡期，防止或减少突击出口。
　　(二)改善一批。一是完善增值税，实现增值税的转型与扩展。推进增值税由生产型转为消费型，并把增值税征收扩展到服务环节和服务行业。二是完善消费税，充分发挥消费税调节高消费和收入分配的功能，同时提倡节约资源。从范围和税率两方面着手，把非消费品和百姓日常生活消费品从征收范围中剔除，同时将高档消费品特别是不利于资源节约利用的一些消费品和奢侈消费行为纳入征收范围，同时对其实行高税率。三是完善个人所得税，逐步实现综合个人所得税制，按率计征。目前，需维持分类和综合相结合的个人所得税制，但在征收过程中，要考虑纳税人的实际负担和纳税能力，特别是弱势群体的生活必需部分要实行税前扣除，减少其逆向调节的负面影响。四是完善资源税，发挥其促进资源合理开发和节约利用的功效。首先，把资源税与资源的合理开发、养护、恢复等挂钩，根据不可再生资源替代品开发的成本、可再生资源的再生成本、生态补偿的价值等因素，确定或调整资源税的税率。其次，扩大资源税的征收范围，除煤矿瓦斯外，将尚未纳入资源税范围的如水资源、森林资源等纳入资源税征税范围。最后，调整有关土地资源利用方面的税收制度，适度提高城市土地使用税和耕地占用税的税率，特别要把土地出让金由一次性收取改为按年征税，遏制地方政府的短期行为，也迫使部分高耗能、高污染、低水平重复建设项目无法“落地”。同时，改为按年征收后，土地一次使用成本下降，为防止土地超短期出让套利投机行为，要对其利得实行高额累进征税。
　　(三)增加一批。一是增加社会保障税。现在看，把原来社会保险筹资方式改为征收社会保障税的条件已成熟。社会保障税需合理设定税目和税率，规范收取、管理和使用，为完善我国社会保障体系提供主要资金来源。二是增加遗产和赠与税。遗产税虽然是世界公认的“良税”，但在我国目前阶段开征会遇到困难。需在全社会大力加强纳税意识、纳税义务和纳税权利的宣传教育的同时，适时开征此税。三是增加生态环境保护税。主要包括两方面：对直接排放到环境中的污染物征税和对产生较大环境影响的商品征税。一要结合费改税，将现行的排污、水污染、大气污染(包括二氧化硫、二氧化碳、氮氧化合物等)、工业废弃物、城市生活垃圾废弃物、噪音等的收费改为环境保护税。二要征收燃油税、碳税、化肥税、农药税等生态税。
　　四、政策执行中需要注意的几个问题
　　(一)新税制结构可能影响财税收人问题。新税制结构中，有的可能导致收入增多，有的可能导致收入减少。投资驱动型的增值税占我国税收总量的近40%，其改革对财税收入的影响首当其冲。一方面，增值税由生产型改为消费型可能导致中央及一些地方的财税收入下降。另一方面，民生领域的改革会使各级政府尤其是中央政府的财政支出面临较大压力，政府收入应能基本满足当期支出需要。对此，应注意三个问题。第一，从增值税内部看。一是考虑对某些重点行业，如石油开采等，确定一个过渡期，在过渡期内仍按生产型增值税征收，或在过渡期内实行存量不变、增量抵扣的措施。二是在总结东北地区增值税转型实践的基础上，结合实施中部崛起战略，先在中部地区推行而不急于在全国范围内推行。第二，从增值税外部、财税内部看。生产型增值税改革可以和新税种、新税率的调整统筹配套，整体推进。这样可减小税改导致的财政收入压力。第三，从财税外部、宏观经济看。增值税转型具有普遍的减税效应，属于经济扩张政策。在目前的投资和宏观经济增长背景下，特别是在防止经济增长由偏快转向过热之际，增值税转型宜因地制宜、分类推进。
　　(二)一些新税种的推进次序问题。一些新税种的开征或一些税种原有征收方式的改革会面临不少困难。因此，不得不考虑推进次序，即先易后难、步步推进。如，个人所得税由分类向综合过渡是一个长期过程，因为综合课税需具备三个前提条件：个人收入完全货币化、具备有效的个人收入汇总工具和便利的个人收入核查手段。此外，纳税人的意识也是影响征税成本和效率的重要因素。这些都需较长时间才能完善。因此，目前应以分类制为主。又如遗产和赠与税，由于社会环境还不太成熟，一齐推出可能遭遇较大的阻力和变相阻力。因此，可考虑先开征遗产税，择机推出赠与税。再如社会保障税，长期目标是为所有城乡劳动者提供养老、医疗、失业、工伤、生育等基本保障所需资金，但近期可能不能覆盖到农民，征税对象范围宜逐渐扩大，保障范围和力度随之逐渐扩大。
　　(三)某些税种的专收专用及其使用效率问题。某些税种由于其特殊意义，必须保证专收专用及使用的有效。上述税制结构中，最重要的有社会保障税以及生态环境保护税中的部分税目。为此，需赋予地方人大一定的税收立法权、相应的监督权和强大的问责权。
　　(四)财税配套改革问题。税制改革必须和财政体制改革同步进行，方能充分发挥应有的作用。其中，最重要的是解决中央和地方事权和财权划分问题，这就涉及到政府职能、财政层级、税种划分、转移支付、预算等。可考虑成立财政政策委员会来协调推进此方面工作。