加强对税务稽查权力运行监督与制约的思考
一、当前税务稽查权力运行监督制约现状及存在问题
近年来，税务稽查工作形成了以选案、检查、审理、执行四分离为主的内部执法监督制约机制，对促进稽查权力的依法规范运行起到了一定的作用。但是，目前税务稽查由于受执法环境、监督手段、人员素质等因素的影响，对稽查权力的监督制约还相对弱化，产生了一些不廉行为，甚至还导致了个别刑事案件的发生。究其原因：
1、稽查权力分解不尽合理，缺少相对制衡。虽然稽查按照选案、实施、审理、执行等程序进行了“四分离”，对稽查执法权力进行了分设和权限划分，初步形成了分工负责，互相配合，互相制约，体现了对稽查办案全过程的相互制衡和监督。但是，上述四环节相分离的工作机制只是在同一个稽查局内部形成的，权力依然还集中在稽查部门，这样的“权力链”极易使问题被“内部消化”，不能对稽查执法权力运作过程实施有效的监督、制约，不能起到真正制衡的作用。
2、部门监督制约不够到位，外部监督乏力。现行对稽查案件的审理主要由稽查内部审理部门和上级重大案件审理委员会及其办公室负责，各地对划分案件审理的权限设定标准不一，有的对稽查内部审理权限设置过大，有时达到标准案值需提请上级审理却被指定下级审理，造成内部监督不到位。外部监督常常形同虚设，被查单位常常慑于稽查部门的权力，对执法中的不当行为大事化小、小事化了，纪检监察部门往往掌握不到真实情况和实质内容，只能做做形式上的工作。
3、稽查执法空间较大，法规制度还不完善。目前稽查执法工作仍然依据1995年国家税务总局出台的《税务稽查工作规程》，对如何实施税务稽查各环节执法行为的监督制约没有具体的法规性条文，使得实际操作缺乏应有的权威和刚性。加之《税收征管法》规定的税务稽查处罚的自由裁量权过大，给税务稽查人员的执法随意性留下了过多的余地，也给违法违纪留下了较大的空间。
4、监督制约手段落后，考核指标不完善。目前稽查“四环节”相互监督制约主要是通过对相互间传递的资料进行审核和审查，审核和审查主要靠人的经验和业务素质进行判断，存在很大的人为因素。有的问题不是从资料上能反映出来的，存在主观因素和随意性。虽然税务稽查信息化建设不断加快，但目前其功能仍体现在简单录入状态，满足不了对稽查工作监督的要求。同时，对稽查工作的考核也不完善，稽查质量难以真实反映。考核不能实现预期的效果，甚至出现稽查质量考核指标与实际税务稽查工作质量不对称的现象。比如，检查的深度一直是稽查工作控制的难点问题，目前主要采取复查的手段，从复查的差错率来衡量检查深度，而复查由于受多种因素的影响，再加上复查率有限，就难以全面衡量检查深度。
二、强化对税务稽查权力运行监督与制约的有效措施
（一）加强思想教育，提高规范执法意识
加强思想教育、强化责任意识，是提高办案质量、强化税务稽查监督和制约的根本。由于税务稽查工作特殊性，稽查人员稍有不慎就会陷入不廉的泥潭。因此，必须结合实际情况，开展多种形式的思想教育，做到警钟长鸣。首先，要加强理想教育，牢固树立正确的世界观、人生观、价值观，过好权力关、金钱关。其次，要加强职业道德教育，逐步实现职业道德认识向职业道德行为和习惯的转化，自重、自省、自警、自励，构筑反腐倡廉防线。第三，要加强法制教育，克服执法的随意性，增强秉公执法的自觉性。第四，要定期轮岗。稽查岗位是税务系统的重要岗位，长期在这种岗位上工作，容易产生特权思想，工作打不开情面。通过轮岗，有利于激励稽查人员不断学习、积极进取，有利于将思想素质好、稽查业务强的同志充实到稽查工作岗位上来，增强稽查工作的活力。
（二）完善监督制约机制，强化内部监督
要在认真贯彻落实稽查工作制度的基础上，进一步建立和完善各项监督制约机制，加大案件复查力度，强化对执法权力的制衡，防止不廉行为的发生。
1、严格落实制度，深化执法制约。针对稽查选案、检查、审理和执行四个环节的业务流程、操作程序、办案权限、质量标准、执法责任等有关规定，进一步研究细化，出台一系列稽查工作规程和稽查工作制度，有效规范检查人员的执法权，促进稽查执法的规范、公正和效率，目前江苏省国税稽查系统制定完善了一系列些行之有效的制度，笔者认为，值得借鉴和推广。如：《税务案件限时办结管理办法》中规定了对稽查四环节的完成时间，《稽查系统项目化检查实施办法》为检查人员规定了程序化的检查内容，《稽查建议制度》促进了对纳税人规范化的税收管理，《稽查工作底稿制度》提高了稽查的工作质量……一系列制度的落实使稽查工作的每一个环节、每一个步骤都有章可循，既保证了稽查人员正确行使执法权，又防止了稽查人员滥用职权，保证了稽查权力的依法、规范、有序运作。此外，稽查人员依托CTAIS2.0征管软件中稽查模块，对稽查案件实施全过程、全方位监控管理，初步实现了机器管事、制度管人、人机结合的管理模式，强化了对稽查行政执法权的制衡与监控，深化了对稽查执法的制约。
2、完善案件复查，加大检查制约。按照“内外监督、两级监控”的目标，完善案件复查复审制度，可以在上半年由市级稽查局组织对县（区）局上年稽查案件开展复查复审，下半年由市、县局法规、监察等部门牵头组织对市、县（区）局稽查局当年检查案件开展复查复审，利用有效的监督机制，对考核期间内已查结并作处理的案件进行全方位的案件复查。要规定对稽查案件复查的达标比例，如一般案件复审率2%，大要案件复审率4%等。通过全面深入案件复查，查出稽查案件中的存在问题，纠正检查中的不足，区分不同情况对相关责任人员进行责任追究，加大对稽查人员执法权的监督，规范稽查人员的行为，确保执法不出错，干部不出事。
3、完善执法检查机制，突出过程监控。成立执法检查领导小组，明确专人，专门负责稽查异常数据信息的监控和考核，形成以异常数据分析-核查-复核-整改-追究为核心的执法检查机制。充分研究稽查考核指标体系，分析执法过错信息，及时核查整改，定期通报，突出对程序合法性、实体规范性和适当性、执法效率性的监控。
4、试行“一案双查双报告”，强化内控制约。积极探索与监察部门建立查办涉税违法案件的联系制度，探索建立“一案双查双报告”制度，规定对涉税案件实施稽查中，发现的直接举报税务人员有廉洁问题的、检查中发现有税务人员廉洁问题的以及重特大案件和区域专项整治中发现有不廉行为的，实施“一案双查”，对有关线索和事项及时报告纪检监察部门，扩大案件检查的监督效力，加强对重点岗位、重点人群、重点环节、重点时期的监督制约力度，着力构建稽查反腐体系，强化稽查自身的内控制约。
5、积极推行绩效管理，提升工作绩效。建立科学的稽查绩效考核体系，正确引导稽查工作方向，切实改变给稽查下达收入任务或以收入完成情况作为考核稽查工作主要指标的做法，结合稽查相关工作制度的要求，出台绩效管理的具体办法，按照以人为本的原则和科学、规范、高效的要求，对稽查各项工作指标进行分析，制定科学、标准化的稽查工作绩效考核指标，进一步增强其可操作性。以深化稽查绩效考核为突破口，充分挖掘稽查人员的潜在能力，引导稽查部门通过查处高质量稽查案件来促进稽查工作水平的提高，有效提升稽查工作质量与效率。
6、创新执法制约制度，提高风险意识。试行稽查重要执法事项录音录像制度，充分利用配发的录像照相设备，配备必要的录音、存储设备，对稽查重要执法事项或环节如文书送达、调取账簿资料、谈话询问、强制执行等实行录音录像。其目的，一方面规范约束干部执法行为，防止权力滥用；另一方面为处理纳税人投诉、执法考核评议提供直接的视听证据。规范账簿资料调取与保管办法。针对纳税人账簿资料调取与保管中的问题，制定账簿资料调取与保管的具体规定，规范手续，完善措施，明确责任。
（三）拓宽监督渠道，有效实施外部监督
税务稽查工作直接面向社会、面向纳税人，每位稽查人员的工作作风与言行举止，直接关系到税务部门整体形象，为此，实施稽查执法外部监督，已成为税务机关党风廉政建设工作的重要组成部分。
1、搞好勤廉双述双评。定期邀请已查结的被查对象，开展向纳税人述勤述廉、请纳税人评勤评廉活动。开展“勤廉双述双评”活动是进一步加强稽查队伍建设，全面提升反腐倡廉工作水平的必然要求。实践证明，这种由纳税人来当裁判员，变内部评议为外部监督，对稽查人员勤政廉政情况进行评判的工作值得继续探索和丰富完善。
2、深化稽查政务公开。进一步营造公平、公正、公开的税收环境，以公开促公正，杜绝“暗箱操作”。通过互联网、报纸、电台等多种媒体，全面推行稽查职责公开、纪律制度公开、权利义务公开、救济方式公开、查处结果公开为主要内容的稽查政务“五公开”。尤其是要加大对处理结果的公开力度，增加稽查办案处理的透明度，让举报人或纳税人及时了解案件查处结果，将稽查执法办案置于人民群众和社会各界的广泛监督之下，增强税务稽查工作的透明度，真正实现“阳光稽查”。
3、推行实地回访制。稽查部门领导和纪检监察有关人员要积极走访重点被查单位，了解检查人员在检查过程中的表现，虚心听取并接受纳税人对税收工作的意见和建议，不断改进工作作风和工作方法，对群众反映稽查人员违法违纪问题，要认真落实，坚决查处。
4、完善廉政反馈办法。探索实施稽查廉政反馈单制度，着力提高稽查廉政反馈单使用的实效性。取消以往税务干部进户检查时随同检查通知书一起将廉政反馈单送达企业，再由企业在检查结束后填写并寄送纪检监察部门的做法，改由检查结束后，由稽查部门向纪检监察室报送已作出税务处理并查结户名单，由纪检监察部门统一寄送廉政反馈单并汇总反馈意见。此举变稽查事中监控为事后监控，彻底消除被查对象以往在接受检查时有话不敢说的疑虑，加大对稽查干部执法行为的监督力度，进一步完善干部廉政监督体系。