试析中美公路税收及我国公路税收的发展
摘要：公路设施的快速发展离不开巨额的资金需求，公路成本补偿成为当前我国公路发展亟待解决的重要问题之一。文章从中美两国实际情况出发，分析对比了当前中美公路税收情况。美国近年来在公路税收领域进行了许多重要变革来解决公路筹资难题。系统研究分析美国公路成本补偿资金的来源、结构及发展趋势，对我国未来公路税收的设计和发展具有重大的现实意义。
关键字：公路 税收 发展建议
早在18 世纪，亚当•斯密就在《国富论》中指出：“一切改良中，以交通改良为最有效。”世界各国的经济发展经验也都证明了完善的交通网络对促进经济发展是至关重要的。从美国的税收发展来作为我国公路税收发展的参考，我们借鉴其先进的税收体系，对于我国公路事业的发展有重大意义，对我国的经济发展也有深远的影响。
一、中美公路概况
自从1988 年10 月31 日我国第一条高速公路—沪嘉高速公路建成通车, 到2008 年, 我国高速公路建设已经走过20年历程。20年来, 我国高速公路里程从零的突破增至5.3万公里, 使我国主要公路运输通道交通紧张状况得到明显缓解, 长期存在的运输能力紧张状况得到明显改善。“十一五”期间, 交通部将着手组织实施国家高速公路网规划, 到2010年, 全国高速公路总里程将达到6.5 万公里; 到2020年, 基本建成国家高速公路网, 高速公路通车里程将达到10万公里。
美国是世界上较早建成全国性公路网的国家，其中9.1 万公里高速公路连接了全国所有5 万人口以上的城镇，形成了以州际为核心的横贯东西、纵穿南北的高速公路主骨架，占到了世界高速公路总里程的三分之一。美国公路的快速发展正是得益于其完善的公路税收体系。然而，近年来随着美国公路支出的不断增加，为了更好地满足公路的发展需求，美国在公路税收领域发生了许多重要变革。
二、中美公路税收制度的对比
1.我国公路税收制度
高速公路具有准公用物品的特性。税收的本质是人们享受国家(政府) 提供的公用物品而支付的价格费用, 若高速公路被看作是纯公用物品, 高速公路将由政府财政支出提供, 政府通过税收形式筹集资金。但高速公路同时又具有私人物品特性, 具有一定的排他性和竞争性, 并且高速公路可采取设置护栏、收费站的措施向享受服务的居民收费。目前世界各国收费通行与免费通行的高速公路并存, 在理论上看可以说是公用物品和私人物品性质的高速公路并存。施行高速公路免费通行的国家, 高速公路被看作纯公用物品, 纯公用物品的供给, 市场是失灵的, 只能由政府财政提供, 政府通过向居民征税来“收费” 。而如本文前段所述, 我国现有的税收制度筹集的财政收入, 已经面临着财政支出的压力, 无法为高速公路的供给提供足够的财政支持, 只能将高速公路交由市场供给, 政府通过制定价格机制以确保市场供给有效。而正由于政府保留确定价格的权利, 高速公路行业的供需关系、资源配置的效率不是由市场决定, 而是由政府选择的一系列政策决定。
毫无疑问, 我国快速发展的经济有着对高速公路的强烈需求, 从政府制定的高速公路发展规划中也能感受到政府对发展高速公路的迫切意愿, 然而高速公路行业的供需关系、资源配置的效率不是由市场决定, 因而政府选择的一系列制度安排能否确保高速公路行业发展愿景得以实现的关键。政府选择的直接的制度安排包括财政补贴、批准收费权及收费年限、制定收费价格, 间接的制度安排主要为税收制度。我国税收制度有强调收入功能的特性, 具体到高速公路行业也不例外, 虽然有部分税收优惠政策, 但优惠不够。
我国现有的税收制度, 增值税覆盖范围小,大部分的劳务被排除在增值税的征收范围之外, 并且抵扣链条不完善, 增加了高速公路行业的税负。高速公路自建设开始到通车以后, 要消耗大量的工程劳务, 而我国现有税收制度, 对该部分工程劳务计征营业税, 并且直接转嫁到高速公路行业的建设成本和营运成本, 而不能作为劳务使用者的高速公路的进项税额来抵扣其车辆通行费的营业税, 增加了高速公路的建设成本和维修成本, 对高速公路行业的发展, 高速公路通车后的路面维修, 都起到了一定的限制性的作用。
综上所述，我们目前的公路税收制度在一定程度上促进了公路事业的发展，但同时有很多问题存在，我国现处在社会主义市场经济完善时期的税制改革阶段，对于公路税收制度的发展要重视起来，才可以进一步促进我国经济的发展，为实现“三步走”伟大战略打下良好的基础。
2 美国公路税收制度
美国公路网络的发展得益于完善的公路融资体制和融资立法，自1956 年公路融资改革以来，美国政府先后出台了许多相关法案，通过运用法律手段对公路资金的筹集、分配和使用进行了较为规范的管理，包括公路资金的来源、税种的选择和税率的大小、各投资主体的责任划分和具体出资比例的多少，都通过立法的形式做出了规定。长久以来，美国公路融资一直秉承着“使用者付费”的原则，公路项目的资金主要来源于使用者税。一方面依据“使用者付费”的原则，通过由车辆的使用者承担道路成本而达到为公路建设融资的目的;另一方面引导使用者的消费行为，通过设置和调整税目、税率来促使消费者对各种资源的合理使用，达到保护环境与节能减排的目的。美国公路使用者税的设计主要是针对车辆的购买、拥有及使用三个阶段进行征收的，主要包括来自机动车燃油税、车辆购置税、轮胎税以及初期设置的润滑油税等。购车阶段，车主要办理各种手续以获得合法拥有权时所必须支付的税费，主要包括对货车、拖车、公共车辆以及摩托车征收的购置税;保有阶段，车主只要拥有汽车，无论是否使用，都必须按月或年交纳一定的费用，如重型车辆使用税;使用阶段，包括汽油、柴油、润滑油、汽车轮胎及配件材料与易耗品的消费税、重量里程税等。美国公路采用的是公路建设专项基金制，联邦信托基金是由美国中央政府征收和管理，主要用于州际公路系统和主干道路建设养护的公路专项资金(从1983 年起信托基金的12% 左右会用于公共交通)，其资金来源主要以消费税为主，其中燃油税所占比重较大。以1957 年为例，征收燃油税获得的收入占到了全部的89.4%。到了20世纪70 年代末80 年代初，美国公路资金严重不足，燃油税比例在1980 年下降到了57.8%。美国政府为了解决资金压力，于1982 年通过了《路上运输资助法》和1984 年的《亏损减免法》，两部法律提高了燃油税率，将汽油、柴油税的税率由原来的4 美分/加仑，提高到15 美分/加仑，很快燃油税比例在1985 年上升到76%，此后一直呈增长趋势，截止2005 年底，燃油税已经占到了该基金的86.1%。除去燃油税以外，货车、公车及拖车购置税位居第二，以2005 年计算，比例占到了9.1%，其它的超重货车使用税以及轮胎税分别占到了3.3%和1.5%。在美国的州级收入中，资金主要采取以下三种方式筹集，即道路使用者收入、州级普通税收以及发行公路债。
三、促进我国高速公路行业快速发展的税收政策建议
在我国经济体制转型过程中, 政府选择强调收入功能的税收制度安排是其内在的要求。由于制度选择的惯性, 我国高速公路行业税收制度没有给高速公路行业发展提供足够的税收优惠, 不利于解决我国经济社会高速发展同落后的交通运输之间的矛盾, 不利于实现我国高速公路网的宏伟蓝图。
1 弱化高速公路行业税收制度的收入目标
弱化高速公路行业税收制度的收入目标, 提供足够的税收优惠政策以确保高速公路又好又快地发展。我国政府应提供更宽松的税收制度环境, 以鼓励高速公路行业投资主体、资金来源的多元化发展, 促进我国高速公路发展和财政收入之间的良性循环, 以缓解我国财政支出压力, 确保高速公路又好又快地发展。
2.构建多环节的公路使用者税。借鉴国外公路税种设计，适当降低购置环节的税费，完善保有和使用环节的税种，从而构建起多税种的公路税收体系，增加政府财力，从而构建起多税种的公路税收体系，有利于加大政府对公路的投资力度。
3.合理设计公路税收的税率，降低我国在购买环节的相应税费，同时通过采用差别税率，如对大型车或高能耗车采取高税率，小型车或小排量车采取低税率，从而发挥其在车辆使用者的行为调节上的积极作用，达到节能减排的目的。
4.鉴于我国目前收费公路较多，必须探求建立一种收费标准的动态调整机制，从而能够及时调整使用者的通行费负担，提高消费者对收费公路的接受度。
总结：
我国税收改革起步较晚，但发展较迅速，其他出现的问题是由于我们税改经验不足造成的。本文从中美两国实际情况出发，总结了中美两国公路税收制度，从中发现了我国目前公路税收存在的一些问题，通过借鉴美国先进的公路税收制度，结合我们当前公路发展实际现状，提出了一些合理性的建议，希望可以为我国公路事业的发展尽一份力量。