论制度竞争力评价与山东的发展方法(2)

论制度竞争力评价与山东的发展方法

　　2.对公共物品供应的评价

　　提供人们生活所必需的公共物品，是现代政府的一项不可或缺的职能。许多公共物品的供给，是市场无能为力的或无法妥善完成的。例如道路的修建，只有政府来承担才能达到高效率。教育、医疗服务的供给，虽然也可以部分地由市场来提供，但如果单靠市场，则无法做到社会公平和公正，很可能导致许多低收入者享受不到必需的教育和医疗服务。所以，政府的公共物品供给不仅关系到人民的生活水平，而且影响到经济的发展。如果没有良好的基础设施，要实现经济快速发展是不可能的。所以，公共物品的供给可以从一个侧面反映一个地区的制度状况。

　　基础设施建设是公共物品供给的一个重要方面，但鉴于基础设施建设评价、比较的困难性，这里不予考虑。例如，要考核交通状况，高速公路、国道、省道长度以及交通建设投资是很主要的指标。但由于各地区面积不同，地形各异，使得这两项指标不能完全反映地方政府的服务。例如，江苏省由于面积小，山地少，交通建设就相对容易，所需投资也较少，所需要建设的公路总长度则不会太大。相反，浙江省虽然人口较江苏少，但面积相对大，山区也较多，公路建设则相对难度较大，所需投资较多，公路总长度也会较长。不能因为浙江省的公路总长度大于江苏省，就说江苏省的公路建设落后。而且，就电力、道路等基础设施而言，鲁苏浙粤之间的差别也不是太大。所以，我们仅对教育、科技、医疗等相对容易比较的指标进行分析。

　　从表2可以看出，在财政投资方面，山东除了在社保就业方面与苏浙粤相差不大外，其他方面均表现落后。具体地说，在人均指标方面，只有社保就业、文化体育与传媒两项指标，山东高于浙江，在其他指标上，山东全面低于苏浙粤。在教育和科技财政预算支出上，山东的人均指标与苏浙粤相比，也具有显著的差距。总之，山东的公共物品供给水平不如苏浙粤是一个明显的事实。

　　3.对非正式制度的评价

　　经济学中的制度不仅包括由政府制订并执行的法律、法规，以及由企业、组织等制订执行的规章等正式制度，还包括各种惯例、习俗、宗教等非正式制度。就对人的行为约束和塑造上，非正式制度有时候并不逊色于正式制度。要评价一个地区的制度状况，如果对非正式制度置之不理，无疑是一个很大的疏漏。经济学家们注意到，改革开放后，广东、浙江等地的经济发展，是无法用传统经济学的资本、人力资本理论来解释的。其原因是，如果用受教育程度来指代人力资本状况的话，在改革开放初期，广东和浙江的受教育程度并不高，但他们却创造了令人瞩目的经济成就。显然，当地的文化——即惯例和习俗——起了很大的作用。对此，我们有必要在资本、人力资本、社会资本之后，再引入“文化资本”概念。文化资本可以定义为，在正式的法律、法规之外，由惯例和习俗等非正式制度的影响所造就的经济效应。很显然，改革开放后，广东和浙江的商业文化对当地的经济发展起了很大作用。也就是说，他们拥有更多的文化资本。

　　山东虽然地处东部沿海，但在商业文化上，和南方地区相比还有不小的差距。这一方面表现在商业观念上，即山东人并没有很强的经商意识，看看在山东的济南、淄博等地做小生意的是哪里人，情况就不言自明了。另一方面也表现在创新意识上。山东人的中庸意识比较浓厚，不敢为天下先。相反，南方人则更具开创意识。特别是广东人和温州人，他们以“敢为天下先”为荣，他们的商业足迹不仅遍及全国，而且还拓展到了国外许多地方。由此看来，山东的文化资本也不及苏浙粤。 综合以上几个指标，总体来看，山东的制度状况显然不如苏浙粤完善。

　　4.对交易成本的评价

　　虽然许多人批评交易成本概念有无法量化的缺陷，但大家都不能否认交易成本的存在，而且交易成本的的确确在影响着经济的发展。据《南方周末》报道，仅仅是因为一个收费站的建立，增加了来往商人的过路成本，使得大量商人歇业，导致河南的一个一度繁荣的商业小镇萧条下来。①由此可见商人对交易成本的敏感，以及交易成本对经济发展的影响。

　　虽然我们无法用数据指标来计算、表现交易成本，但资本的流向可以作为交易成本高低的风向标。由于资本总是朝着交易成本较低的地方流动，所以，从外商投资情况大致可以看出某地区交易成本的高低。在“外商和港澳台投资工业企业”和“外商投资企业年底注册登记”这两个指标上，山东都落后于苏浙粤，可以推断山东的交易成本应该高于苏浙粤。

　　5.对政府效率的评价

　　政府效率是反映一个地区制度好坏的重要指标之一。由于政府具有独特的政治、经济和社会地位，虽然政府要推动经济发展不一定能够取得非常突出的效果，但政府要损害经济秩序，却是非常容易的。而且无论是政府还是政府工作人员，都具有“经济人”的特征，都具有设租、寻租的激励。所以，如果没有有效的约束，政府的效率是很难保证的。由于中国各地的政治、经济、文化传统都不一样，所以，各地政府所面临的约束也各不相同，政府的效率肯定也是参差不齐的。但是，由于统计数据缺乏和公务员工作绩效不公开，要对政府效率进行评价是非常困难的。这里，我们试图用非税收收入这个指标来“窥斑见豹”地反映政府的效率。和税收收入相比，非税收收入具有随意性强的特征。可以说，政府很容易通过非税收收入进行寻租。所以，非税收收入的高低，从一定程度上能够反映出政府的工作效率。山东的非税收收入虽然在绝对值上低于江苏和广东，但在占一般预算收入的比重上，却大大高于苏浙粤，可以说，相对于苏浙粤山东省各级政府的行政行为随意性更强。

　　四、提高山东制度竞争力的对策建议

　　对于经济发展来说，制度是一个绕不过去的话题。只有在一个好制度框架之下，才可能拥有一个好的经济绩效。所以，经济竞争不仅仅是经济资源的竞争，其背后的深层逻辑是制度竞争。谁率先拥有了一个好制度，谁就会在竞争中占据优势。历史的经验无数次地证明了这一点。要提高自己的经济竞争力，首要的是提高自己的制度竞争力。

　　通过前面的比较分析，我们发现，在制度完善程度上，山东的确与苏浙粤有着一定的差距。这也再次说明，江苏、浙江和广东的经济发达绝非事出偶然，背后有着铁一般的逻辑：它们的经济优势立基于它们的制度优势。中央的很多政策和文件都来源于它们的创新做法也是不争的事实。所以，要进一步提高山东的经济竞争力，发掘山东的经济发展潜力，就必须重视提高山东的制度竞争力。为此，可从以下几个方面着手完善自己的制度环境：

　　1.改变政府的执政理念，勇于创新

　　山东省各级政府的执政理念也受到山东中庸文化的影响，不敢为天下先，事事以中央文件是从。我们要清醒地看到，关于某种做法的中央文件一旦形成，就说明这种做法已经成熟，可以在全国推广了。也说明创造、发明、实验这种做法的地方，已经领先于全国了。比如浙江省一直实行省直管县体制，等该体制显示出优越性后，才开始在全国推广。所以，要想获得制度优势，首先要改变中庸的观念，勇于创新。等别人实验成功后再学习别人，就已经晚了。

　　2.转变政府职能，由管理型政府向服务型政府转变

　　一般认为，山东的政府是强势政府，这里的意思是，山东省各级政府机构庞大、管理职能多。其实，政府的许多管理职能都是计划经济体制的遗留，已经成为经济发展的桎梏。

　　经济学家认为，政府的主要职能是补救市场失灵。就目前的情况来看，政府应主动撤出经营领域，专心于提供公共服务职能。政府的服务职能包括三个方面，一是执行法律制度，维持社会秩序;二是承担基础设施建设，为经济发展打好基础;三是纠正市场偏差，维护社会公平。就目前情况看，山东政府只在履行第二项职能上的表现还算可以。在履行第一、第三项职能上都不尽人意。从企业债务拖欠严重、市场假冒伪劣不绝来看，政府在履行维护社会秩序职能上的表现是差强人意的。社会公平是市场所无能为力的，在这方面也需要政府有所作为。但目前山东的收入差距之大与全国一样，已引起世人关注，这也说明，山东政府在维护社会公平方面还没有尽到应尽的职责。

　　现在，中国的政府机构是世界上最庞大的，对社会来说，这本身就是一个很大的负担。许多地方已经在政府机构改革方面做出了许多有益的探索，例如广东顺德对政府体制改革的幅度之大，令人惊羡。山东应该及时赶上，在完善政府管理职能的同时，着力提高政府的服务职能，建设现代型政府。

　　3.保护产权，促进私有企业发展

　　山东省的私有企业发展已经落后于苏浙粤，所以，今后应该花更大的功夫来保护私有产权，促进私有企业发展。这方面的措施包括增加对私有企业的资金支持、向私有企业提供技术和信息服务、培育行业协会等中介机构、清理各类不合理的收费项目等。