浅析财政政策如何正常化

　　财税体制改革的大幕正在拉开。6月30日，中共中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》;7月4日，财政部通过部长楼继伟的专访公开了财税改革的时间表和路线图。

　　这项关系国家治理的基础性改革，会重构中国各经济主体的行为模式和相互关系，政府作为此次变革的核心，其管理社会经济的方式和手段必然更少行政的、随意的成分，而更多市场的、法律的、基本制度层面的因素。

　　在这样的背景下，宏观调控的两大抓手之一——财政政策会发生什么变化?财政政策近年表现出的货币化、顺周期的特点，在经济下行时往往不能很好的发挥稳定经济的作用，这种财政政策缺失的格局会否由此而改变?

　　异化的财政政策

　　货币政策和财政政策是两大宏观经济政策，但在中国经济周期波动中，财政政策的作用却显得相对较弱。

　　中国的财政政策面目非常模糊，很少有人能看得明白中国的财政政策究竟有哪些内容，具体多大规模。

　　这不难理解。一方面，中国正处于转型期，体制改革、政策调整、微观干预经常交织在一起，这些政府行为，有的是政府责任所在，有的却是因为政府、市场、社会之间职能划分不明而越界，中国的财政政策总是涵盖了太多的内容。另一方面，财政政策虽然是宏观调控政策，但是制定和执行主体却多样化，不仅仅是国务院和财政部，地方政府也会追随中央推出各种财税的减免和优惠政策。此外，中国财政预算原本就不够精细化、阳光化。

　　中国财政政策存在明显货币化倾向，特别是刺激政策，增加的支出并不全是政府买单，由于银行的国有属性以及政府的隐性担保，金融系统特别是银行成了最终兜底者。

　　2008年“四万亿”刺激计划的资金，只有1.18万亿来自中央政府，一部分来自地方政府，其他均来自社会资本。银行在政府要求下大量放贷，从2008年11月至2009年11月的一年间即贷出10万亿元，同比2008年扩大近3倍。为地方政府的刺激冲动买单的主要是各类融资平台，根据审计署发布的结果，在2010年底的10万亿元地方政府性债务余额中，几乎有一半是2009年以来新开工项目贡献的。

　　时间推进到2014年，在经济一度出现下滑时采取了“微刺激”，货币政策甚至直接代行财政政策功能。光大证券首席宏观分析师徐高告诉《证券市场周刊》记者，货币政策本是总量工具，放松货币时是全面性放松，对货币流动方向掌握力不强，而现在央行执行定向宽松，引导资金流向小微企业和农业。“这是财政政策缺位背景下，央行不得已而为之。 一方面，换届后，财政政策趋于保守，另一方面，财政收支还在本轮经济下行中表现出顺周期特性。”

　　财政顺周期特性是中国财政体制安排的自然结果。当前人大批准预算时，主要侧重年度平衡，这就容易导致在经济不景气时征“过头税”，在经济热度高时“藏税于民”，如此，在经济下行时加重企业负担，在经济过热时又会放大企业投资能力。也因为年度平衡预算，有多少花多少，在财政收入增速会随着经济好转加速、经济下行放缓的同时，财政支出增速也会随之增加或减少，所以，丰年往往会扩大支出。

　　中国财政政策的自动稳定器功能非但没有发挥出来，反而会顺周期影响经济运行。以2014年一季度为例，GDP增速较2013年一季度下降了0.3个百分点，但税收收入的累计同比增速却上升了4个百分点。

　　财政政策的不作为与乱作为同时存在。有的时候，因为制度安排的原因或财力不足，财政政策没有及时有效地发挥应有的作用;有的时候却会被地方政府用来吸引投资，以拉动政绩，扩大增值税收入，地方政府用减税或补贴等优惠政策拉动经济，是目前产能过剩问题的主要推动力之一，财税政策反而恶化了中国的经济结构。

　　制度环境变革

　　中国财政政策之所以会出现这么多的中国特色，主要是因为现行的财政制度存在的一些问题。

　　不可否认，中国财税体制自1978年以来进行的多次变革，与价格、国企、货币金融等各领域改革一起推动了中国经济体制的根本性变革，尤其是1994年以来的分税制改革，被誉为市场经济体制的奠基性改革，私人经济因为企业所得税的公平化得到了快速发展，中央宏观调控能力也在加强。但随着中国经济的发展，暴露出的问题也不少，财税体制的很多环节已经成为当前社会经济问题产生的根源。

　　作为经济和政治交汇环节的财税体制，已经被本届政府定性为国家治理的基础，并被寄予了很大的期望，希望能通过财税的改革推动政府职能转变。

　　本轮财税改革明确要推动的三大任务，即改革预算管理、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度。

　　就预算管理改革而言，涉及的七项内容几乎都与财政政策有关。其中，建立透明预算制度和完善政府预算体系两项，既要将政府的收支全部纳入预算，还要阳光化，这意味着财政政策在使用中会更加透明化与可监督，避免地方政府的乱作为;完善转移支付，一般性转移支付的加大，会扩大地方政府的机动空间;预算执行管理的加强，有利于加速财政支出的速度，避免政策推出后因为程序上的问题而延误政策时机，如2014年前四个月，财政支出明显慢于预算，反而在经济下行时抑制了支出;对优惠政策的清理规范，则是直接梳理地方政府财政政策工具。

　　特别是，从年度预算控制方式转向跨年度预算平衡机制，对财政实施中期规划管理，这会有效消除当前预算体制中的顺周期因素。中央财经大学政府预算管理研究所副所长肖鹏告诉记者，这就允许政府在年内增加盈余或赤字，进而扩大了财政政策空间，政府可以通过以丰补歉，减少年度预算的赤字额度对财政政策的限制。

　　以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，无疑会拓宽地方政府可用资金的来源渠道。这与跨年度中期预算一起，可以缓减政府因为金融市场化逐渐失去对商业银行控制力而造成的对财政调控能力的冲击，让财政的归财政，货币的归货币。

　　此次改革锁定了六大税种，包括增值税、消费税、资源税、环境保护税、房地产税、个人所得税，而目前还在执行的营业税则会在“十二五”结束之前全面完成向增值税的改革。

　　财政部长楼继伟认为，因为中央负责总需求管理并跨区域管理生产和流通，所以增值税和累进税率的所得税收入应划归中央;地方政府不负责总需求管理，地方收入应对经济周期的敏感性较低，需要有稳定的收入预期，因此应当将具备这类特征房产税、收入税中非累进部分以及使用者付费等收入划归地方。

　　如果将目前按75：25分成的增值税全数归中央，将按60：40分成的所得税调整为累进部分归中央，无疑会增加中央政府管理总需求的工具，降低地方收入周期性，进而避免地方政府的顺周期行为。

　　这其实也是中央和地方政府收入划分改革的重要内容，从逻辑看，会在税种税制改革完成后推动。而建立事权和支出责任相适应的制度还需要量化指标并形成有共识的方案。

　　从公开信息看，中央和地方财力格局将会继续保持，但支出责任会有所上收，目前，中央本级支出仅占15%。

　　楼继伟在著作《中国政府间财政关系再思考》中表示，可以考虑将养老保险、传染病及免疫、部分高等教育和科研、跨区域重大项目(如跨区域交通，海域、流域管理，航运、水利调度、大江大河治理、全流域国土整治、全国性生态和环保重点项目建设)、国家安全支出(海防、边境安全、界河管理)、部分司法责任上移;医疗保险、普通公共卫生支出、义务教育、地方性交通基础设施则归地方。

　　这些项目无疑会大大拓宽财政政策的调控对象，中央政府可以直接发力，调控宏观经济的能力会明显强化。

　　前景是美好的，道路是曲折的。这项改革的基本完成，还需要六年，大方向虽然有了，部分细节也明确了，但中央和地方权力划分仍需要进一步讨论，各方博弈后会达成什么协议，尚不可知。

　　不过，改革既已启动，财政体制在环节的微小变化就会对整体经济环境产生影响，中国的财政政策进入过渡期。

　　徐高认为，财政政策暂时难有大的变化。财政改革与政治改革密切相关，牵涉很广，特别是中央和地方财权、事权关系推进的会较为缓慢。

　　或许到2016年，先行的预算管理制度的改革取得“决定性”进展时，财政政策才会有明显的变化。