国家创新体系中的政府推动机制及其启示
[关键词]
自主创新，政府，国际经验，借鉴国家创新体系及其主体的作用
1.国家创新体系思想的演进
1841年，德国古典经济学家弗里德里希·李斯特出版了著名的《政治经济学的国家体系》，他明确指出并深入分析了国家专有因素即国家所处的历史条件、文化传统、地理环境、自然资源以及国际背景等对一国经济发展政策战略性选择的决定性影响，他的研究成为“国家创新系统”研究的历史起点。
1912年，美籍奥地利经济学家熊彼特在边际效用和一般均衡论的基础上，在著作《经济发展理论》中首次提出“创新”概念。按照熊彼特的定义，创新就是建立一种新的生产函数，在经济活动中引入新的思想与方法，以实现生产要素新的组合，包括产品创新、工艺创新、市场创新、资源开发利用创新和体制管理的创新。该理论强调新要素的引入是经济、社会发展的不竭源泉。
英国经济学家克里斯托弗·弗里曼将李斯特的国家专有因素传统与熊彼特的技术创新论有机地结合起来。他在1987年出版的《技术政策与管理绩效：日本的经验》一书中，首次提出国家创新系统概念。他认为，国家创新体系是由公共部门和私营部门中各种机构组成的网络，这些机构的活动和相互影响促进了新技术的开发、引进、改进和扩散。1993年，英国经济学家纳尔逊在其主编的《国家创新系统》一书中进一步比较、分析了美国和日本等国家和地区用于资助技术创新的国家制度体系，明确指出：现代国家创新系统既包括各种制度因素、技术创新因素，也包括致力于研究公共技术知识的大学以及提供政府基金、规划等机构，它们既相互竞争也彼此合作，共同促进了本国经济的高速发展。
国家创新体系思想是多年特别是近年来发达国家对其经济社会发展进程进行研究总结而得出的理论成果，也是发达国家依靠创新谋求经济快速发展过程的真实写照。这种思想方法从更深层次的角度透彻地分析了导致国与国之间经济发展差异的根本原因，同时也向世界展示了一条依靠不断完善本国创新体系，进一步提高自身创新能力和创新绩效以谋求经济发展的道路。
2.国家创新体系中的主体构成及其合作机制
按照OECD的定义，国家创新体系是由政府、企业、公共研究和开发机构、教育与培训机构以及金融机构五个部分相结合组成的网络系统。各部门分别具有不同的功能，提供着不同的服务，承担着不同的责任，强调系统中各行为主体的制度安排及相互作用。该网络系统中各个行为主体的活动及其相互作用旨在经济地创造、引入、改进和扩散新的知识和技术，使一国的技术创新取得更好的绩效。它是政府、企业、大学、研究院所、中介机构之间寻求一系列共同的社会和经济目标而建设性地相互作用，并将创新作为变革和发展关键动力的系统。它与一个国家的经济体制、历史文化、资源、大小、科技和经济发展水平等国情都有关系。其核心内涵是实现国家对提高全社会技术创新能力和效率的有效调控和推动、扶持与激励，以取得竞争优势。
一个成功的国家创新系统应具备以下两个基本条件：其一，系统的组成部分具有强大的实力并且充满活力；其二，系统组成部分之间发生着广泛而建设性的相互作用。创新主体间密切有效的联系与合作能够使创新资源在主体间高效流动，有利于降低创新风险，减少创新成本，加快创新速度，提高创新效益，从而提高国家创新系统的整体效率。因此，在国家创新体系中，政府在国家创新系统这个网络中起着非常重要的作用，扮演着指挥者和协调者的角色，是自主创新的重要组织者。政府部门在自主创新体系中的重要职能是营造自主创新的氛围，制定优惠的政策，为科技创新和人力资源开发、基础设施建设等提供支撑，完善创新的投入机制，并为创新提供优质的后勤服务，为自主创新打造平台。政府的这种推动作用还体现在对本地企业的支持上，企业则主要是在政府的引导下，根据市场需求，不断开发和推出新产品、新工艺、开发新市场等，依靠自身的市场竞争能力获取经济效益。需要指出的是，政府与其他组织、机构之间的关系并不是直接控制的关系。虽然这些组织机构向某一个政府部门负责，但其具有自治地位。
政府构建自主创新环境的机制
1.通过扶持性法律法规的制定，为市场主体创新创建良好的制度环境
无论是企业的技术创新，还是教育科研机构的知识创新，都离不开政府的创新扶持政策。美国政府在这方面的做法相对完善，具体表现在以下几方面：一是制定有关创新的法令、法规，为企业和科研机构提供了一个有助于创新的政策环境。如1980年建立了第一部《技术创新法》，并且同年在Bayh—Dole 法案中，允许美国大学将联邦政府资助研究的结果申请专利，这项政策大大激励了大学研究者从事商业应用研究或与商业部门合作的决心和信心。1986年，美国提出了技术转让法，旨在建立公共和私营部门的合作伙伴关系，以提高美国公司在全球经济中的竞争力。二是制定相关的税收扶持政策。1981年，美国国会通过《经济振兴税法》，规定企业超过基期平均年研究开发费用的那部分当年研究开发费用的25%可用以抵税。 1982年，美国国会把长期投资最高所得税率降为20%，再加上同年的“小企业创新研究规划”，这些措施使美国新技术小企业如雨后春笋般地发展起来。三是美国还制定了许多较为健全的保护软件和知识产权的法规、法案，为创新提供了法律保障。
2.通过积极培养和吸引科技创新人才，为提高自主创新能力提供智力支持
英国为提高自主创新能力，在人才战略上主要有如下做法：一是设立高等教育创新基金，主要为高科技人才的培养、创业和大学科研成果向商品化转移提供支持。“高等教育创新基金”与高等院校及企业和社区相结合，支持在大学周围建立各种科技网络群，同时，还支持各大学内部建立专门机构从事专利申请与保护、资金启动、公司筹建和市场开发等活动，有力地促进了英国大学周围高科技网络群的形成。二是实施培养和吸引人才计划。英国一方面出资改善在校博士生的生活条件，同时大力吸引外国留学生和科研人员到英国学习和工作，放宽对他们的入境限制，在学习、工作、生活方面给他们创造必要条件。2002年英国还实施了一项“高技能移民计划”，专门用于吸引高层次海外人才。
美国为提高自主创新能力，非常重视科技创新教育，重视对创新人才的培养。在1999年，美国的教育投入就达6350亿美元，占GDP的 7.7%。政府还大力推进教育改革，鼓励学术界开展旨在加快培养创新人才的理论研究，确定了创新教育的工作思路，制定了符合培养创新人才要求的教学大纲和教材，建立了创新人才的培养机制。为提高美国公民的科技素质，美国还先后颁布了《教育与培训战略计划》、《小企业技术转移研究计划》，鼓励大学、科研机构和企业科研人员相互流动。此外，美国还十分重视引进外国优秀的科学技术人才，通过放宽移民限制、增加签证名额、提供优惠的留学政策、提供充足的科研经费和良好的工作环境、出台特殊奖励制度等措施，吸引大批国外高科技人才到美国创业，为美国建立创新型国家、提高自主创新能力提供了人才支撑。
日本非常重视搞好教育和人才方面的服务。为此，在加大投资力度，发展教育事业的同时，注重改革教学内容和教学方式、方法，以培养适应经济发展的人才。学生毕业后，还必须到公司接受特定的培训。这样，为日本的技术引进和技术创新提供了高素质的人力资源。
3.通过制定前瞻性的科技发展战略引领企业创新的发展
进入20世纪后，针对欧盟在科学和技术方面领导地位的日渐衰弱和欧洲企业在新技术商业化方面的滞后，欧盟各国积极推行新的创新政策，意在强化技术创新，推进科技进步，与美、日抢占高科技制高点。在欧盟各国中芬兰政府的表现最突出。促使芬兰经济技术实现跨越式发展的主要原因，在于芬兰政府制定了一个正确的科技发展战略及其相配套的卓有成效的技术政策。芬兰政府制定了以创新为核心的技术政策的基本框架，率先为建立信息社会制定发展战略与相应的技术政策，在信息技术和生物技术等新技术崛起的基础上创建新的工业产业。同时进行经济改革及解除许多的市场管制，建立一套完整、综合性及高度互动的国家创新系统。关键的目标是强化基础产业的竞争力，并发展高科技产业。芬兰国家创新系统涵盖了从产业的培育到成长过程的范围，为一综合性的体制，职能是提供企业研究与开发的技术、风险性资金，帮助企业开拓国际市场、提供训练与发展等。实施正确的技术政策和建立国家创新体系，使国家和企业的竞争力大大提高。
日本一向重视国家对企业的宏观指导。从明治维新之后，日本就制定了“技术立国”战略。20世纪90年代中后期，日本国家创新模式发生了一次质的转变，对原有的创新体系作了方针上的调整，由原来的“技术立国”转变为“科学技术创造立国”，围绕着有利于创新这个中心，一系列重建和改革工作正在全面铺开。2002年，日本首次将知识产权视为基本国策，旨在研究如何通过知识产权制度促进发明和创新的产生，最终提高日本经济的竞争力和活力。
4.通过促进各主体之间的合作机制提高国家创新体系的效率
美国创新行为主体之间的联系与合作主要表现为政府、企业、大学双边合作体系。从20世纪80年代开始，美国政府利用“联盟”来提高各市场主体的所得利益。实业界、大学与研究开发部门实施了各种有效合作，企业更加看重大学教育的创造性过程，把它作为创新的一种源泉。大学把企业作为科研资金的一种重要来源和检验科研“有用性”的一种重要方式。现在，美国已在超过200所的大学校园里建立了1000多个正式的大学和企业联合研究中心。此外，加上开放制度、政府政策体系以及创业文化因素等，构成了美国高效的创新制度结构和制度环境。尤其值得注意的是，近年来美国在双边合作基础上建立了政府、企业、大学、军方的全方位多边合作体系。一方面，在联邦政府的指导下，由农业部、商务部、能源部、卫生总局和国家宇航局组织实施“技术分享”计划，实行技术和科研设备分享。政府允许企业以签订合同的方式获得软件、图纸、技术数据以及其他资料，以促进国家资助的非专利科研成果的转让和商品化。另一方面，联邦政府也组织建立一些跨学科的合作研究中心，通常设在大学或科学园区内，由国家科学基金会资助和指导。中心的任务主要是面向工业界，从事重要领域的科技开发和提供信息咨询以及人才培训方面的服务。此外，全国还定期召集工业界、学术界和政府代表开会讨论从“关键技术”名单中选出具体技术的问题，确定可资助的项目，并对企业界提出的实施方案进行技术和商业评议。创新主体间密切有效的联系与合作能够使创新资源在主体间高效流动，有利于降低创新风险，减少创新成本，加快创新速度，提高创新效益，从而提高国家创新系统的整体效率。
同时，国外还非常注意发挥非营利中介机构在提高自主创新能力方面的作用。非营利中介机构是介于政府和企业间的第三方组织，是政府转变职能的重要载体，是政府推进企业科技创新的重要助手。世界许多国家和地区把建设非营利的中介机构看作是整合国家或地区及行业创新能力的重要措施。如日本九州产业技术中心、意大利伦巴第中小企业技术发展中心等。发展中国家和地区的企业特别是中小企业的创新能力较低，更需要政府通过非营利机构的建没，为其构筑良好的外围环境，促进企业的发展与创新能力的提高。韩国中小企业振兴团为韩国中小企业提供创业支援，中国香港生产力促进局每年完成3000多项包括可行性研究、设计计划和技术援助等在内的顾问服务等。
5.通过对关键产业的重点扶持引领技术创新的方向
在20世纪50年代，日本政府重点扶持钢铁产业；在60-70年代初，转而扶持汽车、石油化工产业；到了80年代，他们又转而扶植计算机、飞机产业；现在则转向知识密集型产业，重点发展信息技术这些关键技术的选择，有力地促进了日本企业技术结构的升级，对日本国内创新活动的产生和发展，对日本经济赶超欧美等发达国家，都起到了积极的和重要的促进作用。日本政府还通过各种措施，鼓励尽可能大力引进世界上最先进的技术并加以改造。与美国等国的创新相比，日本更偏向于过程创新、渐进创新，着眼于降低工业成本。经过这样的努力，日本同欧美发达国家在生产技术上的差距迅速缩小，至80年代赶超即基本完成。在技术进步的基础上进行创新可以说是日本成功的关键因素之一。
1996年，美国科技委员会发表的《科学与国家利益》的报告，强调知识经济时代的到来以及科学与教育的重要地位，并指出，到20世纪结束时，信息将成为世界经济体系中最重要的商品，美国创造知识的速度以及利用新知识的能力，将决定21世纪美国在国际市场中的地位。与日本的做法相类似，美国政府在90年代后期重点扶持五个特定技术领域的发展：软件、微电子和电信、先进的制造业、材料技术、遥感和成像技术。如今，与欧、日比较，美国在众多关键技术领域处于世界领先地位，尤其是在信息技术领域大大领先，同时在生物、医学、农业和食品、工业制造、能源领域的科技水平也占有优势。
6.通过资金投入鼓励基础科研和创新产品
(1)大规模资助基础科学研究。政府进行大规模的研究与发展投资是美国扶持企业技术创新的一个最大特点。1998年，美国科技投入高达2016 亿美元，占GDP的比重为2.67%，其绝对量居于世界第一位。同时，美国还注意资金使用的均衡合理，其2／3用于提高产品技术，1／3用于创新过程。另外，在基础研究、应用研究和实验生产等方面都有一个合理的比例，例如美国在 1995年E&D费用中基础研究、应用研究和实验发展的比例为17%、23%、60%。由此使美国在技术创新的突破上占据了明显的优势。此外，美国还注重基础研究与应用开发的结合。对此，一方面，美国政府积极支持高等院校和各类科研机构进行基础研究。其中，高等院校60%—70%的科研经费来自政府，这就是说，政府是高等院校的科研经费主要提供者；同时政府每年为研究机构和发展中心提供的研发经费高达20亿—30亿美元。1994年克林顿就科技政策发表题为《为了国家利益发展科学》的报告，明确提出国家要重点对科研和教育进行投资，长期目标是要保持尖端科学的领先地位。
(2)政府采购创新产品。在产品发展的初期阶段，政府订购是一种很重要的激励手段。随着技术成为经济增长的最重要因素，美国政府从开始只是作为高新技术的购买者，逐渐变成了先进技术的积极的拥护者和推动者。以集成电路为例，在1962年，美国政府购买了所有此类产品，1963年购买了所有产品的 44%，到了1996年，政府对集成电路产品的购买量仍占37%。这为美国集成电路的发展，起到了决定性的作用。在20世纪90年代末期，美国政府决定耗资90亿美元，以政府采购的形式培育“创新产品”市场。
7.通过激励中小企业技术创新提高国家自主创新能力
美国政府通过制定和实施一系列政策措施扶持中小企业的技术创新，竭力为中小企业的发展创造宽松的外部环境。如，推行中小企业技术创新计划；设立小企业技术创新和转让奖励项目；设置科技型企业孵化器；提供技术创新资金支持；出台低息及税收优惠政策；提供较为完善的技术创新管理和服务体系；等等。
日本鼓励和促进中小企业技术创新的做法有：1984年设立了中小企业厅，隶属于通产省，并在各级地方政府商工科内设有中小企业指导科，构成了全国性中小企业的行政体系。针对中小企业信用薄弱而资金不足的情况，为中小企业技术创新提供了三种融资渠道：中小企业金融体系；商业银行，为中小企业发展及技术创新提供金融服务；并在专门银行中设有专门为中小企业提供融资的金融机构，包括相互银行、信用银行、信用组合等。为鼓励和促进中小企业的技术创新，日本还实行了各种税收优惠政策。如增加实验研究经费的税额抵扣制度中规定，当实验研究开发经费的增加部分超过过去的最高水平时，则对增加部分免征20%的税金等。
一些发展中国家特别是东南亚一些国家，看到金融危机中大企业纷纷落马而小企业充满活力，也开始把注意力转到中小企业科技创新上来。马来西亚政府成立了中小企业发展机构，重点加强中小企业和大企业的联系，以进行技术转让活动和拓展海外市场，它还在中小企业科技创新方面提供多方面的财务津贴，包括科研开发和开发工作耗费的资金、企业职工技术培训的学费(超过50%)，以及参加国内外商品展销会的开销等。泰国政府除了向致力于科技研究、开发和应用的私人投资者发放长期、低息贷款外，还承担这类企业的部分科研咨询费用。印度政府近年来利用德国和丹麦的援助，在全国设立了五个新的培训中心，帮助中小企业进行科技创新提高产品质量，帮助其达到国际质量标准，获得IS09000证书。
对国内的几点启示
(1)政府引领创新方向。政府在推动自主创新过程中，要根据国际变化的具体情况，紧密结合当前的科技发展态势，科学地制定符合中国国情的经济技术发展战略，确定战略性、前瞻性技术领域。通过选择不同时期的重点产业领域，选择与经济发展阶段相适应的创新战略，有针对性地加大科技创新力度，提高关键行业和关键领域的自主创新能力，并带动其他行业和领域自主创新能力的提高。
(2)为企业营造良好的技术创新环境。首先，要创建必要的基础条件，比如建立技术创新服务体系等，为企业提供全方位的信息服务，以降低企业技术创新的成本。其次，要借鉴日本政府的经济资助与协调组织经验，以及美国政府的收购、合作等支持做法，充分发挥政府协调组织功能，优化配置资源要素，调动各方面的力量，积极推进企业的技术创新。其三，为企业进行技术创新创造良好的政策支持环境。如对发展新兴产业和企业进行技术创新实行税收优惠等。同时要积极发展风险投资，完善金融市场，开辟多种融资渠道，为企业技术创新提供有力的资金支持条件。
(3)积极培养科技创新型人才。一是按照先进的信息管理模式有计划分步骤地建立国家和地方海外高层次人才信息管理系统。用加强海外人才引进与创业的公共服务工作，实行灵活多样的留学回国人员工作方式等办法吸引海外创新人才到国内创业；二是适应国际市场竞争的要求，利用各种条件，采取多种方式，诸如出国学习、专项培训等，大力培养我国企业的技术创新领头人；三要重视发挥现有科技人员的作用。既要搞好对他们素质的提高，又要建立鼓励他们积极进行技术创新的激励机制，例如建立生产要素的劳动力和技术成果折股分红制度，形成强有力的技术创新利益引导机制，以充分调动现有科技人员的积极性；四是以高新技术产业开发区、高科技园区、孵化器等为基础，支持科技人员将科技成果商品化或创办高科技企业。
(4)要建立产学研紧密结合的科技创新体系。鉴于目前我国产学研受体制等因素的制约，造成产学研结合不够紧密的状况，要借鉴发达国家的做法，发挥政府的协调组织功能，鼓励和推动企业、高校和科研机构结合，建立富有我国特色的科技创新体系。在具体组织实施上，可以考虑高校和研究机构与企业共建科技创新中心等，帮助企业进行技术咨询、技术诊断，共同实施科技开发，以促进企业的技术创新。也可以由企业委托科研机构和高等院校进行科技开发；还可让科研机构和高等院校领办、承包现有企业，促进科技力量向经济主战场的转移。
(5)鼓励和促进中小企业科技创新。要充分明确中小企业在国家技术创新体系中的战略地位，中小企业在技术创新方面具有一定的优势，技术创新数量多少并不与企业规模成正比，因此，我国在对中小企业定位时，不能仅停留在其就业容量和就业投资弹性高于大企业上，而是要充分认识中小企业在技术创新中的地位和作用，把中小企业技术创新纳入国家技术创新体系中。
(6)对基础研究给予财政支持。一是要加大对创新的投入，如基础研究、战略性研究项目和教育的投入；二是改变现行的由承担单位提供配套资金的做法，改为政府对企业的创新项目给予补贴；三是对于增加研究开发投入的企业、对应用新技术开发新产品的企业、对产学研合作等给予税收优惠。对于高技术企业应减收增值税，对于非营利机构要减免非经营资产转为经营资产的国有资产占用税和所得税，以推动科研机构和高等院校等事业单位的改制。税收抵免政策应永久化，以期有利于国家创新体系的完善和整个社会的进步。政策的永久化也有助于鼓励私有企业增加研究与试验的投入。