土地财政问题论文(2)
土地财政问题论文篇2
浅谈土地财政问题
摘要：财政部和国家统计局近些年发布的数据显示：目前，中国地方财政收入中土地财政占据十分重要的地位。土地财政对地方财政，乃至地方和国家经济发展有着重要贡献。与此同时，地方财政增长和经济发展对土地财政形成了巨大的依赖。本文在对土地财政的成因、利弊等基本问题分析的基础上，进行了土地财政管控建议的论述。
关键词：土地财政 成因 利弊 管控建议
近期，由于国家政策调控和人们消费预期变化等因素的影响，中国房价出现较大范围的小幅度下跌。然而，中国房价仍然居高不下。早在2009年，全国工商联房地产商联合会在《中国房价为何居高不下》的“两会”发言报告中指出，房地产开发投入中流入政府财政部分过高是导致房价居高不下的重要原因。事实上，从2003年起，中国土地财政占地方财政收入的比重长期维持在40-50%，有些年份甚至远远超过50%。中国地方财政已经对土地财政形成巨大的依赖。
历史上，曾经有国家或地区出现过土地财政现象。由于中国土地国有等一系列特殊实际，中国目前突出的土地财政现状具有其独特之处。土地财政在中国形成有一定的必然性。不可否认，土地财政对经济和社会发展曾经或者正在发挥着重要的作用，有其有利的一面。但是，近些年来，土地财政所带来的负面效应日益突出，诸如房价居高不下、地方政府财政风险增大等问题日益明显。因此，有必要对土地财政问题进行深入细致的研究，寻找合理有效的管控措施，防范风险、趋利避害。
一、土地财政概览
(一)土地财政定义和界定标准
目前为止，学术界对土地财政并没有提出明确的定义或是界定标准。通常，土地财政指地方政府通过土地使用权的流转实现的财政收支和利益分配。其实质是一种预算外财政收支，属于第二财政的范畴。
(二)土地财政收入构成
当前，大多数专家学者对土地财政的研究集中于土地财政收入方面。就现实来看，土地财政主要还是侧重于收入，而且对土地财政收入的研究更具有现实意义。上海师范大学刘红梅、张志斌和上海财经大学王克强曾经对土地财政收入进行过较为系统的划分。结合本文研究方向，本文把土地财政收入划分为以下三部分：土地使用权流转收益、土地税费收入、其他收入。具体划分见下图(1)。
土地使用权流转收益主要通过土地出让金的方式实现。中国现行的土地制度为土地国有制，这使得土地所有权和使用权分离。通常土地使用者通过支付土地出让金的方式取得土地一定期限的使用权，因而土地出让金实质上是一种地租。
土地税费收入包括税收和费用两方面。其中税收方面主要是房地产税，例如房地产取得税和房地产转移税等。费用方面主要是土地行政管理费用收入，指的是政府有关部门在对土地进行行政管理是取得的费用收入，例如房地产建设行政审批费等。
其他土地财政收入指土地使用权流转收益和土地税费收入之外的其他因土地取得的收入。其主体是土地财政隐性收入。当政府以直接分配的方式将土地用于特殊用途时，在减免土地出让金的同时，获得隐性收入[1]。隐性收入在更多时候类似于一种机会成本补偿收入。
(三)土地财政收入现状
随着中国城市化进程的不断推进和经济的持续快速发展，地方财政对土地财政收入的依赖程度不断提升。2010年，《南方周末》曾经披露，中国地方政府2009年土地财政收入约为1.5万亿。国家统计局公布的2009年地方一级政府财政收入为32602.59亿元。不难发现，2009年土地财政收入占地方财政收入的46%左右。事实上，从2003年起，中国土地财政占地方财政收入比重长期维持在40-50%，有些年份甚至远远超过50%。中国地方财政已经对土地财政形成巨大的依赖。
下面我们仅对土地出让金这一项土地财政收入进行分析。近年来，不断有专家学者试图对中国土地出让金进行研究分析。根据国家统计局公布的部分数据，结合现实状况，较多学者得出了土地出让金的合理估计值。左图是唐在富先生所做的土地出让金收入统计。根据表中数据，地方政府土地出让金收入呈现逐年上升的态势，2001年至2007年之间增长超过8倍，年平均增长率超过50%。同时，土地出让金收入在地方财政收入中所占的比重基本呈现上升态势，有些年份的比重甚至超过50%。地方财政对土地财政收入的依赖程度在不断加深。
二、土地财政成因
(一)现行税制和行政体制因素
改革开放后的一个较长时期里，中国实行财政包干体制。这样一种体制在当时的经济发展条件和水平下，对经济和社会发展确实起到了一定的推动作用。随着经济的发展，财政包干体制的弊端日益明显。中央财政收入在一定程度上被固定化，也就是说中央财政随经济增长的幅度很小甚至为零。这种情况使得中央财政一度十分紧张。为了解决这一财政问题，我国在1994年开始实行分税制改革。分税制改革实行后，中央和地方形成两套税务机构，税种也被划分为中央税、地方税和共享税。自此开始，中央开始集中大部分财政收入，地方财政规模相对收缩。虽然中央每年对地方实行大规模的税收返还和转移支付，但在实际操作过程中却存在着向本身收入高的地区倾斜的问题[2]。从总体上来看，地方政府面临着“财权上移”的困境。
近些年，中国推进了一系列行政体制改革。中央各部委机构收缩精简后，一方面提高了行政效率，一方面也出现了中央权力下移现象。与之相反的是，地方政府行政权力扩大。这样，行政体系又出现了“事权下移”的问题。
至此，“财权上移”和“事权上移”矛盾日益突出。地方政府享有更少的收入的同时却承担了更多的责任。面临这样一种窘境，地方政府开始自谋生路，寻找收入来源。土地作为一种稀缺资源，自然成为地方政府创收的理想来源。
(二)土地需求增长和现行土地制度因素
随着中国经济发展，城市化进程不断推进，工业和城市建设对土地的需求不断扩大，土地资源具有极大地现实需求性。同时由于土地资源具有很高的稀缺性，相对来说其需求弹性又很小，需求一方的议价能力随之下降。需求方面的因素使得土地经济中存在着巨额利益。 我国目前实行土地国有制。《土地管理法》规定“城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。”“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿。”但事实上，由于对“公共利益”界定上的争议，土地的处置通常由地方政府进行解释。地方政府实际上获得了绝大部分的土地使用权。这也就为地方政府通过土地创收提供了可能。
土地需求增长和现行土地制度因素的共同作用，使得土地财政收入日益成为一种有效创收途径。
(三)地区竞争和政府政绩因素
中国现行的官员政绩考核机制过多地强调经济增长。在很多时候，地区竞争和政府政绩考核的主要指标是GDP。地方政府官员在面临行政体制压力时，企图寻找一种短期见效的推动经济增长的方式。结合前面的分析，土地流转和工程建设无疑是大多数地方政府寻求多时的“有效途径”。
三、土地财政利和弊
(一)土地财政利处
土地财政的利处主要体现在其财政创收和推动经济增长的作用上。土地财政收入基本上构成了地方财政收入的最主要部分，满足了地方财政支出的40%-50%左右。地方政府在行使职权和承担责任时，具备了较好的财力，通常能更好地开展工作。
土地财政同样对推动经济增长上起到重要作用。山东工商学院经济学院辛波教授曾经通过建立回归模型的方式来研究土地财政对经济增长的贡献[3]。模型如下：
GDP=a+bX1+cX2+dX3+u
其中：X1代表土地财政收入，X2表示土地税收以外的其他税收收入，X3代表其他地方收入，U代表其他未考虑变量构成的残差项。
通过SPSS软件模拟得出的回归方程为：
GDP=18500.823+8.147X1+7.934X2+5.762X3 (R2=0.990)
(2.119) (1.742) (2.408) (1.143)
对该回归模型进行分析发现，当土地财政收入变动1单位时，GDP变动8.147个单位。由此可以认为，土地财政收入对GDP有着重要贡献。这一模型也成功通过了因果检验。
(二)土地财政弊端
土地财政在保证地方财政收入、推动经济增长的同时，也具有其弊端。近些年，这些弊端日益凸显。主要有以下几方面：
1、房地产价格居高不下
目前这种高土地财政的状况，一方面将加剧土地供求关系紧张问题;另一方面政府财政获取了房地产建设费用中的相当一部分。在这种环境下，房地产商为谋求自身利益，存在被迫抬升房价的压力。土地财政在很大程度上推动了房价上涨。
2、耕地流失，生态破坏
由于地方财政过多依赖于土地流转和房地产建设收入，过度征地和不合理征地现象时有发生。这样直接导致耕地流失，危害粮食安全。同时，不合理征地导致后备用地急遽减少，生态环境遭到破坏。
3、地方财政风险和不确定性加大
一般而言，各地方政府设有专门的土地储备管理部门来统一管理土地流转和建设融资。地方政府对土地财政依赖程度越大，土地储备贷款额度通常越大。在这种情况下，一旦土地流转行情下跌，土地市场低迷，政府将面临巨大的银行还贷压力。对土地财政的过度依赖直接加大了地方财政和金融风险[4]。
4、部分土地管控行为加剧社会不安定因素
政府土地征管中的不合理征用，以及征用后补偿不合理等因素损害了被征地人员利益。发生这种情况时，征地对被征地者而言是对其财富的掠夺，将有可能间接地减少其收入，使其处境恶化。这无疑为社会安定积累了不利因素。
5、土地流转和管控中的设租和寻租等问题
既然土地流转中存在着巨额的利益，那它必然引致官员设租和土地需求方寻租问题的出现。这样，一方面容易滋生腐败;另一方面很有可能使得土地资源没有真正流转到最合适的位置，也即可能发生土地资源的不合理配置。
四、土地财政问题的管控建议
(一)解决土地财政问题最根本的是搞好经济建设[5]
一个时期的财政收入要以该时期的国民收入为基础。搞好经济建设，使得国民收入得到合理有效地增长，将扩大政府税收收入的税基，提高政府税收收入水平，是一种最根本的“开源”措施。地方政府总体收入上升将为解决土地财政问题提供现实可能性。
(二)规范土地出让流转制度，降低地方财政对土地财政的依赖
鉴于目前地方财政中土地财政的份额巨大，要解决土地财政问题首先要从地方财政结构入手。笔者认为可以尝试将土地预算纳入中央范畴，由中央统一调配审核土地资源预算，适当限制土地供应量。同时，中央应当参与地方土地财政收入分配。通过这些措施，中央可以达到削弱地方政府竭力扩大土地收益的动机，进而降低地方政府对土地财政的依赖。
(三)改革财政收入体制，为地方政府寻找新税源
开源始终是最有效的措施，中央和地方政府可以尝试为地方寻找合理的新税源。例如，地方政府可以适时开征物业税。一般认为，物业税是指“以在拥有或占有不动产的单位和个人为纳税人，以其拥有所有权或使用权的不动产为课税对象，并以课税对象保有阶段的期间价值为计税依据，按一定比例税率计算征收的一种税。[6]”物业税是在房地产保有阶段征收的一种税种。在欧美发达国家，物业税构成了地方政府财政收入的大部分。在美国，这一税收收入约占地方财政收入的80%左右。物业税具有持续稳定的特点，是地方政府理想的新税源。
(四)截取土地财政收入中的一部分，设立专项资金，解决土地财政收入所带来的负面影响。
前文中分析得到，土地财政将带来生态破坏、社会不安定因素上升等问题。对此，国家可以通过截取土地财政收入中的一部分，设立专项资金的措施来解决这一类问题。把部分土地财政收入用于生态恢复和被征地人员后期安抚等工作将可以在很大程度上减少土地财政带来的负面影响。
总之，中国土地财政的形成有其必然性。土地财政也在保证地方财政收入、推动经济发展等方面发挥了积极作用。我们所要做的是合理利用这一财政收入，趋利避害，使其服务于国家发展和人民生活水平的提高。
参考文献：
[1]张晓洁.《天津市土地资源的公共财政调控》.天津大学 2004年.硕士论文
[2]戴双兴.《土地财政与地方政府土地利用研究》.福建师范大学经济学院
[3]辛波，于淑俐.《对土地财政与经济增长相关牲的分析》
[4]刘红梅，张志斌.王克强.《 我国土地财政收入研究综述》
[5]刘酷.《“土地财政”形成的原因及其改革思路》.陕西高速交通工贸有限公司
[6]许迪.《物业税悬疑》.中国土地.2007年