推进部门预算改革的探讨

部门预算是政府部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要，由基层预算单位开始编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。部门预算制度是财政预算管理体系的重要组成部分，推进部门预算改革，有助于进一步加强政府预算管理，从而为构建社会主义和谐社会提供保障，具有深远的意义。笔者结合部门预算改革实践，就部门预算改革推进中的问题略作分析，并提出相应对策及建议。
一、现行部门预算改革中的问题
1. 思想认识不到位，预算观念不强, 部门财务人员业务水平参差不齐, 部门预算编制质量较低。有些部门对部门预算的重要意义认识不足, 预算编制中的各项工作准备不充分, 不能适应早编预算和细化项目预算的要求。 突出表现为: 对单位的行政事业性收费、罚没收入、政府性基金和预算外资金收入计划测算不准确, 与实际完成数出入较大; 不能坚持先重点后一般的原则, 使部门预算留下硬缺口; 习惯于过去基数加增长的老办法, 不能适应零基预算的要求; 没有按照《政府集中采购目录》编制政府采购预算。这些问题导致预算编制的及时性和准确性较差, 预算约束力不强, 专项资金追加较多。
2.财政部门掌握的基础性数据依赖于各职能部门, 预算资金的准确性尚待加强。我市部门预算的编制主体是政府的各个部门, 财政部门是在部门上报预算的基础上, 根据财力状况审核确定, 最终汇总形成财政总预算。财政部门与各职能部门之间由于职能和分工的不同, 难以做到信息对称, 致使财政很难掌握部门预算资金的合理程度。基础数据直接影响着公用经费、社保资金等的测算安排，财政部门无法获得详细、全面、准确的相关资料, 也就无法全面掌握预算单位的预算资源、预算需求, 客观上造成了预算审核往往以预算单位的意见为转移的局面。
3.项目支出预算编制仍然比较粗糙,不利于预算执行。项目的提出、可行性论证、项目确定等没有相应的科学规范，项目支出沿袭了过去切块打捆的编报方法, 没有按要求细化到具体支出去向, 在具体执行上存在很大的不确定性, 与国库集中支付和政府采购等管理制度很难衔接。比如房屋建筑物构建、维修, 会议费、差旅费等预算只确定总数, 没有细分到商品采购、劳务支出等具体经济分类, 给单位留有很大的调剂空间。
4. 在部门预算的执行过程中, 预算刚性不强, 约束力不够。目前预算制度仍不能有效地约束政策制定过程。年初，财政部门根据宏观及微观发展环境合理测定收入及财力, 将支出预算数下达给各部门之后, 政府仍有可能根据经济形势对收入任务进行调整。同时，在预算执行的过程中, 各级政府有可能制定新的政策,要求财政部门安排相应的资金。而在大多数情况下, 这些政策会形成一种强制性的支出, 中央及上级政府并不为这些政策的实施提供配套资金或只提供部分资金。此外，部门预算确定后, 仍然存在由领导“批条子”形成的支出项目, 在一定程度上影响着预算的严肃性。
5.预算管理过程中绩效考核机制尚不够完善。部门预算特别是项目支出预算尚未建立起真正有效的绩效考评、追踪问效机制, 在具体编制过程中, 由于项目缺乏可比性, 可行性论证也不够充分, 难以做到分轻重缓急排列次序。对财政预算安排项目的实施过程及其完成结果进行绩效考核尽管是必然的趋势，但目前缺乏项目预算管理的经验, 还未形成一套行之有效的管理方法。对一些没有按照要求实施的项目的监督考核力度不够，实际中存在各部门争着上项目、多立项多要钱的现象, 降低了财政资金的使用效益。
6.部门预算编制改革与相关制度不衔接, 甚至互相矛盾。如，《预算法》与《宪法》关于预算时间的规定冲突不一致，导致每个预算年度１～3月处于无预算状态，存在着“预算先期执行”的问题，这样做弱化了预算的法律约束力，为全年支出控制带来隐患。又如，部门预算编制时间与部门计划年度不能衔接。部门预算要求提前编制, 但预算年度工作任务、目标计划等, 各部门一般在预算执行年的一季度才进行布置。收支计划和许多专项支出由于目标任务不具体, 细化不了, 预计不准。预算编制时间的提前造成不可预见性的支出较多, 导致预算执行中追加追减的情况经常发生。
7.“收支两条线”管理没有完全到位，流于形式。部分单位预算外资金仍有较大比例未进入专户，有的虽然进入专户管理，但留用比例过高。以收定支问题仍然存在，未能真正实行“收支两条线”管理，尚未形成严格意义上的部门综合预算

二、推进部门预算改革的对策
针对以上问题，要将部门预算进一步推向深入，笔者认为应做好以下几方面工作：
１．转变观念，提高认识。部门预算改革涉及面广，范围宽，政策性强，涉及政府职能转变的现实要求，触及到各部门利益格局的调整与财务管理权限的再分配。因此，必须转变观念，争取各方面的理解和支持。在编制部门预算过程中，各部门是预算编制的主体，财政部门也要参与其中。要加大宣传与普及力度，提高各方面的思想认识，使公众广泛地参与进来，从而改变公共预算缺乏效率而少有人关注的尴尬局面。大力做好财会人员的培训工作，提高财会人员的政策和业务水平，加强计算机数据库信息在预算编制中的开发应用 ，利用现代信息技术手段，为预算改革服务。
２． 科学界定财政支出的范围。将预算支出按部门和支出项目进行分配，是加快建立与社会主义市场经济发展要求相适应的公共财政的一项重要措施。财政要有所为，有所不为，尽快退出竞争性领域，对财政供给范围进行清理，按照保证国家机器正常运转、保证吃饭的原则，重新明确和界定财政支出范围，加强政府的社会职能，扩大政府预算用于社会保障的支出。一是对事业单位要进行归类梳理。按公益性、准公益性和经营性三种类型分别采取不同的财政政策。二是制定科学的支出预算编制方法 。加强支出的量化管理，建立一套与零基预算要求相适应的指标体系和支出评定机制。三是理顺财政与其它政府部门间的关系, 畅通财政部门获得基础性数据的渠道。部门间财政关系的核心是财权与事权在部门间分离, 财政资金的分配权属于财政部门, 而其使用权则由其他政府部门行使。财政部门应全面掌握部门的资源和需求, 建立各部门基础数据的定期报告和财政部门定期核查机制, 提高财政资金安排的准确性,使财政资金真实、公平、有效分配, 防止出现虚报虚列, 有名无实。
３．创新部门预算编制方法。编制部门预算，重在预算运行机制的创新，要不断完善零基预算等办法，科学合理地制定定额标准。实现预算编制、执行和监督三分离，务必使预算全过程做到公正、公平、透明。协调预算编制时间和各部门年度工作计划安排时间, 使部门预算编制更加科学合理。财政部门应通过有效手段, 将预算编制时间和部门工作计划安排时间统一起来(如要求各部门工作（项目）计划最迟在年度预算开始执行的半年前确定下来) , 适应部门预算提前编制的要求。
４．加强综合预算管理。要加大综合财政预算改革的力度，结合深化“收支两条线”管理，将单位的各项收入（包括财政预算资金、财政核拨批准留用的预算外资金以及依法组织的其他收入）全部纳入部门预算。加大部门预算编制的深度，在进一步加强经济状况分析及预测的基础上，对单位所有的收入来源、支出渠道进行摸底调查。建立预算收入经济预测模型，推行标准收入预算法；支出预算编制要完善、细化。人员经费按政策，日常公用经费按定额，对反映较大的车辆燃修费、会议费等难点充分考虑实际情况核定，对差旅费、招待费按节约和必需的原则，实行从严控制核定；对专项支出实行可行性论证制度，建立支出项目库，逐步完善项目预算管理储备机制和项目动态管理机制。
５.建立绩效预算评价体系。绩效管理是当前预算管理过程的重点, 需要运用科学、规范的绩效评价方法, 以成本效益分析为核心, 对各类支出的成本与效益进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评价。绩效考核的基本原则是, 对公共工程投资效益的评价, 侧重对其经济效益和产出的考核；对经费性支出的考核, 侧重社会效益和管理效率的综合考核；对专项支出, 经济效益和社会效益结合起来考核。对预算的执行过程和完成结果实行全面的追踪问效，不断提高预算资金的使用效益。项目审报阶段，在部门评审的基础上扩大财政委托评审的范围，以保证项目的必需、可行；在项目执行阶段，要对项目进程和资金使用情况进行监督，对阶段性成果进行考核评价；在项目完成阶段，项目单位要及时组织验收和总结。财政部门要定期或专项考核，将绩效考评结果记入项目库存，作为以后年度安排立项的参考，促进预算资金从“重分配”向“重管理”转变。
6．硬化预算约束，加大预算监督力度。实行部门预算后，预算一经确定就不能随意调整和追加，确实需要调整的必须按规定程序报批，要充分发挥人大监督、纪检监督、审计监督的作用，增强部门依法行政、依法理财的自觉性和责任感。要加大对《预算法》等法律 、法规执行的监督力度，强化预算约束，严肃查处违规事项。财政部门内部要本着分权制约的原则，设置内部监督机制，形成预算编制与执行相分离、寓监督于预算管理全过程的运行机制，从制度上保证内部监督的经常性、规范性，促进财政管理水平不断提高。