加强地方政府债务风险控制的实践探索

近年来，随着我国经济的持续高速发展，城市化进程的不断推进，各级政府普遍加大了城市基础设施建设的力度。城市基础设施建设需要巨额资金的投入，在地方财力普遍有限的情况下，各级政府通过各种形式举债进行城市建设，但随之而来的地方债务问题也日渐突出。而政府的负债就如同一把“双刃剑”，在适度负债、规范管理、统筹安排、加强监督的前提下，政府负债能有效地促进区域经济的良性循环，同时也能为社会提供更多的公共产品。在管理失控、负债过度、违规融资的情况下，政府负债则将成为影响经济和社会的全面协调可持续发展，影响财政预算正常执行的重大隐患。本文就西湖区地方债务（主要就城市建设引起的负债）管理现状、存在问题等方面进行分析，从财政的角度提出加强债务风险控制的建议与措施。
一、西湖区政府债务管理现状
近几年西湖区财力呈逐年增长态势，但除了保障“吃饭财政”，每年只能安排7000万左右的资金用于基本建设，占一般预算支出的5.06％。这对城市建设和基础设施建设所需的巨额资金来说，显然是杯水车薪，因此西湖区的城市建设资金基本上通过举债完成。政府债务在西湖区城市建设和基础设施建设中发挥了重要作用，利用融资加快了西湖区经济和城市发展的步伐。投资环境日益优化，招商引资的区位优势凸现。
据统计，至2006年12月底，区本级政府债务余额为1.4亿元（不含之江、各集镇指挥部），占当年财政支出的比重为12.96％，占全区可用财力的比重为10.65％，各项指标均在风险控制范围内。然而西湖区承担着西溪湿地、古墩路等多项市重点工程的建设任务，虽然建设资金由市政府明确以某块土地资金作为平衡，但在地块出让前，项目的建设仍需通过大规模融资完成。随着近年国家对房地产宏观调控政策的陆续出台，地价受市场波动因素影响很大，隐藏了较大风险，一旦土地跌价，不能及时出让，将直接导致未来债务支付困难，资金链断裂，引发财政风险，因此融资风险不容忽视。
西湖区政府十分重视债务问题，在债务控制方面采取了一系列积极的措施。一是摸清全区政府性投资建设项目基本情况，汇总各部门的年度建设计划，并在此基础上核实债务存量，进行分类化解，明确偿债责任。二是建立政府负债办公室，负责定期统计汇总全区负债数据、分析全区负债动态。负债办公室设在财政局，在统计汇总负债数据的基础上，建立月报表制度，每月向区委区政府提供负债动态分析。三是建设项目实行项目法人负责制，明确建设资金由建设主体负责筹措和平衡，谁举债谁负责。四是2007年试编基本建设项目预算，全面反映基本建设收支、借贷执行情况，做到一本预算管吃饭、一本预算管建设。五是建立债务偿还责任制和责任追究制，签订政府债务责任状。由区委区政府与各建设单位负责人签订政府债务责任状。将地方政府债务考核落实到建设单位主要负责人。
二、债务管理中存在的问题
（一）建设单位对各自项目管理和举债资金管理自成一体，封闭运行，集融资、建设、支付职能于一身。
有些项目在实施期间，由于受各种因素变化的制约，会出现与计划不一致的情况，影响项目贷款资金的实际使用效果，造成资金暂时闲置。而有些项目则因资金短缺，却不能从有资金闲置的建设单位调度使用，而选择向银行融资。从全区范围来看，负债资金尚未用好、用足，这是导致负债规模上升的一个重要因素。
（二）举债项目各环节管理不到位，造成投资规模不断扩大，增加了财政支出负担。
表现在：（1）项目超概算情况严重，加大财政资金压力。从目前已完工的项目来看，一方面由于项目立项前更多的考虑项目要不要上，没有做到全面的投资估算，导致实际支付时超概算情况严重；另一方面建设单位在建设过程中任意扩大投资规模，提高建设标准，变更、增加计划外工程，导致整个工程超规模、超概算、超标准，加大了财政负担。（2）项目没有引入竞争机制，部分工程材料设备未实行政府采购，实际造价往往高于合同造价，增加了建设成本。
（三）宏观调控造成银行贷款困难、还本付息压力大。
2006年以来国家宏观调控政策不断。土地管理方面，进一步完善土地调控政策，从紧控制新增建设用地。国务院陆续出台了《关于加强土地调控有关问题的通知》及配套文件《土地利用年度计划管理办法》、《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》等规章制度。货币信贷方面，至今年8月，央行3次上调存款准备金率各0.5 个百分点；4次加息使贷款利息从5.58％提高到目前的6.84％。此外银监会对银行各类打捆贷款进行整顿和规范……对于土地出让收入和房地产依赖程度较高的西湖区来说，这一系列的宏观调控给地方财政收入和土地出让的收益都带来了不小的影响。也使西湖区通过借新贷还旧贷的计划随时可能受到影响，还本付息压力显现。
三、控制地方政府债务风险的建议与措施
面对政府债务规模现状，必须积极采取应对措施，妥善处理好发展与举债，长远目标与眼前现实的关系，规范投资行为，合理有效控制债务规模，防范和化解债务风险，提高资金使用效率。
（一）加大财政对政府融资的集中统管力度。
建立地方政府偿债机制。政府在清理现有债务的基础上明确界定必须由政府负担的债务。按照“谁举债、谁偿还”的原则，确定偿债责任单位，明确财政部门在同级政府债务管理中的牵头作用，实行由财政部门为主，各职能部门共同参与的政府债务管理体制。财政部门根据地方经济和社会发展的状况、财政收支、各职能部门提供的项目可行性方案，确定短期筹资方案、还款计划以及地方政府中长期融资规模、偿债期限等。并定期对已有的政府债务进行分析和督促，确保政府债务按时偿还。
（二）逐步建立各项政府债务监控、预警机制。
建立债务监控、预警机制，对政府债务的规模、结构、偿债能力实行有效控制，反映地方政府财政风险程度。（1）建立和完善偿债准备金制度。建立与负债规模相适应的偿债准备金，以备在发生无力偿债的情况时弥补偿债资金缺口。偿债准备金来源可从：从历年财政结余中安排一部分；每年从可用财力中安排一定比例；从土地出让金收入中提取一定比例；从国有资产转让一次性收益中安排一部分。准备金数额一般为年初政府债务余额的3％－8％左右。（2）建立能合理反映地方政府负债的风险指标体系。目前运用较广泛的指标主要有债务依存度、负债率、偿债率。债务依存度即债务收入占财政支出的比率，它说明财政运转对债务的依赖程度，一般来说债务依存度不宜超过20%。负债率指债务余额占GDP的比重，着眼于从存量角度考察政府负债规模，是反映财政风险程度的一个重要指标，警戒线是10%左右。偿债率指当年政府负债还本付息额占当年财政收入之比，这一指标反映政府清偿负债的能力，警戒线是10%左右。

三）整合财力，集中管理融资，合理调度。
把政府财力集中起来，把政府的资源运作起来，集中财力办大事，发挥财政资金的最大效能，通过财政资金产生的效益来抵消和减少债务。（1）充分挖掘非税收入的潜力。非税收入是政府财力的重要组成部分，应将非税收入与税收收入一样征收起来，纳入财政预算统筹安排。加强对国有资产包括出租、出售、变现等收入的征收管理，依法推行国有资产使用权招标、拍卖，确保应收尽收。2007年西湖区财政着手对全区国有房产出租（租入）情况进行调研，据不完全统计，至2006年底，共计有363个出租点，出租面积达259963.06平方米，这些房产均由相关单位自行管理和对外出租。区财政根据调研情况，建议区政府对出租(租入)的国有房产，引入市场竞争机制，做到公开、公正、透明。出租(租入)的国有房产须由区国有资产托管中心委托社会中介机构评估确认底价后进入公共资源交易中心，由政府采购中心统一进行公开招租，接受社会的监督，实现资产出租收入最大化。以提高收益率，防止国有资产流失，确保非税收入应收尽收，增加财政收入。（2）集中管理融资，合理调度。对于由建设单位向金融机构的借款，允许其在贷款银行开设资金专户，但资金的使用要接受财政统一管理、统一调度。集中管理融资，统一调度资金最大的作用在于降低贷款利息支出，节约负债成本。（3）创新融资渠道。积极引导社会资金参与基础设施的投资和建设，在银行贷款吃紧的情况下，可将发行信托产品作为地方政府融资的一种尝试。
（四）加强政府性投资项目的管理。
1、结合财政绩效评价，合理确定投资范围。按照“量力而行、尽力而为”的理财原则，同时结合财政支出绩效评价，合理确定财政投资范围，政府重点支持关系国计民生，对西湖区未来经济或社会事业发展、可持续发展有重大影响的建设项目。对于重大项目的立项，可考虑建立听证会制度，在重大项目实施前，举行由专家、市民组成的听证会，以确定项目实施的可行性。也可结合财政绩效评价，从项目的预期绩效目标着手进行调查。通过问卷调查，直接倾听老百姓对该项目实施的意见，确定是否符合老百姓的利益，是否直接体现公共财政的目标，是否会产生资源浪费。
2、编制基本建设预算和政府性债务收支计划，加大建设项目财政直接支付力度。（1）根据建设需要和承受能力应在编制年度政府性投入基本建设预算的基础上，根据资金的缺口编制统一的地方政府性债务收支计划，明确政府性负债建设项目，投资、规模和偿还本息等计划，也便于负债资金在各项目间的统筹调度。（2）加大建设项目财政直接支付力度。西湖区自2004年开始对由区本级财政全额投入的建设项目以及上级补助资金投入的建设项目纳入直接支付，至2006年底纳入直接支付的建设资金达3.3亿元，相对杭州市其他城区，建设资金直接支付力度较大。通过三年来的经验积累，目前西湖区正积极尝试将全区所有建设项目分批、分步骤的纳入直接支付。对于纳入直接支付的项目，由建设单位分批将贷款资金划入财政基本建设资金专户。财政部门根据年度投资计划、预算、合同、工程进度，将建设资金直接支付到用款单位。将全区所有政府性投资建设项目全部纳入国库集中支付是实现城建项目支付管理的最终目标。若能实现这一目标，一方面可以促进财政基本建设预算编制的完整，为发改部门编制年度政府性投资项目计划提供真实的资金依据，同时便于政府及时、全面把握全区项目的规模和进度；另一方面可使财政全面掌握政府性投资项目的资金需求与去向，从而使财政部门真正发挥在政府债务管理中的牵头作用。（3）将政府投资工程项目逐步纳入政府采购范畴，以节约采购成本。可尝试进一步研究政府投资项目购买设备和工程政府采购的范围、标准，加大工程政府采购范围。工程政府采购行为一旦发生，由采购中心组织统一采购后，由国库单一帐户直接拨付给货物供应商和劳务提供者。
3、加强基本建设的过程管理，强化基建预算执行力。（1）把好项目建设立项关，对建设单位上报要求立项的基本建设项目，财政部门必须会同有关部门参与可行性分析和论证，确保立项准确、科学，并结合当年财力和负债情况提出能否在当年实施的意见。（2）把好预算审核关。施工图预算是项目施工、合同签订、价款结算和成本核算的重要依据。财政部门组织力量或委托社会中介机构对基建项目的工程预算进行审查，根据审查后的预算来确定招投标的标底造价。（3）把好建设资金支付审核关。密切关注建设工程的施工情况，发现工程超规模、超标准、超概算的停止支付。（4）把好建设项目竣工决算关。建设工程项目完工后，财政部门会同中介机构、建设单位进行严格审查。以设计概算和工程预算为依据，认真审查建设项目的投资完成情况和交付使用资产情况，审查建设成本、费用开支、结余资金等。
4、依托信息技术手段，建立政府性投资项目库，对项目实行跟踪管理。项目库的内容包括项目立项的基本情况、资金的安排情况、上级资金的到位情况、项目的概预算、项目招投标情况以及项目支付的进度，对项目库实施动态管理。通过建立项目库实现资源有效整合，促进财政对项目的跟踪和监督管理。
（五）加强偿债能力分析，将负债控制在一定比例。
偿债能力决定负债能力，通过偿债能力分析，为合理确定当年政府负债规模提供财务依据。主要可从两个层面进行分析：
1、地方财力的现状及其增长趋势的分析。地方财政可支配收入是决定偿债能力的最重要因素，也是衡量政府偿债能力大小的最直接的指标。财政可支配收入越多，其借债的能力必然越大，财政可支配收入和政府负债能力呈正相关，与偿债能力呈正相关。在分析过程中，需结合政府实际可用财力、政府负债和政府可用财力承受能力情况。分析一定时期财政总收入、地方财政收入、地方财政可用资金、地方财政用于建设的财力、土地出让金收入等相关指标的完成情况、平均增长幅度、财政收入增长趋势，以确定偿还政府负债的能力。
2、偿还政府负债的资金主要渠道分析。目前，地方政府偿还负债的资金来源主要为土地出让收入，其收缴是否及时、是否到位直接影响政府负债还款来源的稳定性和正常性。可以从现有土地存量、土地出让金收缴率、土地价格升降趋势等指标，分析地方政府未来一定时期的土地出让收入情况，政府负债的偿还资金是否充足。此外，还要对土地出让情况予以跟踪，由于国家经济政策（如金融政策、土地政策）的变化对地方政府土地出让收入的巨大影响。如，2005年《国六条》的出台，对土地出让产生了直接影响，建设用地受到严格控制，受此影响，房地产开发商资金普遍吃紧，开发企业的前期资金运作面临着极大的考验，导致土地不能及时出让或开发商欠缴土地出让金。近期，土地出让金收入是政府负债的主要还款来源，土地出让金大量欠收势必影响政府负债的正常还贷进程。因此，需要对土地出让预计收入进行合理估计，不能过高估计土地出让收入。