浅谈预算审批制度改革
【关键词】审批权；内容；性质；改革
【正文】
我国宪法规定了人民代表大会的预算审批权。预算草案编制完成后，应当提交国家权利机关审批通过，方可生效。预算草案经审批生效，就成为正式的国家预算并具有法律约束力，非经法定程序，不得改变。[1]《预算法》规定，中央预算由全国人民代表大会审查和批准。地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。地方人大尤其是市县人大，许多没有设立预算委员会。而全国人大会的预算工作委员会只有20个人，很难审查上万亿的中央预算资金。预算审批权的行使状况并不能让人们满意，预算审批制度存在很多不足之处。
预算制度的建立，是民主政治的体现。政府对于公共资金的每一分支出，都应该事先制定详尽的预算，待人民代表大会审议和批准后方可支出。审批权作为高度政治性的议题，预算审批权的授予在不同的政府体制与政治文化传统下会有不同，但是，不论是怎样的国家制度，预算审批权总是包含着三个方面。这些内容可以概括为三个方面：首先是立法机关的收入保障权，指由立法机关通过制定及调整有关税法、国债法及金融货币法等法律文件，行使在税收、国债和金融领域中的财政权，起到控制政府收入、稳定国家财政金融活动的作用。其次是立法机关的支出控制权，指由议会通过授权法、拨款法、委员会决议及各种非正式立法的方式，对政府的开支项目及其支出预算进行控制，为政府的活动提供相应的物质保证。再次是立法机关的账目审核权，指由立法机关通过其内部设立的有关组织及相对独立的监督部门，对政府的财务项目进行审计，从而监督行政部门的活动是否按授权与拨款法案的要求进行[2]。审批权的内容分为实质和程序两方面的内容。我们通常意义上理解的审批权似乎仅只包含了程序方面的审议和批准，而就审议和批准程序本身也已经简化到走形式的程度。
中国预算法只规定了预算草案由行政部门编制，由人大审批，但对人大是否享有预算草案的修正权，以及政府是否享有对预算审批的制衡权则未明确。这其实正是对审批权内容不明确的表现。显然，审批不同于备案，也不能只是批或不批，审批的重点在于审议然后决定是否批准，而审议则不能止于程序的审查，而应该更多地关注草案的内容。审批权应该包括预算草案调整权。由干预算草案编制的粗糙，以及人大会期制度本身方面的原因，目前人大事实上很难判断预算支出的合理与否。人大拥有调整修正权，一方面可以加大权力机关的预算职责，另一方面对明显不合理的预算开支也多了一条制约途径。[3]
各级人大在审批政府预算时一般都会确认政府预算具有法律约束力，但预算审批权的性质是什么呢？从现有著述的观点来看，主要有立法权说、监督权说、决定权说和独立权说。[4]预算的审批是对开支机构的事前赋权，事后确认的过程，而监督权是保障性和控制性的权力。审查批准预算案并不具有监督权这种事后性、保障性的特点。决定权具有自创性和实体规定性，而审批权一般不具有创建性，只是对既有事项的表态、宣告与确认。决定权和审批权在实体内容和运用程序上都存在着差别。预算虽然不具有实质性法律的抽象性要求，但不论是大陆法系的国家还是英美法系的国家，年度预算都具有款、项、目、节的法条架构，都经由一般立法程序成立，并以条例或者法案的形式公之于众。预算既然是法，立法机关是以法律的形态来通过国家预算审批的。那么应该可以得出预算审批权即立法权的结论，确立这一点对于预算审批制度的改革是非常重要的。很多法治发达的国家都赋予预算审批非常重要的地位，英美等不少国家甚至直接将立法程序适用于预算审批的过程，通过的预算即成为法案，与议会通过的其他法律具有同等的法律效力。[5]既然审批权是立法权，那么上文所提到的调整权则是应有之意。而我们面临的下一个问题是，人大是否有能力对预算草案做出调整。
预算审批是一项政策性、法律性、技术性都非常强的工作。人大不仅没有充分的时间也不具备相应的能力。如果没有专门机构的辅助，人大的各项活动很可能陷入表面化。而无论是在实行一院制议会国家，还是实行两院制议会的国家，预算的具体审核都是由议院的各种常设委员会与其属下的各种小组委员会负责进行，最后才由议会大会审议表决。如美国国会设有预算局，参、众两院都设有预算委员会。国会预算局负责在经济形势预测和财政收入估计方面给两院的预算委员会提供技术上的帮助，预算委员会则具体组织对预算草案的审核。除此之外，参、众两院的拨款委员会及其小组委员会实际上也在很大程度上行使着预算审核权。[6]这给我们以很大的启发。预算委员会可以充分利用预算信息管理系统，审查各预算部门收入支出的合法性、科学性、合理性。还可以建立专门小组，与预算支出的各个部门相对应，负责对该部门收支预算的专门审查。预算委员会一方面对预算编制部门报送的预算草案中不合法或不合理的内容在说明理由的前提下建议予以修改，另一方面建议审批机关对预算草案中不合法或不合理、但预算编制部门拒绝修改的内容予以否决。这就避免了因为缺乏信息和专业知识技能而做出不科学的调整。这样，不仅对部门也对审批机关有着双重的制约。
另外，目前预算草案粗略的风格，对人大代表而言都只能是“外行看不懂，内行看不清”。人大审查中不可能对预算方案提出一些实质性的意见，客观上形成流于形式的程序性监督。提交人大的政府预算编制应从粗略到细致，这样人大才有可能真正行使审批权。这样人大在预算委员会的协助下，在各部门的配合下，审批权才具有实际意义。
以上是从权力机关的角度来讨论的，而我们还可以借鉴发达国家的做法，免费派发政府预算报告给公众，民意机构可以对政府预算安排和实施过程跟踪、问责，甚至可以要求听证。这不仅是保证政府预算支出的合理性、公共性的要求，也是杜绝以官员意志代替公众意志，防止暗箱操作和腐败的根本措施，更是建设现代民主法治国家的要义所在。[7]
预算审批制度的改革，首先应正确认识审批权的内容和性质，为审批权的实现创造条件，不仅从认识上明确审批制度的实质和核心，也从客观条件上提供了审批权实现的可能性。同时，也应该借鉴发达国家的做法，建立“阳光预算”，从而更好地保证预算审批制度的完善。
【注释】
[1]参见刘剑文主编：《财税法学》，高等教育出版社2004年版，第214页。
[2]参见王永礼：“人大预算审批权的若干问题”，见http://www.cftl.cn/，点击时间：2004-1-10。
[3]参见刘剑文、熊伟：“中国预算法的发展与完善刍议”，见http://www.99tax.com/，点击时间：2004-1-10。
[4]参见王世杰、钱端升著：《比较宪法》，中国政法大学出版社1997年版，第224页。
[5]参见刘剑文、熊伟：“预算审批制度改革与中国预算法的完善”，见http://www.cftl.cn/，点击时间：2004-1-10。
[6]同上。
[7]参见：“要‘透明审计’更要‘阳光预算’”，http://www.db-nw.com/，点击时间：2004-1-10。