公民协商与中国基层民主发展
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林尚立1由 分享
[ 摘 要]基层民主建设是中国民主政治发展的基础。扩大基层民主是国家与社会的共同需求，但各自的出发点略有差异。基层民主发展要在划定的空间中同时满足国家与社会的需求，关键在于深化基层民主，其核心就是扩大基层民主的自治性和参与性，即让公民能够在这个空间以及这个空间所形成的民主舞台上充分行使其民主的权利，实现当家作主。基层民主运行的主体是公民，以公民为主体而展开的公民协商是基层民主的重要形态。公民协商在中国已呈现出四种形态：决策性公民协商；听证性公民协商；咨询性公民协商；协调性公民协商。但从整体上讲，中国的公民协商还不成熟，还需要更大的发展。在中国发展公民协商的关键，就是要把发展公民协商与基层民主建设有机统一起来，使其成为中国基层民主建设的战略任务。为此，我们应该努力协调党社关系，深化基层自治；整合基层民主、规范民主运行；建设公议体系，培育公民协商。
人民当家作主，是中国实行的人民民主的直观表述。其本意是：人民是管理国家的主体，决定国家事务。在价值上，这个取向是积极的，符合民主的核心精神，即人民统治；而在工具上，即在制度上，则需要通过一套复杂而有效的制度体系来实现。这套制度体系，不仅要体现出人民对国家最高权力的掌握，而且要体现出人民在日常社会管理中能够决定自己的事务。从参与国家事务管理的角度看，人民决定自己事务的条件和能力，是人民参与国家事务管理、成为管理国家事务的主体的前提和基础。可见，不论在多高程度上强调人民民主的价值和意义，只要将其付诸实践，其根本都必然在于人们能够决定自己的事务。做不到这一点，人民民主也就失去了最基本的根基。中国的政治体系将人民决定自己事务的政治生活定位为基层民主。基层民主建设是中国民主政治发展的基础。基层民主运行的主体是公民，理论与实践都表明，以公民为主体而展开的公民协商是基层民主的重要形态，发展公民协商是基层民主建设的重要途径。为此，本文拟从中国基层民主发展的内在逻辑，探讨公民协商在中国基层民主发展中的地位、价值和可能的前景。
一、基层民主：中国的含义
在中国政治生活中“， 基层民主”的概念与“草根民主”的概念常常是混用的。在正式颁发的文件中，所谓的基层民主就是存在于基层政权与基层社会的民主制度和民主生活，主要包括基层政权的民主选举与民主管理、城市的居民自治、农村的村民自治和企事业单位的民主管理制度。但是，从来没有用“草根民主”的概念来代替“基层民主”的概念。而在新闻记者的文章和学者撰写的论文中，“基层民主 ”的概念常常被“草根民主”的概念所替代。“基层民主”是中国自身民主实践所形成的概念，而“草根民主”则是直接来自西方政治学的概念，其现实指向实际上也就是源于基层社会的民主生活。基于社会结构和内在逻辑的差异，“草根民主”成长的逻辑起点是民众的民主需求，而“基层民主”成长的逻辑起点则是国家的民主需求。新闻界和学术界力图从社会的角度来把握基于国家动员逻辑所形成的“基层民主”的民主意义和可能的发展趋势，所以，更多地用“草根民主”的概念来表述和分析“基层民主”的事实，其中所蕴涵的政治期待是显见的。
必须指出的是，虽然谁都无法否认市场经济的发展、社会结构的变化以及个体的日益独立是中国基层民主发展的根本动力，但这并不能改变中国基层民主成长的逻辑起点来自国家建设对民主需求这个事实。忽视了这一点，也就无法真正看清中国基层民主的实际含义。基层政权和基层社会并不是改革开放之后才出现的，它们是客观存在的。但是，将基层民主纳入国家民主建设与发展的战略平台，确实是在改革开放之后，而且经历了一个历史演进过程：1981 年，中共十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》在总结““””的基础上提出，要“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主，特别要着重努力发展各城乡企业中劳动群众对于企业事务的民主管理”。1982年，中共十二大报告中强调，应该将社会主义民主扩大到政治、经济、社会和文化生活的各个方面，其中包括扩大到基层，即“发展各个企业事业单位的民主管理，发展基层社会生活的群众自治。民主应当成为人民群众进行自我教育的方法”。 1982 年底，新颁布的《中华人民共和国宪法》第一次将城市的居民委员会和农村的村民委员会作为基层群众自治组织写入《宪法》。1987 年4 月，第六届全国人大原则通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(草案) 》。同年10 月，中共十三大报告中不再仅仅把基层民主作为民主拓展的空间，而是更多地将其视为完善国家制度，协调国家与社会关系，提高党和政府治理能力，维护社会稳定的战略空间。报告指出：“在党和政府同群众组织的关系上，要充分发挥群众团体和基层群众性自治组织的作用，逐步做到群众的事情由群众自己依法去办。”“基层民主生活的制度化，是保证工人阶级和广大群众当家作主，调动各方面积极性，维护全社会安定团结的基础。”这个认识上的变化，大大提升了基层民主在中国政治生活中的战略地位。1987 年11 月，全国人大会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行) 》；1989 年12 月，全国人大会通过《中华人民共和国城市居民委员会组织法》。基于这两部法律，1992 年10 月召开的中共十四大，第一次划定了中国基层民主的三大组成部分，即职代会、居委会和村委会。1997 年9 月，中共十五大提出了“扩大基层民主”的政治建设目标。报告指出：“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。”从报告的内容来看，扩大基层民主的最直接表现就是把城乡基层政权的民主建设纳入基层民主范畴；同时，在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的原则下，扩大了基层民主的运行空间。然而，2002 年召开的中共十六大，虽然依然坚持“扩大基层民主”的建设目标，但在“扩大”的取向上有了一些变化，最明显的变化是：强调人民群众依法直接行使民主权利、管理基层公共事务和公益事业的同时，不再将基层政权机关的民主选举和民主管理列入基层民主范畴。也就是说，基层政权机关的民主运行不属于基层民主范畴，但人民群众对基层政权机关的民主参与和民主监督则属于基层民主范围。中共十六大对基层民主边界的重新划定，实际上也就划定了基层民主扩大的实际空间。中共十五大、十六大对基层民主边界划定的微妙差异，实际上蕴涵了这样深刻的政治问题：在扩大基层民主问题上，国家与社会之间实际上存在着一种博弈关系。这种博弈关系也体现为新闻界和学术界热衷于用“草根民主”的概念来表述中国的基层民主的观念和学术倾向。
从国家实行改革开放以来推进基层民主建设的历程看，这种博弈关系并不是一开始就有的，只是到了20 世纪90 年代之后才开始出现并逐渐发展的。结合这个时期的中国经济、社会和政治变化不难看出，其中的动因主要有三方面：其一，随着80 年代末《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》的颁布，基层民主进入法制化保障和制度化运作时期，由此形成的制度空间，既是国家通过民主机制解决变革社会问题的空间，也是社会通过民主机制表达利益、监督政府、维护权利的空间。其二，进入90 年代，社会主义市场经济的确立和发展，不论在农村还是在城市，都孕育出日益独立的社会和自主的个体，社会结构发生深刻变化。这种变化在不可避免地带来诸多新的社会问题的同时，也引发新的政治参与。
开发基层民主是吸纳政治参与、协调社会关系、化解利益紧张的最好途径。其三，20 世纪80 年代末、90年代初，不论国家还是社会，在深刻反思了中国民主发展的道路与路径后，逐渐形成了一种共同的选择--走渐进的民主发展道路。而扩大基层民主，是这种民主发展的基本路径。由此可见，国家与社会在基层民主发展问题上博弈关系得以出现的关键点在于，进入90 年代之后，不论从那个角度讲，基层民主都成为国家与社会的共同需求。只是各自的追求略有不同。对于国家来说，扩大基层民主的基本目标有三：一是推进人民民主；二是培育社会治理，弥补国家退场之后的基层社会治理真空；三是协调政府与社会的关系，保障政治与社会稳定。对于社会来说，其目标也有三：一是维护日益增长的个体权益；二是满足不断增长的政治参与；三是有效运行手中的民主权利。实际上，国家的追求与社会的追求本质上并不矛盾，两者有着深刻的内在一致性。但是，由于逻辑的出发点不同，这种并不矛盾的追求无法完全糅合。国家追求的逻辑出发点是制度的民主化，即基层民主制度的民主化；而社会追求的出发点是民主的制度化，即基层民主需求的制度化满足。因而，国家力图在制度范围内扩大民主，而社会力图用制度不断肯定和巩固民主的新发展。在这样的情况下，社会自然就形成了强大的制度创新动力。这种动力很快被政府部门和地方政府尤其为基层政府所吸收，成为基层政府推动政治体系改革试验和制度创新的合法性基础。于是，出现了超越《宪法》规定的乡镇长直选这样触动根本的改革试验。对于国家来说，其经济与政治发展既需要这样的制度创新动力，但同时也需要《宪法》制度的巩固和政治大局的稳定，因而，把扩大基层民主明确在特定的范围内自然被视为一种稳妥的选择。在这样的选择下，将延伸到基层政权的基层民主回落到基层自治的空间，自然就成为国家对社会民主需求的必然反应。
总之，扩大基层民主是国家与社会的共同需求，但各自的出发点略有差异。基层民主发展要在划定的空间中同时满足国家与社会的需求，关键在于深化基层民主，其核心就是扩大基层民主的自治性和参与性，即让人民群众能够在这个空间以及这个空间所形成的民主舞台上充分行使其民主的权利，实现当家作主。虽然基层政权的民主运行不包括在基层民主之中，但不断深化的基层民主必然会对基层政权的民主化产生深刻的影响，从而产生推动国家民主整体成长的政治发展效应。所以，中国目前的基层民主格局是：其空间在职代会、居委会和村委会，其主体就是人民群众或者说是公民，其要求是民主选举、民主决策、民主管理与民主监督，其效用在于自治、维权、公益、参与、协商和监督，其基础是社会的发育和基层政权的民主化和法治化，其触及的领域有政党、政府、社会、企业和团体。
二、公民协商：扩大基层民主的有效路径
显然，在中国社会，扩大基层民主的本身就是深化基层民主，使基层民主制度有效运行起来，承载起其应该承载的使命。从国家与社会对基层民主的期待来看，中国基层民主发展要同时获得国家与社会的支持，必然要保持四个规定性的有机统一，即群众性、有序性、自治性与参与性。所以，基层民主的深化，就必须深化这四个方面，并将其整合为推动基层民主发展的动力。为此，基层民主建设可以从多方面进行努力，其中就应该包括公民协商体系与机制的建设。相比较而言，公民协商对基层民主建设和发展具有综合性的效应，因为，公民协商本身就充分体现了民主的群众性、有序性、自治性和参与性。
实际上，在中国基层民主中，不论是城市的居民委员会，还是农村的村民委员会以及企事业单位的职工代表会议，本身都已经具备公民协商的机制与与平台。在城市，有居民会议，年满十八岁以上的居民都可参加居民会议，而且《城市居民委员会组织法》规定：“涉及全本居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定。”在农村，有与居民会议完全类似的村民会议。在企事业单位，《工会法》规定：“职工代表大会是企业实行民主管理的基本形式，是职工行使民主管理权力的机构，依照法律规定行使职权。”除了这些法律规定的制度基础之外，公民协商在中国基层民主中的运行还有良好的社会基础。基层民主的主体就是人民群众，就是公民。由于中国实行的不是竞争性的而是合作性的政党制度，所以，参与基层民主的人民群众之间没有过多的党派界限，可以直接以公民的身份参与基层民主生活。中国的社会和政治结构形态为公民协商的成长提供了十分有利的社会条件。
然而， 在基层民主的建设和发展中，虽然有协商的民主行为， 但没有形成公民协商的概念与机制。其中的原因是多方面的：一是我们没有公民协商的传统，这也与以往我们缺乏自治政治的传统有关。二是我们的基层群众自治一直没有摆脱政治与行政的过度控制和干预。因为，在这样的情形下，人民群众自我管理、自我服务和自我教育无法完全自主发展， 形不成成熟的自治需求。没有成熟的自治需求和自治实践，就不可能在现有的制度空间和制度平台上自觉地发育出公民协商。三是人民群众作为现代公民在社会中获得独立存在的时间不长，因而，其公民意识和公民能力都还不健全，整个社会也没有达到成熟公民社会的水平。这些原因在说明公民协商发展有限的同时，也说明了公民协商要在中国社会得以长足的发展并不是一件容易的事，还需要在观念更新、制度开发和平台建设上进行艰苦的努力。
尽管发展公民协商不易，但中国的基层民主建设还是必须要努力发展公民协商。这其中的道理还不仅仅在于我们有这方面的制度基础和社会结构，更为重要的是发展公民协商，一方面符合以人民民主为取向的基层民主的题中之义，另一方面也符合中国经济与社会发展对基层民主的要求。所谓公民协商，就是公民在开放的公共空间中，就公共事务和公益事业进行公开的意见表达、意见交换和讨论协商，以达成共识或形成决策的民主形式。显然，这种民主形式是围绕着公共利益、公开讨论、公民参与、集体协商、共同决定展开的。这些民主形式虽有某些广场民主的特征，如自由表达、公开讨论、共同议决，但不是广场民主，因为它需要制度化的基础、组织化的保障和程序化的规范。显然，公民协商虽处基层，但因其关乎民利、关乎参与、关乎决策，其内涵和品质还是相当的高。因而，发展公民协商的过程，是深化基层民主、扩大基层民主的过程；公民协商民主发展所取得的任何成果，都会直接贡献于中国基层民主的建设和发展。
公民协商的民主价值是显而易见的，因而，它已经成为现代民主中基层民主运行的普遍形式。它在中国发展，还有一个重要的现实意义，就是有助于和谐社会建设。和谐社会的现实任务就是在经济与社会发展的各个层面，协调社会利益，化解社会矛盾，促进社会团结。这不仅需要政党、政府对社会的协调与平衡，而且更需要社会自身的直接的对话、沟通与利益协调。缺少了后者，政党与政府的努力都只能是事倍功半，甚至可能一无所获；相反，有了后者，就能在社会基层形成政府、政党、社会与民众的四方有机互动，从而创造各种协调与平衡，多方位提
升社会的和谐度。和其他层面的民主形式不同，公民协商带有直接民主的形式，不仅具有大众性，而且具有直接性，所以，要把公民协商确立和运行起来并不困难。然而，运行公民协商是一回事，而通过运行公民协商推进基层民主，促进社会和谐则又是另一回事。因为，任何一种形式的民主运行都只有在与整个政治体系、经济体系、社会体系和文化体系形成合理的契合性的条件下，才能产生预期的效应，否则，很容易出现这样的情况：运行了民主，而民主不但没有增长，反而出现困难或危机。所以，要在中国基层社会推动公民协商，必须进行相应的社会和政治建设，走有序推进的发展道路。在这个过程中，党和政府可以进行以下几个方面的努力：
第一，协调党社关系，深化基层自治。作为领导核心力量，中国共产党是基层社会的领导力量。长期以来，承担这种领导作用的党的基层组织，往往作为政府或者党的上级组织的派出组织，凭借从上面而来的政治和行政资源，管理和统合社会。表面上，这些组织对社会起到了领导作用，但实际上扮演了国家管理社会的末梢的角色，由原来的领导力量变成了管理力量。实践证明，这样的角色变化既不利于党的领导，也不利于社会建设。因为，基于这样的角色，政党与社会的关系就很容易走向对峙，形成紧张：出于管理需要，政党限制了基层自治；自治不发育，社会矛盾和问题自然都集中在政党身上。解铃还需系铃人。破除这种紧张关系的关键在政党，而破局的最佳路径就是回到其应有的角色，就是真正成为基层社会的领导核心，与社会走到一起，发挥党在社会中的应有作用。具体做法就是：在推进基层社会自治中，提高党对社会的领导力和影响力，形成党在基层社会活跃和基层自治在社会生活中活跃的双重活跃局面。为此，党的基层组织一方面要加强党的自身整合和建设，通过党员和组织作用的有效发挥，真正成为社会的核心力量；另一方面，要积极推动基层自治，并通过自身的政治影响力参与和主导自治，从而在基层群众自治中获得丰富的民主性和制度性资源。
第二，整合基层民主，规范民主运行。在社区空间中，基层民主呈现出三大民主生活形态并存的局面：一是制度性民主生活，即基于基层自治制度所形成的民主生活，如村民自治、居民自治；二是开发性民主生活，即通过体制、机制创新开发民主所形成的民主生活，如各种政务公开、电子政府以及各种商议机制所形成的民主生活；三是维权性民主生活，即通过各种维权组织和维权行动所形成的民主生活。现在的问题是，由于没有有效的机制和体系对这些民主生活必要的整合，使得三种民主生活不但没有形成合力，有时反而相互牵制，最典型的事例就是居民委员会与各类业主委员会之间的复杂关系所带来的两种形式民主的紧张。在这种相互牵制和紧张中，往往以公共利益为逻辑起点的民主形式如居委会民主，无法有效衔接或吸纳以私人利益为逻辑起点的民主形式如业主委员会。如果基层的各类民主生活不能得到整合，并形成有层次、有秩序、有规范的基层民主生活，那么，民主品质很高的公民协商就难以获得健康发展，即使存在了，也难以发挥应有的功能。整合基层民主的关键在两点：一是使政党真正进入社会，融入社会，成为社会的核心；二是使制度性的基层群众自治真正发挥其应有的作用。为此，要将基层党建、基层自治、基层治理以及基层法治全面统一起来。
第三，建设公议体系，培育公民协商。公民协商的基础在基层自治以及由此形成的公众参与，但其真正的动力则是来自公共事务参与和公益事业决策的有效开放。这两个领域开放了，协商就有需求，于是基层自治的体制及其所拥有的协商机制就能运行，民众就能参与其中。这两个领域的开放，一方面可体现为基层社会自身公共事务议决空间的全面开放，另一方面体现为基层政权将其决策公共事务和公益事业的利益表达和商议空间开放给民众，让他们充分表达意见、愿望和要求，并进行不同民众之间、民众与政府之间的广泛协商。前者的开放，基于自治制度的有效落实和运行；后者的开放，则基于党和政府决策体系的变革以及基层政权对政党、人大和政协资源的合理开发和利用。当然，不是为开放而开放，实际上，目前不少的基层社会已经多多少少开放了这些领域。开放的真正目的就是通过有领导、有规划的开放，形成一个公议体系，从而培育公民协商系统。建立公议体系的关键是：逐渐明确哪些公共事务和公益事业的决策必须通过基层民众的公议协商来进行。一旦明确了这个领域，就能在基层群众自治与基层政权之间建立起公议体系，从而将能够纳入协商的各类公共事务纳入这个体系进行的民主生活。所以，建立了公议体系，公民协商也就有了成长的可能。在这个过程中，政党力量、人大代表和政协委员的资源应该可以充分开发和利用。从理论上说，公民协商的最好空间就在社会，最直接的基础就在基层社区。但是，中国的基层民主不仅包括基层社会，还包括企事业单位内的民主管理。虽然公民协商很难在企业单位中生存，但劳资关系所引发的协商在很大程度上具有公民协商的性质，即劳资双方在国家法律、法令下运用公民权利，从维护各自利益出发所进行的平等协商，而在这种协商之中，企事业单位的职代会或工会代表与工人代表是参与协商的主体力量。从这个角度看，企事业单位的民主管理的发育和健全，对于在全社会形成形式多样的劳资协商有很大的作用；而这种劳资协商自然属于公民协商的范畴，其发展能够直接推动公民协商的建设。
三、公民协商：实践与问题
改革开放以来，中国的基层民主有了相当大的发展，其中一个重要成果就是各种形式的公民协商开始萌芽，并展现出积极的发展态势。尽管目前的这些探索和实践都还不成熟，但其积极的取向还是值得肯定和弘扬的。政治的发展，不外乎两种形式，一种是激进的，一种是渐进的。激进的政治发展追求一步到位，其形式往往是革命性的替代；渐进的政治发展追求逐步到位，其形式是日积月累。基层民主，一方面来自体制释放的空间，另一方面来自社会的成长，不论在什么条件下，它要发展，要走向成熟，只有一条路可走，即日积月累、逐步到位。所以，对于基层民主发展来说，对于任何有意义的探索和实践，都应予以珍惜、爱护，使其能够不断累积，润物细无声般的影响着民主政治建设和发展，断不可因其不成熟或形式化而贸然弃之，不断另起炉灶。不断探索、不断实践和不断积累，应该是公民协商在中国成长的合理路径。到目前为止，公民协商在中国已形成这样一些机制和形式：
第一，决策性公民协商。从基层自治来看，决策性公民协商主要通过有关法律规定的会议制度来实现。如村民会议、村民代表会议、居民会议、居民代表会议以及企事业单位的职工代表大会。由于这些会议都是基层自治中的权力组织，直接负责基层社会或基层单位的具体事务，所以，决策性公民协商有直接民主性质，而且协商所形成的决定往往具有直接的社会效应。根据《城市居民委员会组织法》，“居民会议由居民委员会召集和主持。有五分之一以上的十八周岁以上的居民、五分之一以上的户或者三分之一以上的居民小组提议，应当召集居民会议。涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定。”与居民会议制度相比，村民会议制度对提交村民会议讨论的事项的规定比较具体，主要有： (1) 乡统筹的收缴方法，村提留的收缴及使用； (2) 本村享受误工补贴的人数及补贴标准； (3)从村集体经济所得收益的使用； (4) 村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案； (5) 村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案； (6) 村民的承包经营方案； (7) 宅基地的使用方案； (8) 村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。另外，根据《中华人民共和国工会法》，企事业单位的职工代表大会，是企事业单位“实行民主管理的基本形式，是职工行使民主管理权力的机构，依照法律规定行使职权”。因而，有关职工工资、福利、劳动安全卫生、社会保险等涉及职工切身利益的事项所形成的法律，都会要求企事业单位所作出的具体规定必须在职工代表大会上讨论通过。例如，《中华人民共和国劳动法》就规定：“企业职工一方与企业可以就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项，签订集体合同。集体合同草案应当提交职工代表大会或者全体职工讨论通过。”由于有法律规定和具体的制度安排，所以，这种决策性公民协商有效运行的关键在两个方面：一是公民的维权意识和参与意识；二是基层政府和各类自治组织的民主观念和法律意识。在实践中，这种制度化的决策性公民协商往往不是制度化地运行，在不同地区、不同单位，运行的情况差别很大。决策性公民协商是基层民主运行的重要机制，所以，公民协商要在基层民主实践中得到充分发展，最首要的就是要把决策性公民协商制度化地运行起来，真正成为决定基层自治事务的核心机制。
第二，听证性公民协商。这种协商就是政府在基层社会举办的各种听证会。听证会必然与决策有关。但是，如果听证会是关于基层自治范围内的事务，这种听证会还是应该属于决策性公民协商。因为，在实行直接民主的基层自治体制下，如果用听证会来稀释公民直接参与的决策性公民协商，那就完全背离了基层民主的原则和精神。所以，有些城市居委会在推进基层自治的名义下实行的所谓听证会制度，从根本上不是促进基层自治，相反是淡化基层自治。但是，对于基层民主发展来说，听证会还是需要的。这种听证会主要围绕着与基层社会生活密切相关的政府公共政策或政府解决各种社会矛盾的管理措施展开的，体现了政务公开、公民参与和多方协商的原则。这种听证会实际上是政党、政府与基层社会公民之间的交流和协商，往往围绕着具体的政策或决定展开。在实践中，这种听证会常常会利用基层自治的会议机制来进行，如浙江温岭所创造的“民主听证会”，就属于这种听证性公民协商。从理论上讲，这种公民协商是十分重要的，是政党、政府、社会组织和公民一起协商的重要机制，公民的利益和意见表达对基层政权的领导和决策具有直接的帮助。但是，由于缺乏必要的法律或制度规范，所以，听证性公民协商不完全是制度化和规范化的，其是否举行以及如何举行，不取决于公民，而取决于基层政权。这样，听证性公民协商很容易变成基层政权提升其公共决策和公共管理的合法性工具和手段，公民在这种协商中应有的主动性和主导性比较弱，从而大大影响了听证性公民协商的民主性和权威性。
第三，咨询性公民协商。与前面两种公民协商的最大不同是，这种公民协商与决策无直接关系，主要用于征求大家意见或者集中大家的智慧，以发展公共事务，增进公共利益。最近几年在浙江省流行的“民主恳谈会”，就应该属于这种类型的公民协商。这种公民协商涉及的议题往往比较长远和宏大，如关于经济发展的思路问题、公共财政的安排问题、社会治安的改善问题、社区文化发展问题。这种咨询性公民协商，可以在政党与公民之间、政府与公民之间以及基层自治组织中的公民与公民之间展开。对政党或政府来说，它既是社情民意的了解，也是民智民心的聚合；对公民来说，它既是有序的公民参与，也是利益意见的表达。所以，这种公民协商在创造基层民主空间的同时，也促进基层社会的沟通、协调和发展。可以想见，在和谐社会建设中，这种公民协商将会有更大的作为。
第四，协调性公民协商。这种公民协商既不用于公共决策，也不用于民意表达，而是用于利益矛盾的协调，更多体现在公民内部、公民与各种社会组织之间存在的利益矛盾的协调与解决。通过这样的机制，利益冲突各方进行必要的沟通和妥协，以达成某种共识，实现共赢。这种协商可以由政党或政府组织，也可以由基层自治组织、有关社会组织或公民自身来组织，其组织形式和运行方式是自由的、非制度性的，往往是一事一议。如重庆市万盛区在2006 年3 月展开的“万盛区和平社区设置垃圾箱圆桌对话会议”，就属于这类的公民协商。协调性公民协商是一种直接通过信息、利益和意见的沟通，以消除信息不畅、不对称所产生的各种隔阂，从而在互惠共赢的原则下解决利益矛盾和冲突的有效形式。灵活运用这种公民协商，对创造稳定、有序与和谐的基层社会有积极的作用。
上述四种公民协商，有的来自制度安排，有的来自基层社会的自我创造。在其中，公民都扮演了重要角色。但在实践中，这四种不同类型的公民协商之间的边界并不清晰，常常混用，相互替代。这种相互替代，在模糊不同类型公民协商的同时，也模糊了基层民主成长的方向。表面上，基层民主生活因有多种形式的公民协商，而呈现出多姿多彩、轰轰烈烈的局面，但在用什么民主形式解决什么问题、或者说什么样的问题该用什么民主形式来解决这样基本的问题被模糊的条件下，公民正确运用和驾驭基层民主机制的能力就受到影响。他们既不能无视眼前的民主，但又无奈于这些民主所可能产生的效果。所以，要使公民协商真正成为公民手中的政治资源，就必须让公民明晰地了解基层社会有几种公民协商机制可以运用，各种公民协商机制的功能分别是什么。明晰了这些，也就明晰了公民在基层民主中的地位和拥有的政治资源，从而也就明晰了公民进行有序参与的空间、渠道和可能的影响力。因此，有必要将上述四种公民协商整理列表(见下页表 1) 。
必须指出的是，基层民主中的公民协商能否得到有效的发育和成长，除了取决于公民以及公民社会的发育和成长之外，还取决于基层民主建设能在多大程度上实现这些公民协商的制度化和规范化发展。从过去几年的发展来看，除了有关基层自治法律规定的决策性公民协商之外，其他形式的公民协商在空间上并不普及，在时间上也非永久，往往是某地某时的某个部门或某个领导的政治创新的产物。然而，实践证明，这些公民协商对推进基层民主与促进社会和谐都是有效的民主资源。所以，如何将现有的各种公民协商制度化、规范化和系统化，并成为公民实现有序参与和民主管理公共事务的重要平台，是中国未来基层民主建设和发展必须高度重视的战略问题。
综上所述，在中国这样规模巨大的社会中，民主的建设和发展的合理路径到底应该是从上到下还是从下到上的问题，实际上是一个假问题。道理很简单，在这样快速变革和发展的国家中，民主不是为了民主而存在的，而是为了人与社会实现共同的进步和发展而存在的。因而，民主的真正需求来自人与社会发展的需求。这种需求包括两个方面：一是给人与社会发展更多的民主空间；二是给人与社会发展更多的政治保障。这种要求背后的核心价值是：让民主的成长与经济和社会发展保持积极的协调关系，既能适应经济与社会发展，又能保障经济与社会发展。所以，这种民主的成长一定是渐进性的，其行动结构也就必然是组合性的，不可能是单项的或单线的行动。在这个组合性的行动结构中，基层民主直接反映着经济和社会发展，所以，基层民主的活力对整个国家民主建设和发展具有直接的战略价值。随着中国迈入和谐社会建设的发展时期，这种战略价值和现实意义更加凸显。基层民主的主体就是公民，其使命就是维护自身权利、保障公共利益、监督基层政府、实现当家作主。中外的民主实践都证明，多种类型的公民协商是基层民主运行的有效形式。所以，建立健全公民协商体系，是中国基层民主建设和发展的战略任务。这条道路，既符合中国努力塑造的渐进而有序的民主发展道路，也符合以社会和谐促社会建设、以社会建设保和谐社会的社会建设战略。有了稳定、有序和充满活力的基层民主，中国的民主成长与和谐社会建设也就有了稳定的政治基础和广阔的战略空间。