电大资本经营论文
电大资本经营论文
资本结构是以债务、优先股和普通股为代表的企业各种资金的构成比例,主要是指企业债务资本和权益资本的比例关系,是现代企业投融资研究的核心问题。下面是学习啦小编为大家整理的电大资本经营论文，供大家参考。
电大资本经营论文篇一
浅议资本经营的内涵
摘要：资本经营是对生产经营思维方式的延伸和拓展，它以生产经营为基础和起点，经过一系列的资本运作，实现资本保值增值。最终又回到生产经营，为生产经营服务。是优化资源配置，提高全社会资源利用率的重要方法。是企业短期内迅速扩大经营规模，提高市场占有率，增强抵御市场风险能力的重要途径。
关键词：资本经营 内涵
自上世纪80年代，我国实行改革开放以来，经济不断发展，取得了令世人瞩目的成就。伴随着改革开放的深入，我国经济层面的问题也层出不穷。许多企业背负大量历史债务，资不抵债，举步维艰，濒临破产边缘;某些企业不能及时转换经营机制，形成大量不良资产，严重损坏了企业的获利能力;某些项目重复建设，盲目上马，开工不足，导致资源闲置、浪费、利用效率低下;很多行业缺少与国际资本抗衡的大型企业集团，无法参与国际竞争，拓展国际市场，束缚了企业的发展。这些不良经济现象已成为经济持续发展的最大障碍。如何克服这种资源配置不合理的弊病，给经济难题开出一剂良方，中国的企业界和经济学者都进行了不断的探索和实践。从80年代的放权让利、承包制、利改税到90年代厉以宁倡导的股份制，都取得了一定成效。近来来，随着《公司法》实施的不断深入，资本的观念已经在人们的经营意识中深深扎根。以资产并购、重组，优化市场资源配置、实现资本保值增值为目的的资本经营已成为一种新的经营方式，日益被人们关注和应用。它是对经营方式的有益探索。笔者试用所学，剖析一下资本经营的合理内涵，以便正确认识这种经营活动在企业经营管理中的作用。
一、资本经营的概念及其产生条件
资本经营是以实现资本保值增值为目的，以价值形态经营为特征，通过生产要素的流动与重组和资本结构的优化配置，对企业全部资产或资本进行综合运营的一种经营活动。它是以资本导向为中心的一种企业运作机制。
资本的本质属性是追求最大价值增值。这一点，与我国以经济建设为中心，大力发展生产力，不断满足人们日益增长的物质文化生活需要的发展思路是一致的。因此，引入资本经营模式是可行的。社会主义企业的资产也是资本，社会主义企业也可以按照“资本”的要求来运行。特别是我国经济总体由“短缺经济”过渡到“过剩经济”后，我国企业也从市场竞争阶段逐步进入战略竞争时代。一系列因素的形成及不断成熟，推动了资本经营概念在中国的兴起与流行：
我国市场经济中包括借贷、股票、债�在内的资本市场迅猛发展，为企业做大提供了不可缺少的条件。现代企业竞争是资本实力的较量，形势逼迫企业必须做大、做强，才能在市场中立足。资本市场发展伴生的融资效应、财富效应、经营环境效应，都直接或间接地促使企业经营思维方式向资本经营转变。
现代社会分工越来越细化，企业组织结构日趋复杂，已经突破了单一的事业和职能制，成为多元的事业部制或母子公司体制。此时，企业的最高管理层就面临着比具体某个产品的供研产销问题要重要的多的经营问题，即企业在总体上的布局、效应和资源配置问题。这就是企业经营境界上的资本经营阶段，是我国经济高速发展到一定程度后的必然结果。
跨国公司大举进入中国市场，它们的经营活动远远超出了传统的产品供研产销的局限，每每以资本性行为取得压倒性竞争优势。跨国公司的战略思维和经营行为对中国企业界的传统生产经营思维形成了强烈刺激。
二、资本经营与传统经营的区别
传统的生产经营，货币资本从最初材料、设备、人工的准备，到生产过程的在产品，最终入库形成商品资本，价值实现的过程经历了供、产、销三个阶段。经营者主要考虑的问题是与生产直接相关的产、供、销、人、财、物。包括销售收入如何实现、产品成本如何降低、利润率的高低、生产效率的高效、管理水平、市场结构、产品生命周期、技术创新，更多体现产品的个性;资本经营则更进一步，它在生产经营的三个阶段基础上，还考虑了资本的筹措和投放，其资本形态包括虚拟资本(产权凭证)、货币资本、生产资本和商品资本;主要关注风险投资、企业主导产业的战略发展、企业核心技术能力、企业文化的培育，注重企业制度创新。最看重企业的整体价值给企业带来的增值。
从经营者出来点来考虑，传统经营是一种内部型战略。打个形象的比喻，它是内涵式扩大再生产。它的侧重点在于通过调整内部资源，挖掘内部潜力，保持企业的竞争优势，如控制企业各项成本、提高生产效率、开发新技术、新产品、拓展新市场、调整组织结构、提高管理能力。资本经营是一种外部型战略。是外延式扩大再生产。它强调的是资本扩张，它把企业作为一个整体，进行评估论价。不仅包括企业的物质资本，也包括商誉、品牌、专利权、非专利技术、管理文化等无形资本，要求将企业所有可以利用和支配的资源、生产要素都看作是可以经营的资本，纳入经营范畴。资本经营扩大了经营的范围和思路，丰富了经营手段。在这种方式下，企业不仅可视为某一生产部门，也可以看作是价值增值的载体，通过企业的“买卖”实现资本扩张和价值增值。
从经营对象来看，传统经营的对象是物，通过取得资产，投入人工智慧，加工成具有另外用途的物，再通过交换或转让，实现价值的增值，资本的积累;资本经营的对象是资本，把资本证券化，以股票、债券的形式标价，通过买卖股票、债券的形式实现股权、债权的交换或转让。强调的是通过对对方权利的控制实现资本的扩张和增值。两者的侧重点不相同，生产经营强调的是经营的物质流，资本经营强调的是经营的价值流，不但包括实物资产的价值变化，而且包括债务资本和股权资本的优化配置。
笔者认为，资本经营的内涵可以从三个方面来概括：
首先，资本经营是对生产经营思维方式的延伸和拓展，它以生产经营为基础和起点，经过一系列的资本运作，实现资本保值增值。最终又回到生产经营，为生产经营服务。资本经营是对传统经营思路的一种突破。使我们的眼光不再局限于商品或服务这个运行体系。它把企业整体或其中一部分资源也做为一种商品或权利来进行市场交易。在交易过程中，最大限度地发挥各种资源优势，优化资源结构，实现资本保值增值。作为企业经营者，不仅要掌握传统的生产经营，也要具有资本经营的雄才大略。二者相辅相成，相互依存。因为，在激烈的市场竞争环境中，无论是资本的保值、增值，或是企业的成长，都必须以一定的竞争优势为前提条件。企业的竞争优势首先是通过产品或服务表现出来，在更深层次上，则表现为一种均衡的战略性资源结构。经营是一个复杂的过程，只有好的企业才能在资本市场上经得起考验。如果企业既没有效益，又没有过硬的产品和技术，不仅搞资本经营没有前提，甚至连生存也会成问题。没有好的生产经营基础，资本经营只能是空中楼阁。例如，国家针对管理混乱，经营不善，债台高筑的企业，通过债权改股权的资本运作，不改变资产的存在状态，只是调整负债和所有者权益结构，既保证了国有资本的安全完整，又盘活了企业资产，降低企业成本。显示了资本经营特有的作用和威力，解决了正常生产经营无法解决的难题。但是，这些企业不重新理顺供、研、 产、销链条，加强管理，在生产经营上下功夫，培养竞争优势，那么，资本经营的效果就无从显现。甚至演变成企业借资产重组之机，采取各种形式逃避银行债务。正确的做法应是以产品、技术为中心形成竞争优势，苦练内功，同时盯住社会上极为丰富的存量资产，依靠自己的优势，通过实行外部并购、合资等资本经营方式，以较少的资本投入，控制和利用丰富的存量资产，实现企业的低成本扩张。这样既盘活了社会上闲置的低效资产，又节省了投资，迅速扩大企业的生产经营规模。因此，资本经营要以生产经营为基础，为发展生产经营服务。 其次，资本经营是优化资源配置，提高全社会资源利用率的重要方法。企业是经济社会各种资源的有机载体，有成立、成长、发展，也有破产、倒闭、消亡。近年来，我国逐步建立“产权明晰、责权明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。在竞争的条件下，不同的企业，规模不同，效率不同，竞争中必然有胜有负，赢利的企业生存并得到发展，亏损的企业衰落并消亡。这是市场的发展过程，不以人们意志为转移。而从全社会来看，资源是一个整体，如果没有一个持续地进行资本吞吐、资源配置和结构聚合与裂变的资本运动过程，那么这些大量濒临破产、倒闭企业产生的不良资产，就会产生资源闲置浪费。一方面，有些企业想扩张，却苦于流动资金紧张，心有余而力不足;另一方面，却是大量濒临破产、倒闭企业的资源闲置浪费，也增加了社会不稳定因素。通过企业间的兼并、收购等产权交易方式向濒临倒闭的企业注入活力，恢复其创造价值和获利的能力，避免社会资源的浪费，就成为一种十分合理的选择。海信集团从1993年开始，通过资本运营的方式，先后兼并或控股了山东、贵阳、辽宁等地的6家企业，用3亿元的资产盘活了30亿元的社会闲置资产，使这些企业摆脱了困境，重现生机。而海信集团通过输出品牌、技术、管理、企业文化，使有效资产迅速增加，净资产由1993年的8913万元扩张至2002年6月的36.6亿元。
最后，资本经营是企业短期内迅速扩大经营规模，提高市场占有率，增强抵御市场风险能力的重要途径。企业扩大规模的传统作法是内部发展，即企业靠自我积累在企业内部进行技术改造或再投资。但是，这种做法所受的限制较多，首先，企业自我积累的规模受到限制，而技术改造和再投资所需的资金却非常大;其次，因为场地和人员的局限，企业不可能无限制的通过内部积累扩大规模;第三，技术改造和再投资项目的建设周期都比较长，这就使得企业的生产规模不可能在短时期内得到扩大。诺贝尔经济学奖获得者G.J.施蒂格勒教授曾指出“没有一个美国的大公司不是通过某种程度、某种方式的兼并而成长起来的，没有一家大公司主要是靠内部扩张成长起来的。”(施蒂格勒著：《产业组织与政府管制》，第3页，上海人民出版社，1996年)我国经济要适应经济全球化的大趋势，就必须尽快地培养起一批有国际竞争力的大型乃至巨型企业，运用资本经营手段进行并购、兼并、重组无疑是实现这一目标的重要途径。美的集团是我国家电业的巨头，多年的经营，使集团积累了雄厚的资本，在市场树立了良好品牌嘎去形象，建立了广泛稳定的市场营销渠道，培养了一大批管理和技术人才，在业界奠定了领先地位。然而，随着家电行业竞争形势的日益严峻，逼迫美的集团不得不尝试转变思路，化解经营风险。集团先进行了横向并购，通过收购荣事达和华凌、小天鹅，搭建了完整的家电框架;经过市场调研，再进行纵向并购，尝试多元化经营，进军其它行业、培养新的利润增长点。美的先后收购了云南客车和湖南三湘客车，进军汽车业;收购了安徽天润集团，进军化工行业;收购贵雅照明100%股份，进军照明行业。通过资本经营，使美的集团很快发展成为多产品、跨行业、拥有不同领域核心竞争能力和资源优势的大型国际性综合制造企业。
我们应该认识到，并不是每个企业都适合应用资本经营的方法，也不是每个企业一搞资本经营，都能立竿见影。资本经营不是千金方。只有审时度势，量力而行，找准企业在市场中的真正位置，对症下药，扎扎实实的做好基础工作，才能找出一条适合自身发展的道路。
参考文献：
[1]焦方义，徐建中，刘立娜.国有企业改革与资本市场发展[J].商业研究，2009年09期
[2]李景忠.资本运营，集团做大做强的战略选择[J].中华财会网，2005-12-12
电大资本经营论文篇二
论高校社会资本经营
摘要:高校作为一类组织,与社会有着千丝万缕的联系,高校的生存与发展离不开社会各界、各部门的深切关怀与支持。高校社会资本是高校发展的无形资本,在竞争日趋激烈的形势下,通过有效社会资本经营来提升竞争力,对于实现高校可持续发展具有迫切意义。
关键词:社会资本;高校竞争力;高校社会资本经营
中图分类号:G4 文献标识码:B 文章编号:1009-9166(2009)08(c)-0070-02
现代高校的发展面临着诸如大学生就业、交流合作、科技创新和开发、人才培养质量等多重困境。这些复杂的矛盾和困境绝不是仅仅依靠物质资本和人力资本所能够解决的。社会资本是保证社会运转效率和社会持续发展所必备的社会关系结构。它就象一张社会之网,无论是计划经济还是市场经济,它都存在并一直潜在地发挥作用。[1]因此,社会资本作为一种客观存在,高校作为社会这张网上的结点,这就要求我们要正视它,加强对它的研究,并在实践中进行有效经营,从而为高校可持续发展提供有力服务。
一、社会资本的定义
当代对于社会资本概念第一个进行系统表述的是法国社会学家皮埃尔・布尔迪厄。他认为社会资本是实际或潜在的资源的集合体,那些资源是同对某些持久的体制化网络的占有密不可分的。詹姆斯・科尔曼从学理上对社会资本给予了全面的界定和分析。他从社会资本的功能来定义,认为社会资本有两个特征:它们由构成社会结构的各个要素所组成;它们为结构内部的个人行动提供了便利。罗伯特・D・普特南认为社会资本是一种组织特点,社会资本是能够通过推动协调的行动来提高社会效率的信任、规范以及网络。林南的社会资本概念最为综合,认为社会资本是投资在社会关系中并希望在市场上得到回报的一种资源,是一种镶嵌在社会结构之中并且可以通过有目的的行动来获得或流动的资源。
国内明确提出社会资本概念并对社会资本理论进行系统研究的,是中国社会科学院的张其仔博士,他把社会网络关系定义为社会资本。边燕杰提出,社会资本的存在形式是社会行动者之间的关系,内涵是这种关系所蕴含的可转移的资源,它具有关系属性、非正式属性和动态属性。卜长莉认为,社会资本是以一定的社会关系为基础的,以一定的文化作为内在的行为规范,以一定的群体或组织的共同收益为目的,通过人际互动形成的社会关系网络。李惠斌和杨雪冬认为,社会资本是指处于一个共同体之内的个人或组织通过与内部、外部的对象的长期交往合作互利形成的一系列认同关系,以及在这些关系背后积淀下来的历史传统、价值观念、信仰和行为范式。
不同的学者从各自的研究领域和研究对象出发,对社会资本给予了不同的界定和解读。“目前研究中面临的挑战就是如何根据不同的研究内容给予‘社会资本’这个内涵丰富的词汇一个有意义而实际的界定。”[2]基于此,本文给出这样的定义:社会资本,是以特定的历史文化传统为背景,个人或组织通过与内、外部对象的长期交往形成的,以信任、互惠、规范、合作为主要特征的互动网络关系,它有助于参与者更加有效地行动以实现目标。它具有社会结构资源的性质,是一种相对于物质资本和人力资本的无形资本形式。
二、高校社会资本经营
高校社会资本作为社会资本的一种形式,是指以特定的历史文化传统为背景,高校内部成员及高校与外部对象在长期交往中形成的,以信任、互惠、规范与合作为主要特征的一系列互动网络关系。高等学校能够通过这些网络关系,获取自身发展所必需的资源。但是,社会资本不是自发的产物,“社会资本是动态的实践概念”[3],当它未被调动或利用时,它仅仅是静态的关系网络,是一种潜在的社会资本。同样,高校社会资本也是如此,只有进行有效经营,才能发挥出它应有的价值。
高校社会资本经营是指:高等学校在遵守法制及教育规律的前提下,以成本和效率为原则,以发展、共赢为目标,对高校社会资本进行筹划、营谋和管理的活动过程,以协调高校与政府、社会及其它交往对象的关系,最终实现教育资源效益和公共利益的最大化。高校社会资本经营建立在对其内外环境分析的基础上,通过有效的筹划、营谋,建立、维护和利用好高校与内外部网络主体的互利互惠关系,从而为高校获得优惠政策、充裕资金、优先科研项目、一流人才以及社会信誉等,为高校的可持续发展提供动力支持。高校社会资本经营通过系统策划和运营,主动、自觉地构建、整合和运作社会资本,可以提升高校内外部信任水平和合作水平,增强集体行动能力,有效降低高校运行的复杂性与风险性。
社会资本不同于其它各种资本的特殊之处在于,它不会因为对其运用而减少,反而经常会在运用过程中增加。所以,对社会资本的培育和运用是无法截然分开的,这决定了高校社会资本经营必然是长期的和连续性的。
三、有效经营高校社会资本,提升高校竞争力
迈克尔・波特教授认为,单个企业的价值链是镶嵌在更大范围的价值链系统之中的,企业要获取并保持竞争优势不仅要理解企业自身的价值链,而且也要理解企业价值链所处的价值链系统。同样,高校既有自身的价值链,同时也是更大价值链系统中的结点,高校除了要协调好自身价值链内部的活动,还要与其外部关联的价值链建立密切联系,高校竞争力的提升要靠自身价值链上各因素及与所属价值链系统中各因素的协同作用。高校社会资本经营通过影响高校价值链的各个环节来直接或间接影响学校,譬如推动高校知识创新、培育高校和谐校园、增强高校资源实力、支持大学生创业等来提升高校整体竞争力。
第一,知识的创造活动是一种社会性活动,其实质上是对各种知识的协调与整合的过程。行动者的知识协调与整合能力直接决定着知识创新活动的可能性和成功的可能性。[4]高校社会资本本身就包括了整合资源的协同适应的能力,从而也为知识创新过程提供了便利性。在一个人们相互信任、愿意在互惠基础上从事合作的氛围中,谈判、签约、监督等交易成本无疑要小得多,创新也会更有效率。而在一个缺乏基本的社会信任、尔虞我诈的环境中,交易成本就会大大增加,创新就会变得低效。因此,融洽的内外部关系大大降低了交易成本,提高了合作创新的效率。
第二,高校社会资本作为高校社会联系网络,能够推动科研成果信息在网络中迅速流动,提高企业对科研成果的认识程度,加速成果的转化和推广。例如,校友具有人多、面广、对母校怀有深厚感情等特点,他们是母校科研成果转化和推广的重要渠道。母校的发展意味着校友文凭的升值,校友出于文凭升值以及对母校的感恩,会对母校给予精神上和物质上的关心和支持。他们也有着传播母校好的信息的强烈积极性和主动性,因为“他自己就是这个学校的产品”,“诋毁学校也就是诋毁他自己”,“说母校好就等于说他自己好”[5]。因此,他们会充分发挥各自网络优势,对母校的科研成果进行推广和信息交换,提供成果转化机会,引荐合作伙伴,以此来促进母校科研能力和成果转化效率的提高。
第三,随着高校规模的扩大、机构的日益庞杂,高校内部关系也越来越复杂多样。多元利益关系能否和谐发展,矛盾能否得到有效化解,都会影响高校的竞争能力。通过高校社会资本经营,能够整合多元的利益需要,降低结构分层所内在的不稳定性;和谐校园所需要的普遍认同与信任是高校社会资本的内在行为规范;和谐校园的实现需要教职员工的主体参与并建立普遍的联系与长期的互利合作,这正是高校社会资本的精神实质。高校社会资本经营是培育高校和谐校园的重要推动力。
第四,高校社会资本经营能有效地促进高校获取所需资源,对增强高校办学实力起到重要的作用。表现在:
(1)高校可以凭借自己广泛的联系网络,从信任度较高的其他交往主体那里以较低的代价获得真实信息,并运用社会资本对信息进行甄别、选择、使用。
(2)丰富的社会资本使得高校可以获得充足的生源,提高生源质量,使生源结构更加合理。
(3)纵向网络关系密切、横向网络关系广泛的高校,在争取科研课题和研究经费时占有得天独厚的条件。我国党政部门掌握着大量的权力和资源,高校通过建立与政府、上级业务主管部门及其他相关职能部门的纵向联系,可以优先获得合作项目和研究经费,并且可以获得发展所需的各种物资、法律及政策方面的支持。高校通过建立与其他院校、企业、社团之间的横向联系,同样可以扩充高校的资源获取渠道。
(4)高校社会资本经营使高校与外界建立起宽泛且顺畅的联系,加速信息的传播和共享,使资源向着成本最小化,效益最大化的方向流动,从而提高资源的配置效率。高校资源的闲置浪费往往是因为:缺乏先进的管理理念和科学的管理方法,造成资源利用效率低下,甚至是闲置不用;信息闭塞、渠道不畅,导致一些看似“多余”的资源得不到及时有效的开发;内部人际关系疏离,搞“本位主义”,合作效益低下,导致资源被浪费,甚至被个人、部门分割、侵吞。通过有效社会资本经营,高校可以从社会关系网络中及时获得有价值的信息,发现合作伙伴;可以学习先进的管理思想和管理方法,提高管理、开发效率;可以争取政策的支持和社会的认可,为盘活资源创造良好环境;可以增强学校凝聚力,调动教职员工的工作积极性和创造性,提高内部信任与合作水平。而且,由于社会资本是作用于人力资本并借助人力资本作用于物质资本来提高全部资本的生产效率,因此,高校社会资本经营不仅可以盘活高校现有存量资源,而且从长期来看,还为高校提高增量资源利用效率提供了坚实的内在支撑。
第五,“机会总是垂青有准备的头脑”。高校丰富的社会资本能够为大学生成功创业打下坚实基础,表现在:首先,高校社会资本是大学生获取创业灵感的主要来源。获取灵感不能靠关起门来苦思冥想,而要靠在社会交往中发现实际问题。其次,持续的互动交往能使大学生找到志趣相投的创业合作伙伴,培养团队精神。创业不是个人孤单奋斗,创业的成功需要团队与协作。最后,在广泛的参与网络中,大学生可能会接触来自不同层面的各种不同类型的人,这对他们以后创业资金的筹集和人脉关系的积累具有至关重要的作用。
总之,作为一种“粘合剂”和“润滑剂”,社会资本在促进高校合作、创新、和谐、可持续发展方面都具有不可替代的作用。进入新时期,高校社会资本经营已为越来越多的高校所关注,经营的目的日益复杂化,经营的范围不断扩大,经营的方式也越来越多样化,这对提升高校竞争力,实现高校可持续发展必将起到越来越重要的作用。
作者单位:江西师范大学瑶湖校区教育学院
作者简介:姜文华(1977-),男,江西南昌人,硕士研究生,主要研究方向为教育经济与管理
参考文献:
[1]李惠斌,杨雪冬主编.社会资本与社会发展[C].北京:社会科学文献出版社,2000
[2]卜长莉.社会资本与社会和谐[M].北京:社会科学文献出版社,2005
[3][美]C.格鲁特尔特、T.范・贝斯特纳尔.社会资本在发展中的作用[C].成都:西南财经大学出版社,2004
[4]陈柳钦.社会资本及其主要理论研究观点综述[J].东方论坛,2007(3)
吕凯.社会资本理论的应用价值及其局限性分析[D]:[硕士学位论文].长春:东北师范大学.2007
[6]周小虎,陈传明.企业社会资本与持续竞争优势[J].中国工业经济,2004(5)
[7]赵宏斌,陆根书主编.高等教育运营:理论与实践[C].上海:上海交通大学出版社.2007
电大资本经营论文篇三
国有资本经营预算的“公共性”解读及制度完善
【摘要】国有资本经营预算作为国家财政预算的重要组成部分，无论是基于市场经济体制下“公共财政”的考虑还是基于国有资本的功能定位，都应以“公共性”为其首要目标。这种“公共性”应与政府一般预算的“公共性”相区别，并以我国国情为基础进行合理界定;同时，通过预算目标的设计以及预算收支结构的具体调整使得这种“公共性”得以彰显和维护;最后，借助科学、合理、可行的预算程序尤其是编制程序对其予以制度保障。
【关键词】国有资本经营预算;国有资本;公共财政;公共性
对于国有资本经营预算究竟是以营利性为目标还是以公共性为追求，《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)及其实施条例、《中华人民共和国企业国有资产法》(以下简称《企业国有资产法》)、《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》(以下简称《意见》)等法律、法规均未作出明确的规定。最近公布的《预算法修正案(草案二次审议稿)》也仅在第4条将国有资本经营预算列为复式预算体系的基本构成之一，但对其功能定位却未予明确。对此，学术界有不同的认识。其中，不少学者认为，应将营利性作为国有资本经营预算的基本特征，并以此为基点进行具体制度设计。[1]然而，无论是基于市场经济体制下财政制度本身的“公共性”价值取向还是基于国有资本的“公共性”职能定位，明确国有资本经营预算的“公共性”并将其作为预算的首要价值目标，才是制度发展的应然方向。
一、国有资本经营预算“公共性”之探源
(一)国有资本经营预算的“公共财政”属性
对事物性质的认识是制度设计的逻辑基点。关于国有资本经营预算的性质，理论界基于对其与政府财政预算关系的认识不同，主要形成了两种学说，即“独立说”[2]和“包含说”[3].笔者认为，相对而言“包含说”较为合理。“独立说”的认识误区在于对“公共财政”作了狭义的理解，即将其局限于国家凭借政治权力进行分配的活动领域，使其等同于政府的一般财政，人为地缩小了“公共财政”的范围。如此一来，国有资本经营预算显然不能纳入其中，只能成为与公共预算并列的预算机制。
实际上，财政历来就是国家财政，是基于国家权力并为实现国家职能而进行的分配活动。如果说传统的国家理论是以社会管理为重心，那么，“随着经济和社会发展的演进，政府与市场、公与私的融合度不断加强，国家职能实际已经产生了变化，除承担社会管理职能外，经济职能得到空前强化，受经济属性的嵌入与公私融合的驱动，国家开始深度融入市场机制，成为经济与社会发展中的‘内生因素’”,[4] “经济国家”的特性日渐明显。在我国，基于庞大的国有资产规模以及政府主导型市场经济的特点，国家对于经济的管理职能更为突出。与此相应，我国的财政体制就更加强烈地体现出“政治权力属性的分配”与“财产权力属性的分配”的二元色彩。有学者准确地将其界定为“一体五重”关系，即“一个主体(国家或政府)、两种身份(政权行使者、国有资产所有者)、两种权力(政治权力、财产权力)、两种职能【社会管理、经济(含国有资产)管理】、两种分配形式(税收、国有资产收益)、两种分配关系(税收征纳、利润上缴)”.[5]
由于财政分配本身就具有公共性，而市场经济条件下的国家财政更是以公共财政为基本发展方向，因此，当国家财政本身既包括政治属性的分配又包括经济属性的分配时，公共财政自然应当将两者都涵盖其中。相应的，国有资本经营预算应属于公共财政预算的一个重要组成部分，而不能是一个与之相并列的范畴。国际货币基金组织关于财政收入和支出的统计口径实际上也体现了这种思想。依其规定，财政收入主要包括四种来源：税收和政府部门实行的其他强制性转移、来自资产所有权的财产收入、出售商品和服务以及从其他部门得到的资源转移;同时，财政支出的统计口径也相应涵盖了资本性的支出内容。[6]
由上可见，国家的双重身份和双重职能决定了国家所进行的财政活动必然包含两个领域：一是提供包括履行行政职能在内的社会公共事务所需要的财力，二是宏观经济管理及国有资本的收益分配。二者共同体现着国家财政的“公共性”特点。
(二)国有资本经营预算“公共性”与政府一般财政预算“公共性”之厘定
虽然在理论上，国有资本经营预算体现的是国家基于财产所有者的身份进行的收支活动，而政府一般财政预算是国家基于社会管理者身份进行的收入再分配，但在我国，由于《预算法》对预算收支项目的分类欠科学，以致出现了二者间的交叉，尤其是目前的“经济建设支出”仍然在政府一般财政支出中占有重要位置。虽然现行的国有资本经营预算已经安排了资本性支出，但经济建设支出中依旧存在着类似的科目。由此产生的最大问题便是预算编制中的支出重复。此外，国有企业的一些改革成本仍然由政府一般预算在承担，如“社会保障与就业”类下的“企业改革补助”项目便是如此。由于目前“我国公共财政最主要的缺陷就表现在财政的收支项目不合理”,[7] 因此，平衡协调这两类收支之间的关系是完善我国预算制度的一个重要方面。
要厘清国有资本经营预算“公共性”与政府一般财政预算“公共性”之边界，首先需要对二者的“公共性”内涵予以解析。通常认为，政府一般财政预算主要用于维持政府公共管理职能活动，保障国家安全和社会秩序，发展各项社会公益事业支出，不涉及任何的资本增值活动;而国有资本经营预算是国家以国有资产所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行的分配，这种分配主要用于经济建设及国有资产经营。基于此，有学者认为，公共预算应由经常预算、公共投资预算和社会保险预算组成。[8]亦有学者进一步提出：“应将为实现政府公共管理职能的不以盈利为目的的财政收支划入政府公共预算，而将实现政府国有资产出资人职能的有盈利性质的收支归入国有资本预算范围”.[9]这种以营利与否作为国有资本经营预算与政府一般预算的区分标准，逐渐为大多数学者所认可。应该说，将保证政府各部门和各项事业活动正常开展的经常性预算纳入政府一般预算的范畴，有其合理性，但笼统、不加区分地将公共投资预算也纳入其中却值得反思。同时，学术界提出的以“营利与否”作为政府一般预算与国有资本经营预算划分标准的合理性也值得探讨。
何为“公共投资”?从广义上理解，其包括公共基础设施(如交通、水利等)、公共事业设施(如学校、医院、图书馆、博物馆等)以及公共福利设施(如公园、广场和福利院等)的投资。但是，由于公共财政对公共事业和公共福利设施的投资已为公共事业支出和公共福利支出所涵盖，因此这里的“公共投资”应仅指公共基础设施支出，主要包括建设铁路、公路、桥梁、机场和城市基础设施等的支出。显然，这些“公共投资”在本质上应属于“公共产品”.正是因为“公共产品”难以为市场有效提供，所以才需要政府运用自己的政治权力和经济权力介入。那么，“公共投资”只能由政府来直接进行吗?只能通过政府的一般预算来列支吗?
按照经济学理论，“公共产品”一般分为两类，即纯公共产品和准公共产品。在现代社会，纯公共产品越来越少，绝大部分的公共产品都属于准公共产品。这些公共产品通常可通过三种模式来提供，即公共部门直接提供、私人部门提供同时由政府予以补贴、公共部门和私人部门联合提供。由于政府直接投资形成的“竞争屏障”以及政府管理人员经营能力的不足，因此使得公共产品只由政府提供未必高效;同时，政府本身也在积极尝试通过投资设立特殊的公共企业，以企业为载体来提供公共产品和服务。在我国广泛存在于非竞争性领域的国有企业如中国储备粮管理总公司、中国储备棉管理总公司、中国长江三峡集团公司等，在某种程度上都发挥着提供公共产品的作用。
据此，我们难以得出这样的结论：所有的“公共投资”都只能由政府来直接进行，“公共投资”应一律作为政府一般预算的支出项目进行预算编制。与此同时，我们也难以不顾现实国情和我国当前的国有资产管理体制，将国有资本经营预算的范围限定于营利性领域的国有资本。事实上，诸多非竞争性领域的国有企业由国有资产监督管理委员会(以下简称国资委)直接履行出资人职能，属于国有资本经营预算的实施范围，如上述提及的中国储备粮管理总公司、中国储备棉管理总公司、中国长江三峡集团公司等特殊公司，其目标都不是以营利为主。可见，如果我们仍然固守这样一种观点，即“公共投资”应由政府一般预算支出，同时，又认为国资委监管的国有企业应当纳入国有资本经营预算，那么这些国资委监管的特殊公司就可能出现预算支出项目的交叉。
实际上，对于政府一般预算与国有资本经营预算中“公共投资”项目的区分，应当以政府动用财政资金进行“公共投资”时的具体方式来确定。具体而言，“公共投资”若是由政府直接拨付款项进行建设的，那么应列入政府一般预算;而若是政府通过国有企业这一企业组织体来实施的，尤其是通过政府投融资平台的模式来进行的，那么即使其提供的是公共产品或服务，仍然应当从国有资本经营预算中列支。这样可以有效避免二者之间在项目支出上的交叉。
此外，由于国有产权转让收益是国有资本经营预算收入的重要组成部分，因此，对于企业的改革补助，如企业关闭破产补助等国有企业改制产生的成本则应从国有资本经营收益中列支;否则，不仅会加大政府一般预算的负担，而且会造成对其他企业的不公平。
(三)国有资本经营预算“公共性”与“营利性”关系之思辨
在我国现行的国有经济运行体制下，对国有资本经营预算“公共性”本源的认识并不必然排除其“营利性”的存在。只是对于国有资本而言，这种“营利性”或者并非主要目标，或者具有“过渡性”色彩。
从应然层面看，国有经济应集中存在于非竞争性领域，以提供“公共产品”为其主要任务。作为政府职能的延伸，国有经济所肩负的功能“天然”地不具有营利性。在通常情况下，作为该类经济载体的国有企业承担着优化经济结构、完善基础设施建设和促进基础工业部门发展的使命，以保证经济安全、国家安全和社会安定。因而，在该领域，国有资本经营预算的“公共性”是其基本立足点。当然，这里的“公共性”并不排斥国有资本在投资运作时对成本或经济效益的适当考虑，或者说不妨碍其追求一定的经济效益;否则，就会使一些企业不思进取，以致不断亏损，最终成为国家财政的沉重负担。这也正是对该类经营机构采取企业化、市场化运作而不直接作为政府部门下属机构的主要原因。既然是企业化运作，提高国有资本投资运作的有效性自然合理。当然，这种“营利性”不得与“公共性”相冲突;否则，“营利性”无疑应退居次位。
虽然在应然层面，国有经济作为市场调节力量参与经济活动应集中于非竞争性领域，以弥补市场发展中的不足，但从我国国有经济的实然状况看，确实有诸多国有企业存在于竞争性领域。这是一个我们必须面对的现实问题。虽然随着改革的推进，国有企业应从这类行业和领域中退出，但这种退出需要经历一个“蜕变”过程。在该过程中，竞争性、商业性领域的国有企业依旧存在并进行着投资经营活动，与非国有经济进行着同样的市场竞争。基于这类国有企业的商事本质，在进行经营预算时就“应以经济效益为指导……基本目标是国有资本总体上的保值和增值”.[10]当然，由于该类企业今后会逐步退出市场，国有经济的“公共性”本质得以全面回归，因此，在整个国有经济发展进程中，该类企业及其所蕴含的“营利性”价值取向并非国有资本经营预算时考量的重点，而是具有“过渡性”的色彩。
二、预算目标设计中“公共性”理念之融入
公共财政作为一种预算理念，需要在预算制度的目标设计中得以明确体现，并以此为指导，促使相关具体制度尤其是预算收支制度的不断完善。
(一)“公共性”内涵之确定
从各国的财政制度发展史可以看出，公共财政的范围始终处于不断的演进中，“呈现出从国防、行政管理等守夜人职能到大量的政府投资、公共产品的生产、收入分配的公平，再到以福利化为导向的社会保障等特征”.[11]可见，虽然公共财政是国家预算制度的基本发展方向，但如何判断“公共财政”及其蕴含的“公共性”并不存在一个统一的标准，而是随着经济、社会发展的阶段不同有着不同的体现。
由于公共财政建立在市场经济基础上，是与市场经济体制相适应的一种财政类型，因此，在对财政职能的诸多影响因素中，经济发展阶段最为关键。它决定市场发育程度，影响着政府在经济生活中的作用，尤其是经济职能范围。
因为政府与市场之间存在着替代性和互补性，前者表现为政府职能逐渐收缩为提供公共服务，后者则体现了政府作为增进市场效率和矫正市场缺陷的工具而存在。[12]因此，财政职能的范围本身就反映了政府与市场的行为边界。
我国的市场经济与西方国家的市场经济不同。我国并不存在一个有着深厚商业文化底蕴的发达市场，在更多情况下，为发挥后发优势，政府需要积极培养、组织和引导市场的发展，因而，我国的市场经济基本上属于政府主导型。与此相适应，在政府经济职能的设定上，我国必然有着不同于西方国家的诉求。虽然我国和西方国家都追求“公共财政”,都是以市场经济为基础，但政府作用的领域和发挥职能的方式却有着诸多不同。一方面，我国的财政支出除了要弥补市场的固有缺陷、提供市场无法提供的公共产品外，还要针对市场的发育程度，有针对性地发挥政府的积极引导作用，促使市场体系尽快完善。而这种经济职能的发挥在很大程度上需要借助国有资本的力量，如政府通过国有资本的投入，加大对薄弱基础产业、支柱产业、高新技术产业和风险产业的投资，以纠正产业结构的失衡;加强对农村地区、西部欠发达地区的扶持，以缓解地区经济发展不平衡的矛盾等。可见，在我国当前的市场发展水平下，难以用“市场缺陷”涵盖需要政府进入的所有经济领域。事实上，那些在发达国家通过市场机制能够解决的问题，在我国仅靠市场机制不一定能解决好，这就需要政府经济职能的发挥。另一方面，我国社会主义市场经济的本质也决定了在某些关键性领域和关乎国计民生的行业需要国有资本发挥控制力。此时，国有资本的介入就成为一种必然。
总之，作为一种介于政府与市场之间的特殊制度安排，在我国特定的语境下，国有资本存在的意义除了弥补市场失灵外，还是实施产业政策、平衡地区发展、调控宏观经济的重要工具。与此相应，国有资本预算也就应当以优化市场结构、促进市场经济持续健康发展、提高社会整体效益为基本目标。这是对当前政府经济职能理解的关键，更是确定国有资本预算“公共性”的出发点和落脚点。
(二)“公共性”目标之体现
国有资本经营预算的“公共性”理念，需要在合理界定“公共性”内涵的基础上，通过如下四个方面的具体诉求，融入预算目标的设计之中。
1.维护国有资产所有者权益。国有资产作为全民所有的财产，在制度本源上有着强烈的“公共性”特点，维护国有资产所有者的合法权益自然应成为国有资本经营预算制度中“公共性”的首要体现。尤其是随着国有企业改革“两权分离”的不断深化，国有资产经营管理中“委托-代理”关系的日益复杂，国有资产固有的“所有者缺位”问题，加上政府作为所有者代表在企业经营中所处的信息劣势，造成了经营管理人的道德风险不断加大，代理成本不断增加。为更好地规范管理者的经营行为，使其恪尽职守地为企业服务，保障国有资产所有者的合法权益，需要通过预算制度将国有资产的经营收益、投入支出等纳入预算管理体系，从而加强监管，维护国有资产的安全。
2.促进国有资本结构的调整和优化。这种结构调整和优化主要体现在两个方面：一是国有资本应逐步退出市场发展业已成熟的竞争性领域和行业。无论是站在社会管理者的角度，还是基于“不与民争利”的理念，政府都不存在追求经济利益的正当性，即便在特殊情况下，提供准公共产品会带来一定的利润，但其基本出发点仍然是满足社会公共需要。当然，市场与政府的边界是相对的而非绝对的。随着科技的进步，原先的公共产品可能丧失其非排他性特征，具备了进入“私”领域的条件;而与此同时，科技的发展也可能创造出新的公共产品和外部经济，需要政府来生产或提供。二是将国有资本的投资向目前发展仍然薄弱的基础产业、基础设施建设、支柱产业、高新技术产业和风险产业倾斜;同时，由于我国传统财政体制具有明显的“城市财政”特点，[13]造成我国经济发展中城市与农村的二元化矛盾，因此国有资本经营预算在进行制度设计时，应当以“公共性”为指导，通过国有资产的投资，发挥国有经济的带动力，缩小农村与城市以及东部与西部的地区发展差距。
3.引导、促进市场的成熟和完善。在市场经济初级阶段，为尽快建立起完善的市场体系，公共财政的基本职能之一便是引导市场的建立、促进市场的不断发展。随着市场化水平的日益提高，经济活动中的市场效率将逐步替代政府效率，此时，政府的投资行为，即国有资本的投资，就应当逐步退出，而将其交给私人。这也是建立在有限政府理念上的“有限预算”、“有为预算”[14]的制度体现。可以说，通过国有资本的投入来引导、培育市场，最终目的并非是政府自身进行大量的营利活动，而是逐步完善市场，最大限度地提高市场配置的效率，同时逐步缩小政府干预的范围，减少政治性资源配置的低效。[15]
4.充实公共财政。国有资本经营预算既然属于“公共财政”的范畴，就应当在支出预算中体现其“公共性”的一面。当前，由于我国政府一般财政支出压力和社会保障基金缺口都较大，因此，国有资本经营预算的支出项目应与二者对接，发挥国有资本的社会性功能，充分表现其“公共性”属性。
三、预算收支结构中“公共性”之维护和彰显
“预算的要义在于对政府收支的规范、控制和监督。”[16]预算的收支结构和安排应当与“公共性”的要求相吻合。“从支出的角度看，财政支出的方向体现着国家对社会公共需要的满足，是财政职能的具体化;从收入的角度看，财政收入的范围则体现出政府对经济生活的干预和调节程度。”[17]就国有资本经营预算而言，收入制度的完善与否直接关系到国有资本的安全，与全民的公共利益休戚相关;支出制度的合理与否则直接关系着政府经济职能的实现，关乎市场的健康发展。
(一)预算收入中“公共性”之维护
2007年，随着《意见》和《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》的出台，国有资本经营预算收入制度进入实质性操作层面。然而，从这两部法律文件实施之日起，有关国有资本经营预算收入制度的争议也不绝入耳。这些争议主要集中于两个方面：一是收取收益的企业范围过于狭窄，二是收益收取的比例过低。而这两个方面直接决定了国有资本经营预算收入的多寡，关系到国家或全民对国有资产享有的合法权益。笔者认为，今后应重点从以下两个方面对此进行制度完善。
1.关于收取收益的企业范围。虽然财政部在2010年发布了《关于完善中央国有资本经营预算有关事项的通知》(以下简称《通知》)，决定从2011年起将5个中央部门(单位)和2个企业集团所属的1631户企业纳入中央国有资本经营预算实施范围，以改变原规定中收益收取范围过窄的弊端，但这一改革并不彻底。因为交通、科技等部门所属中央企业仍然未纳入预算试行范围;同时，具有丰厚经营利润的金融类企业仍然游离于收益上缴制度之外。而无论是基于公司法理论---国家作为股东享有的利润分配请求权，还是基于国家承担的大量国有企业改革和经营成本--国家对企业享有的补偿请求权，国家都有充分的理由要求尚未纳入收缴范围的国有企业上缴利润，以维护国家或全民的合法权益。
2.关于收益收取的比例。虽然《通知》规定从2011年起适当提高中央企业国有资本收益收取的比例---资源类中央企业国有资本收益收取比例由10%提高到15%、一般竞争类中央企业收取比例由5%提高到10%、军工科研类企业收取5%,但其合理性仍然值得思考。尤其是对垄断性企业(往往也是资源型企业)收益收取比例的设定依旧有过低之嫌。对这些企业规定较高的收取比例不仅有利于体现公平原则，而且对于削弱其维护垄断地位的力量、促进相关行业的市场化发展有百利而无一害。此外，为了使国有资本尽快退出“与民争利”的行业，对于一般竞争性领域国有企业收益收取的比例也可适当提高，将其作为国有资本在这些领域逐渐退出的方式之一，实现国有资本“有进有退”、“有所为有所不为”的战略目标。
这里需特别注意的是，由于最终的国有资本收益数额是由国有企业税后利润与收益收取比率相乘而得，为少交收益，企业很可能会利用信息不对称进行利润转移，以逃避上缴义务，如加大税前支出、提高管理层薪酬、增加职务消费、滥发奖金、超标准发放员工工资福利等，因此，在关注收益收取比例的同时，应加强对国有企业的财务管理。对于企业转移利润或隐瞒利润的行为，应通过严格的年度审计制度、财务信息报告制度和财务信息披露制度予以规范。
(二)预算支出中“公共性”之彰显
国有资本经营预算的支出主要包括资本性支出、费用性支出、债务性支出、转移性支出等。基于预算信托理论，无论是哪种形式的支出都应当以公共性为基本价值取向。因为在预算关系中，“人民基于对国家的信任而让渡部分财产形成公共经济资源(即信托财产)，国家各预算主体则基于职权分配、使用和运营这些经济资源，以实现人民的信托利益”.[18]此时，作为受托人的“政府”必须对委托人和受益人负责，尤其是在资金的使用上，必须坚持“公共性”理念，这是一种基于信托而产生的信义义务。这种义务在国有资本经营预算中，具体体现在如下3个方面：
1.投资方向的逐步非营利化。有学者曾准确地指出：“构建公共财政，意味着两个基本面的重新定位，一是政府与市场的重新定位，重新划定其行为边界，政府应当从竞争领域退出，把主要精力放在其职责范围内的事情……”[19]因此，国有资本的存在领域应集中于非竞争性领域。但是，目前我国国有资产投资于经济建设的领域不仅涉及基础设施等公共产品或准公共产品，而且涉足诸多本应由市场机制发挥作用的私人领域。可以说，截至目前，从传统计划经济时期承继下来的国有经济面面俱到的格局并未发生实质性改变，国有资产在资源配置上仍然发挥着主导作用，几乎覆盖了所有行业和领域。这样的投资结构从预算信托的角度看，显然违反了政府作为“受托人”应承担的忠实于委托人利益、不与委托人争利的信义义务。同时，在实践中，这样的结构也必然会产生两个明显弊端：一是在竞争性行业，国有资本与民间资本进行着不公平的竞争，前者既对后者产生“挤出效应”、影响后者的投资热情，又制约了经济社会整体效益的提升;二是在政府财力有限的情况下，真正需要国有资本投资的产业和部门难以发展，公共产品的提供难以保障，政府公共服务职能的发挥面临困难。
为此，在今后国有资本经营预算的支出结构中，应对现行国有资本结构进行调整。也就是说，一方面要加大对市场中私人不愿或不能提供的公共产品的投入，尤其是要支持自主创新、节能减排和生态环境建设，促进产业结构升级;[20]另一方面，在竞争性领域应通过对国有企业收取高额红利或采取售股变现等措施使其逐渐退出市场。有学者专门提出了国有资本变现预算的观点，即在一个5-10年的中长期时间段内，通过充分竞争领域的部分国有资本变现，实现部分国有资本的退出。[21]
2.投资结构的均衡化。面对传统经济模式和财政体制造成的二元化经济结构，国有资本经营预算应以可持续发展原则中的公平性思想为指导，将国有资本的投资向农村和西部倾斜，以提升弱势地区的发展水平和竞争能力，通过国有资本经营的带动逐步实现投资结构的均衡化，缩小二元化经济结构所带来的经济发展差距，同时也体现出财政的实质公平理念。以“三农”问题为例，近年来我国财政对农村、农民、农业的投入虽然有些增长，但仍显不足。目前，按较宽口径计算，中央财政用于“三农”支出的比例约占财政支出的10%,如果再考虑土地出让收益的分配，“三农”投入在整个财政支出中所占比重明显较低。[22]此时，就需要政府通过国有资本的投入发挥其经济调节职能，实现产业和地区的平衡发展。
3.支出导向的民生化。基于国有资产本身的公共性，国有资本收益的运用不应在国有企业内部进行自我循环，而应切实让全民分享到国有资本的收益。从目前的规定看，国有资本经营预算的支出制度缺乏明确的民生财政导向。在实践中，国有资本经营预算支出也基本用于经济建设。虽然自2010年开始，国有资本预算支出中增加了“转移性支出”项目，用于社保等民生事业发展，但数额较少。例如，在2012年875亿元的国有资本预算支出计划里，该项目仅调出了50亿元。[23]国有资本经营预算支出所体现出的这种强“体内循环”特征，实际上也造成了国有企业与非国有企业之间收入分配的不公平，使得本来依靠垄断资源已获取巨额利润的国有企业有更多的现金流用于职工福利，进一步扩大了行业及个人的收入差距，
引发新的分配不公。此时，如果把国有资本收益直接或间接地投向民生，不仅会减少这种不公平，而且对扩大内需、发展经济有利无弊。[24]特别是在我国，“由于国有企业仍较多地存在于竞争性领域、并具有较强的垄断经营性……如果我们的制度设计不能使国有资本经营预算支出在必须或可能的情况下向公共预算或社会保障预算转移，那么，资本性支出的合理性就会从根本上受到质疑”.[25]而这种偏离了“公共品的政府财政分配行为本质上不能反映公民对公共品的偏好，不能被视作合法合宪的财政行为”.[26]因此，从法律层面要求国有资本经营预算支出向政府一般预算或社会保障预算进行转移有充分的理由。
具体到立法技术上，笔者建议在国有资本经营预算支出中明确设立专门的“调入政府一般财政及社保基金”项目。该项目为常设项目，每年从国有资本经营预算收入中按一定比例提取。该比例设置不宜过低，否则难以发挥作用;但也不宜过高，因为公共支出的刚性特征及政府作为公共产品提供者的自利性，容易诱发政府的过度开支，进而导致资源的浪费。
四、预算程序设计中“公共性”之保障
国有资本经营预算的上述“公共性”目标和收支安排只有通过科学、合理的程序机制才能得以保障。具体而言，在编制预算时应以“公共性”为首要价值目标，合理确定收支：对于非竞争性领域，应明确国有资本投资的方向和重点;对于竞争性领域，则应有意识地减少投资总量，同时通过售股变现等方式逐步实施“退出”战略。预算在编制后需经人大批准方可生效。所有部门和单位都应严格执行生效的预算方案，未经法定程序不得擅自调整。对于预算的执行，无论是人大、政府财政部门，抑或是社会公众都有权进行全程监督，同时可以通过国家审计制度、信息披露制度等对预算的执行情况进行严格审查。
在上述各程序中，国有资本经营预算编制主体的确定至关重要，因为不同的主体有着不同的价值取向和政策选择。若编制主体的确定不合理，则编制出的预算极有可能偏离“公共性”目标。而一旦编制的预算本身偏离了“公共性”目标，那么无论是执行还是监督，都难以恢复其“公共性”特质。
从《企业国有资产法》、《意见》等规定看，国有资本经营预算的编制主要是由财政部门负责，国资委更多的是行使辅助职能。这种规定虽然符合财政部门负责国家预算编制的总体思想，但忽视了国有资本经营预算本身的特性，即国有资本的财政收支活动与国家投资活动的混合。在这种混合关系中，国有资本经营预算的收支安排与国家出资人对所出资企业的利益分配请求权和经营决策权相重叠。而正是这一点直接决定了国有资本经营预算中主体确定的特殊性。对此，有学者准确地指出：“与传统预算关系相比，履行出资人职责的机构参与预算活动是国有资本经营预算关系的最显著特征”.[27]
实际上，目前关于国有资本经营预算编制主体的确定问题，学术界仍然是众说纷纭。在笔者看来，由于国有资本经营预算中收入和支出有着各自的特点，因此应区别看待。概而言之有二：
1.关于国有资本经营预算收益的编制。在国有资本经营预算收益的编制中应充分尊重国资委的意见，同时发挥财政部门的监督作用。从投资关系看，国有资本收益是国家作为企业出资人所享有的利润分配请求权。只是因为国家这一特殊的投资人身份，才造成了这种利润分配请求权与财政预算收入的混合。但是，其在本质上仍然属于因投资而形成的权益。并且相对于财政部门而言，在现行经营管理体制下，履行出资人职责的国资委有着更多的信息优势，能够相对客观、准确地确定利润上缴数额。因此，由国资委来行使主要的预算收入编制权有其合理性。当然，因为部门利益的存在，需要财政部门对国资委预算收入的编制活动进行必要的监督。
2.关于国有资本经营预算的支出编制。在国有资本经营预算的支出编制中应尊重国资委的意见，同时适度发挥发展和改革委员会(以下简称发改委)的功能，并最终由财政部门进行上报。基于出资人代表的身份，国资委应有权对下年度的投资计划进行预算。但是，如果将该权力单独赋予国资委，那么又会使国有资本经营预算的“公共性”面临落空的危险。这主要源于《企业国有资产法》等诸多法律、法规对国有资产出资人代表提出的保值增值任务，而这种规定极易导致国资委对经济利益的过度追求。在保值增值的压力下，国资委在编制国有资本经营预算时，往往会对经济效益较好、资本回报率高的竞争性行业加大再投入，而对那些私人不愿进入、社会发展又必需的经济效益差、资本回报率低的行业加速退出，导致“国进民退”的格局，这显然与国有资本的应然定位及政府的经济职能和宏观经济目标相违背。为了防止该类现象的发生，在国资委编制国有资本经营预算的支出项目时，就需要由有关部门对其进行制约。在诸多的制约机制中，发改委的适当介入应是一个较好的选择。依据2008年国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》，发改委的首要职责便是拟订并组织实施国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度计划，统筹协调经济社会发展，优化重大经济结构等。在目前的实践中，国有资本的新增项目投资也往往需要发改委的事先审批。因此，当国有企业提出下年度的预算支出计划并上报国资委、国资委在进行平衡并形成初步的预算建议草案后，应与发改委商讨并征求其意见，以使国有资本更好地发挥其应有的职能。在2007年发布的《意见》中，发改委曾获得参与国有资本经营预算编制的权力，遗憾的是，《企业国有资产法》却将该规定删去。对此，笔者认为应予矫正。当国有资本经营预算支出计划在征求发改委的意见后，国资委应将编制的国有资本经营预算收益和支出的总体方案上报财政部门，由财政部门将其与政府一般预算、社会保障预算、政府性基金预算等一并提交本级人大审议，由人大最终作出决定，使国有资本经营预算的“公共性”得以更有力的保障。
顾功耘，华东政法大学经济法学院教授、博士生导师;胡改蓉，华东政法大学经济法学院讲师、法学博士。
【注释】
[1]参见徐孟洲、贾剑非：《论国有资本经营预算制度的法理基础与法价值》，《政治与法律》2009年第4期;刘剑文、郭维真：《论我国财政转型与国有资本经营预算制度的建立》，《财贸研究》2007年第2期。
[2]参见李燕：《论建立我国国有资本经营预算制度》，《中央财经大学学报》2004年第2期。
[3]参见文宗瑜、刘微：《国有资本预算编制和审批》，《国有资产管理》2005年第8期。
[4]冯辉：《宪政、经济国家与〈预算法〉的修改理念---以预算权分配为中心》，《政治与法律》2011年第9期。
[5]邓子基：《对国家财政“一体两翼”基本框架的再认识》，《当代财经》2003年第6期。
[6]参见国际货币基金组织：《2001年政府财政统计手册》，http://WWW.imf.org/external/pubs/ft/gfs/manual/chi/pdf/chap5.pdf,2012-12-17.
[7]刘剑文、郭维真：《论我国财政转型与国有资本经营预算制度的建立》，《财贸研究》2007年第2期。
[8]参见张馨、袁星侯、王玮：《部门预算改革研究》，经济科学出版社2001年版，第252页。
[9]徐孟洲：《论公共财政框架下〈预算法〉修订问题》，《法学家》2004年第5期。
[10]柳华平：《中国政府与国有企业关系的重构》，西南财经大学出版社2005年版，第254页。
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