浅议中国土地改革的毛概论文(2)
浅议中国土地改革的毛概论文
浅议中国土地改革的毛概论文篇二
《中国土地政策改革浅议》
【摘要】本文首先分析了土地在中国现代经济增长中占据关键地位的原因，随后对我国现有土地制度的现状进行分析，对其存在的问题进行探讨，并提出可行性意见。
【关键词】土地;改革;制度
一、土地在当前经济增长中有着关键地位
(一)土地是高速工业化和快速城市化的重要基础
由于现行土地制度下土地取得成本低，转为城市用地的预期收益又很高，而且建设用地获得成本低，土地成为我国工业化和城市化的快速推进的重要基础。
1.工业化方面，政府创办园区、以地招商引资成为吸纳工业企业的主轴。到2005年，我国各类开发区6866个，规划用地面积3.86万平方公里，超过全国现有城镇建设用地3.15万平方公里。
2.城市化方面，1998―2005年，我国城市建城区面积由2.14万平方公里增加到3.25万平方公里，年均增长6.18%。无论是东部还是中西部，各地通过县城搬迁或县改市，市改区等行政区划调整，城区面积迅速扩大，甚至一些县级市的城区面积也以每年5～6平方公里的速度向外扩展。
(二)土地及其相关收入成为地方政府财政收入的重要来源
1994年实行分税制后，改变了中央和地方在财政分配中的基本格局，增值税的75%及所得税的一半上划后，地方收入占财政总收入的比重由1993年的78%下降到2005年的47.7%。政府通过增加土地出让收入和通过城市扩张来增加可支配税收。
(三)土地是银行资金、城市基础设施及房地产投融资的重要媒介
在新一轮的城市扩张中，城市基础设施投资和房地产投资成为两大主轴。房地产市场的发展，成为政府偿还城市基础设施投资巨额贷款和实现土地出让收入的通道，而银行信贷则是房地产投资和居民个人购房的后盾。1999―2004年，一些发达地区县市四大国有商业银行房地产开发贷款余额增长了近40倍，年均增长超过了100%;在个人住房贷款方面，商业银行住房消费担保贷款余额年增长近200%。
二、现行土地制度面临严峻挑战
我国实行的是城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的制度。一方面，造成农村与城市土地分属不同法律约束，由不同机构管理，形成不同的市场和政权体系;另一方面，形成只要涉及农地变为建设用地，就要通过政府征地，任何单位建设用地都要使用国有土地的局面。土地参与宏观调控，其宗旨是约束地方政府行为。但是，土地调控的闸门在中央，而这个闸门的把手还在地方，加上地方财政严重依赖土地及其相关收入的现状的不到改变，地方政府就有将闸门打开的机会，使中央政府的土地调控效果大打折扣，对经济社会可持续发展提出严峻挑战。
(一)建设用地依旧维持行政配置与指标管理模式
土地是我国目前为数不多的加大审批、上收权利、强化政府垄断的生产要素之一。大量土地以划拨和协议方式出让，造成资源浪费和配置扭曲，协议出让土地的低价格诱使企业多圈占土地，还导致地区之间产业用地的配置扭曲。在珠三角和长三角地区出现工业用地比重过高、城市功能用地紧缺、功能滞后，而中西部地区政府建设用地，主要以划拨方式用于城市基础设施建设，但作为城市化内涵的商业、服务业、金融业等第三产业没有相应发展。建设用地的指标管理与经济发展对土地的需求脱节。加强建设用地的指标管理和审批，旨在保护耕地，抑制土地滥用，但并未达到约束用地的初衷。
(二)地方政府过度依赖土地经营和融资
政府经营土地风险与盈利并存。政府以公共利益名义划拨供应的道路、绿化、科教文卫用地等，约占整个城市建设用地的50%。约25%～30%协议出让的工业用地，低于成本价，甚至“零地价”供应，政府在近期是无法从土地获取收益。土地储备中心成为经营土地和提供抵押的机构，加大了政府的信用风险。其次，由于经营风险、政策和法律风险使政府土地储备存在极大的风险。此外，房地产商和个人房贷对银行信贷的高度依赖，也增加金融风险。
(三)忽视农民的土地财产权利
快速城市化和工业化的占地，主要是通过征用农地来实现的，1997～2004年，全国每年新增建设用地570万亩，占农民耕地304万亩。在东部沿海省份，每年建设用地量达40～50万亩，征用土地站建设用地比重高的到90%以上，低的也要75%。在中西部地区，尽管建设用地量远远低于东部地区，但是，1994～2003年陕西省各类非农建设占用耕地也达72.79万亩，其中征地仍是主要手段，占建设用地近90%。土地征用量如此之大，严重侵害了农民的土地权利，影响被征地农民的生计，引发大量群体性事件。不尊重农民的土地财产权利，必然会导致社会矛盾激化。
(四)中央与地方政府在土地功能上的目标差异过大
城市快速扩张伴随农田大面积流失。全国耕地保有量从1996年的19.51亿亩降至2005年的18.3亿亩，人均耕地从1996年的1.59亩下降到2005年的1.40亩。1996～2002年间，农田平均每年以1027.5万亩的速度流失，且速度还在加快，凸显中央政府耕地保护、粮食安全、经济增长的综合目标与地方政府追求经济高速增长的单一目标并不一致。
(五)政府征用土地用途早已超出公共目的的范围
政府征用的土地用途早已超出公共目的的范围，但政府垄断建设用地供应的格局却基本未变。我国的征地制度形成于计划经济时期，土地与其他生产要素一样，由政府行政指令性支配，用地主体一般是国有企业、政府部门、或国家大型基础设施工程(如公路、铁路、水利等)。然而伴随改革和经济发展，用地主体日趋多元化，土地用途早已超出“公共目的”的范围。在东部工业化程度较高的县市，工业用地占到全部建设用地的近30%，但工业用地的需求者已变为以民营企业为主。房地产和商业、服务业等经营性用地占到总建设用地两的近20%，这部分用地完全是为了赢利，而不是公共利益。第三类用地是市政设施和基础设施用地，约占建设用地的50%，这部分用地具有公益性目的，但其中也有大量用地背离公共利益特征。尽管公共用地需求主体和用地性质已经发生多元化，但政府仍强制性从农民那里获得土地，充当建设用地的唯一提供者，垄断着农民集体土地从征地到供地的全过程。
三、政策建议
(一)合理分配土地极差收益，完善土地财产税制
根据国际经验，土地财产税是地方政府的主要财政收入来源。在我国，土地财产税制度至今尚未建立，已有的个别税种亦形同虚设，整个土地税制存在“重费轻税”、“重征轻转”弊端。中央政府应立即着手从根本上建立和完善土地财产税制度，停止在土地规费上与地方政府讨价还价的做法。一方面，必须在制度上保证土地利益相关的当事人在土地增值收益分配上的公平，承认土地的所有者有权分享土地的极差收益，解决号集体和农民在土地收益上的分享，探讨各级政府、土地开发者和农民在土地级差收益分配上的合理比例。另一方面，改革土地税制，设计让地方历届政府可以常年分享的土地或财产税，使土地财产税成为城市化进程中地方政府的重要收入来源。
(二)打破政府垄断土地一级市场
必须从根本上改革征地制度，打破政府垄断土地一级市场的局面，真正发挥市场在土地资源配置中的作用。防止农地变为建设用地过程中的单一国有化倾向。摒弃只是给失地农民更高的产值倍数补偿及靠建立社会保障来换取农民土地权益的思路和做法。缩小征地范围，界定公共目的的内涵，严格征地程序，增强农民在征地过程中的知情权和参与、协商机制。允许经营性用地直接进入市场，让农民与用地者直接进行谈判，政府为公共目的的征地也要给予农民基于市场价格的补偿。
(三)谨防建设用地的国有化趋势
1.遏制城市化进程中的土地国有化趋势
在法律有待修改的情况下，要用好土地利用总体规划和城市建设规划，一切用地以规划为蓝本，不能突破规划，也不能利用政府权力随意修改规划。防止地方利用村改居、市改区、区域调整、城市化改制等所谓创新，变相大面积圈占农地。
2.在制度上确保建设用地两种所有制长期并存
我国宪法确立的土地国有制和集体土地所有制并存，有利于维护我国这样一个农业人口大国的长期稳定。但是，由于现行有关法律造成城市化的同时土地就必须国有化的现实格局，建议在宪法中可以考虑修改以城乡分割来划分两种土地所有制的提法。不仅要赋予农民农地用时的长期而有保障的土地使用权，而且要赋予农民在农地转为建设用地时的土地使用权、收益权和转让权。
3.农民集体建设用地必须尽快合法进入土地市场
进一步完善有关土地法律，实现两种建设用地“同地、同价、同权”，允许集体建设用地转让、抵押，让农民以土地权益分享城市化、工业化的好处。
(四)允许农民以土地的权利参与工业化和城市化成果
谨慎对待“以社保换土地”的做法，积极推广地方创新性做法。尊重农民的土地财产权利，按土地市场价格进行补偿。在不能一步到位的情况下，应当尊重地区的许多创新性做法，并在充分调研的基础上予以推广，使农民、集体、企业、政府四方共赢。
四、总结
土地在我国当前经济增长中有着重要的地位，而现行土地制度也面临着来自诸多方面的严峻的考验，本文在对现行土地制度进行一定研究后，对其改革提出一些可行的建议，相信在通过不断的探索和发展，我国土地制度一定能更切合，在现代化的进程中实际发挥更大作用，实现农民、集体、企业、政府的四方共赢。
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