论行政管理赔偿的归责原则

论行政管理赔偿的归责原则

　　《国家赔偿法》1994年5月12日由八届全国人大会第七次会议通过，1995年1月1日正式实施。《国家赔偿法》的颁布，是我国社会主义民主建设的一大进程。行政赔偿是国家赔偿的重要组成部分，我国的行政赔偿制度最初由1954年宪法确立，现行宪法再次规定，1989年《行政诉讼法》有所发展。1994年《国家赔偿法》的颁布，标志着我国行政赔偿制度的进一步完善。行政赔偿制度的确立与实施将会从很大程序上更有效地保障公民、法人和其他组织的合法权益，促进国家机关依法行政职权。因本文专论“行政赔偿的归责原则”，目的是寻求一种计较合理的制度安排，故本文是从“制度论”角度出发。

　　行政赔偿制度是指行政机关和行政机关工作人员在行使职权时侵犯了公民、法人、其他组织的合法权益，由国家向受害人赔偿的制度。行政赔偿归责原则作为行政赔偿制度的核心部分，对行政赔偿的其他制度有很大的影响力。

　　一、行政赔偿归责原则的概述

　　(一)行政赔偿归责原则的一般性问题

　　1、行政赔偿归责原则的概念

　　行政赔偿归责原则的概念是行政赔偿归责原则内容体系的理论基石。它对于确定国家赔偿责任的构成以及免责条件、举证责任的负担及承担责任的程度具有重大的意义。归责原则起初是在民法理论领域中广泛使用。“归责”是指行为和物件造成他人损害后应根据何种依据行使侵权行为人、物件所有人、使用人承担赔偿责任。德国拉伦茨指出：“负担行为之结果，对受害人言，即填补其所受之损害”。所谓“归责原则”是指确定侵权行为承担责任的依据。行政赔偿归责原则是指确定行政赔偿责任由国家 承担的责任的前提和条件。归责原则在行政赔偿中处于核心地位，具有以下的功能：(注释1)

　　(1)归责原则体现了行政赔偿的价值取向。行政赔偿要达到什么样的目标，可以在规则原则中体现出来，规则原则承载着行政赔偿的价值目标，是连接赔偿目的与具体制度的桥梁。如采用违法归责原则，意味着行政赔偿不仅要救济受害人，而且旨在为行政机关的活动设定标准，行政机关及其工作人员必须在法定范围内活动，违法致害的行为要导致赔偿的后果。若采用无过错原则，则意味着在行政管理活动中，不管行政机关有无过错，只要给行政相对人的合法权益造成了损害，就要承担赔偿责任，这一归责原则不是建立在制裁的基础上，而以补偿为主要目的。

　　(2)归责原则是构成要件的基础和前提，对赔偿构成要件起决定作用。赔偿构成要件以归责原则为核心，是归责原则的具体化。不同的归责原则决定了构成要件的不同内容，如采用过错原则意味着以行为人的主观过错或客观过错为构成要件，若采用违法原则就必须以致害人的行为违法为构成要件。

　　(3)归责原则决定了可引起行政赔偿的行为范围。致害行为能否引起行政赔偿是由多种因素决定的，如行为性质、损害结果等。其中，致害行为应当具备何种可责难性才导致赔偿，这一标准是由归责原则确定的。如采用违法归责原则，意味着行政机关及其工作人员的违法行为导致行政相对人合法权益损害的，可引起赔偿;合法行为导致行政相对人合法权益损害的，只引起补偿而不引起赔偿。

　　(4)归责原则直接影响到行政赔偿的程序。首先，它决定了举证责任的内容和分担。如采用无过错责任原则，只要证明损害存在，且损害由行政机关及其工作人员的职务行为所致即可，举证责任主要由受害人承担。如采用违法责任原则，则适用“初步证明规则”，即由受害人就损害事实的存在以及损害的事实系某种行为所导致初步举证，而该行为是否合法，行政机关是否实施了该行为，损害是不是由该行为所致等都要由行政机关负举证责任。其次，归责原则直接影响到解决赔偿纠纷的环节，采用违法归责原则必须首先对致害行为是否违法加以确认，而采用无过错原则就必须对致害行为合法与否进行鉴别，只要损害存在，符合法定条件，即引起赔偿。

　　2、行政赔偿归责原则的意义

　　行政赔偿的归责原则为从法律上判断国家应否承担法律责任提供了最根本的依据与标准，它对于确定行政赔偿的构成要件及免责条件、举证责任等都具有重大意义。

　　(1)行政赔偿归责原则从根本上决定了损害赔偿责任构成要件的整体内容。不同性质和类型的损害赔偿要件之所以存在质的区别，是因为有不同的归责原则的存在。

　　(2)采用归责原则简单、明了易于接受，可操作性强。归责原则提供了承担责任的具体依据，即不管实施侵权行为的行为人主观态度如何，只要违反法律规定的义务，即由国家承担赔偿责任。

　　(3)强调了归责原则的合法性。法律最根本的目的在于维持社会秩序，国家机关及其工作人员的行为就是建立在法律规范的基础上，受法律制约。采用归责原则既规范了权力，又保障了公民的合法利益。

　　(4)归责原则对赔偿纠纷的解决有指导的意义，是处理行政赔偿纠纷所遵循的原则。

　　(二)我国现行国家赔偿归责原则

　　1、我国行政赔偿归责原则的制度发展

　　我国行政赔偿归责原则作为一个术语没有直接运用到国家赔偿的相关立法中，我们对其制度梳理是从国家赔偿的相关规定中总结出来的。我国的行政赔偿制度最初由1954年宪法确立，1954年宪法对国家赔偿法做了原则规定：“由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利”。仅从这条法例还看不出当时行政赔偿归责原则，也没有对国家机关工作人员公务行为和私人行为做出区分。1982年宪法再次规定：由于国家机关和国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。虽然该条规定对公务行为和私人行为没有做出区分，但比1954年宪法要合理的多。《民法通则》第121条规定：“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任”。从这条法律上，我们可以看出国家机关或者国家机关工作人员都可以称为责任主体。《行政诉讼法》第68条规定：“行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯公民、法人或其他组织合法权益造成损害的，由该行政机关或者该行政机关工作人员所在行政机关负责赔偿，赔偿费用，从各级财政列支。”根据该条规定，国家赔偿的责任主体是行政机关，在性质上应属于公法性质。1994年5月12日《国家赔偿法》的颁布，在该法中，归责原则的术语仍然没有直接使用，但《国家赔偿法》第二条规定“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”这一条明确表明，国家承担赔偿责任的条件有行政主体、违法行使职权、损害后果、因果关系。《国家赔偿法》第29条规定：“赔偿费用，列入各级财政预算。”由此可知，国家是唯一的赔偿主体，它通过采取原则规定和事实列举手段对行政赔偿的范围等事项作了规定，体现了一定的归责原则。《国家赔偿法》的颁布，标志着我国行政赔偿制度的进一步完善，行政赔偿制度的确立与实施将会从很大程序上更有效地保障公民、法人和其他组织的合法权益，促进国家机关依法行政职权。

　　2、我国行政赔偿归责原则确立依据

　　行政赔偿归责原则是指确定国家承担赔偿责任的根据和标准。归责原则的确定直接决定着侵权责任的构成要件、举证责任的负担、免责条件等一系列的问题。从世界各国的立法规定来看，有代表性的归责原则主要有过错原则、无过错原则(或危险责任归则)原则和违法归责原则。《中华人民共和国国家赔偿法》第2条明确规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”由此可见，我国国家赔偿立法确定的归责原则为违法原则。因此，国家机关的职权行为只有违法侵权的，才承担赔偿责任;如果国家机关的职权行为并不违法，即使给他人权益造成损害，也不由国家负责赔偿。我国《国家赔偿法》之所以采用违法归责原则，是因为违法原则和其他原则相比有诸多优点，与依法治国、依法行政原则及《行政诉讼法》的规定也协调一致，便于操作，也有利于保护受害人获得国家赔偿，比较符合国家赔偿的特点 。(注释2)所谓违法责任原则是行政机关及其公务员因违法执行职务侵犯了行政相对人的合法权益并造成损失，国家所应承担的赔偿责任。该原则是以职务违法行为作为归责标准，不考虑行为人的主观状态如何，是否存在过错。(注释3)

　　3、我国行政赔偿责任的构成要件

　　行政赔偿责任的构成要件是指国家承担赔偿责任所应具备的前提条件。只有符合一定条件下，国家才承担赔偿的责任。但是，单凭归责原则是无法全面地判断出行政机关实施的行为是否构成侵权赔偿责任的。“这就需要有较之归责原则更加具体和明确的责任构成要件。”

　　4、与民事赔偿的归责原则的区别

　　行政赔偿是从民事赔偿发展而来的，两者有着许多共同点。例如两者都是对受害者权益的恢复和补救。但是两者赔偿的归责原则上有所不同。

　　(1)确立归责的前提条件不同。行政赔偿的归责原则主要是违法原则。行政赔偿属于国家赔偿的一种。按照《中华人民共和国国家赔偿法》第2条规定，行政赔偿是以行政机关及其工作人员职务行为违法为前提。而民事赔偿的归责原则是以过错原则为主，即行为人主观上的过错作为承担民事赔偿责任的前提。(2)民事赔偿归责原则还以无过错原则和公平原则为辅。

　　二、西方发达国家的行政赔偿的归责原则的制度体系

　　多元化归责是社会发展的必然要求，国家赔偿法晚于民法以及其他法律，吸收了民法中的归责原则发展的结果。各国在归责原则体系的设置上，有不同的侧重点。

　　1、过错责任原则

　　侵权行为中归责原则受罗马法的影响，一般采用过错责任原则，是行为人在主观上有过错而承担责任的原则。《阿奎利亚法》首先确立了过错责任原则。该法系针对有加害事实即有责任的加害责任原则为保护平民的利益而于公元前287年通过的，该法第1章、第3章分别规定了不法(过错)杀死奴隶或可牧四足牲畜及侵害其他物件的赔偿责任。它第一次把违法、致害、过失和因果关系规定为成立侵权责任的一般要件，从而也就明确地以主观过错取代客观规则。(注释5) 该法对罗马法及后世民法产生了深远的影响，构成侵权法的核心原则，并在行政赔偿中得到体现。所谓过错责任原则是指由当事人的主观故意或者客观过失造成他人合法权益受到损害后，而承担赔偿。过错责任原则因历史的继承性和一定程度的合理性，为众多国家所采用，如以英、美、德、日为代表的采用过错归责原则体系。英国根据1947年《王权诉讼法》第2条规定，王权与有责任能力之成年人负同样民事侵权责任，根据普通法规定，显然采过错原则。美国1946年制定《联邦侵权赔偿法》中确立了过错责任制。日本《国家赔偿法》第一条也明确规定了“行使国家或团体的权利之公务员，就其职务，因故意或过失，违法加害他人者，应由国家或公共团体承担赔偿责任。”奥地利、匈牙利、韩国等国家也有相关法律对此规定。过错责任原则在民法中存在主观过错和客观过错之争，在行政赔偿法上也有主观过错和客观过错之分。前者以当事人主观过错位过程归责的要件，有过失即有责任，无过失则无责任，亦称之为过错责任原则;或者以特定的损害结果或者致害原因为构成要件。西方国家在援用过错原则的同时，也注意从行政法的特点出发，对过错原则进行修改和弥补，表现为过错推定技术，减少受害人的举证责任。过错推定技术是受害人只需证明损害是由行政机关造成的，法院即推定行政机关有过错，如行政机关不能证明自己无过错的，就应负赔偿责任。

　　(1)主观过错。主观过错主要是以英美日等国为主。在这些国家中，国家对公务员不法行为是承担侵权责任依据是民法由雇佣人对受雇佣人或代理人的义务，责任成立关键在于确定受雇佣人或代理人执行公务存在过错(包括故意或过失)。

　　(2)公务过错。主要是法国通过判例逐步采取公务过错原则，追究行政主体的自己责任，以公务员个人过错追究个人责任。公务过错与传统意义上的过错不同，表现为它不以个人为归宿，而是以行政机关整体，以其公务活动是否达到中等公务活动水平为客观标准衡量公务过错是否存在，它是一种客观过错。公务过错排除了“个人过错”而承担赔偿责任的情形,其功能主要是设定了政府的行为模式和标准,使政府依据这种模式和标准行使职权,否则就要承担相应的责任。同时,使从事公务活动的国家机关工作人员的责任成为次要的。

　　2、无过错责任原则

　　无过错责任原则是相对于过错责任原则的另外一种归责原则，又称严格责任、危险责任，主要是从损害结果出发，不管侵权行为人主观上是故意或过失。从过错原则发展而来，在民法中与过错原则具有历史继承性，它是为了弥补过错责任的不足而设立的。无过错原则在国家赔偿法领域确立是非常曲折，西方资本主义的迅速发展，一方面对物质文明做出巨大贡献，另一方面也导致了工业灾害的频繁发生，严重损害了人们的生命、财产安全，人们在探求一种比过错原则更为严格的法律政策对受害者进行保护。法国国家赔偿制度中的“危险责任”实质上就是一种无过错责任，美国是一个坚持过错责任的国家，国家对无过错情况下造成的损害由法律设定的其他救济途经解决，其目的是为了保证政府在人民中的形象，然而，美国是一个联邦制的国家，各州法律自成一体，现在各州普遍接受了无过错责任的概念。无过错责任原则并非绝对化和一般化，它存在于特定的情形中。法国民法典第1385条规定：动物的所有人，或者牲畜的使用人，在使用的期间内，对该动物或牲畜造成的损害，无论该动物或牲畜在其管束下，还是走失或逃逸，均应负赔偿责任，则是无过错原则的表现。英国的侵权行为法也逐步地由严格责任向无过错责任发展,如1965年颁布的《原子能装置法》就对无过错情况下的损害作了救济性规定，1972年的《有毒废品安置法》对无过错情况下的损害作了救济性规定。从各国立法来看，无过错责任是有限的。

　　3、违法责任原则

　　违法责任原则是以职务行为是否违法作为确立责任的归责原则。以瑞士为代表的采用违法归责原则体系。瑞士联邦在1958年3月14日通过了《联邦责任法》确定了违法责任的制度。违法责任原则明确地体现着法律规范的功能与价值,具有鲜明的特色。