台湾地区乡村建设的历程与思考
台湾地区乡村建设的历程与思考
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农村的和谐稳定发展，是整个国家稳定和社会发展的重要基石。大陆和台湾同属于中华文化，先后都在经历着工业与农业的现代化发展和社会转型，都已经积累了丰富的经验和教训。尽管在两岸乡村治理的转型过程中，各自的背景、起点、内容和形式都不尽相同，但都面临着发展理念、资源配置、功能转换和机制再造等方面的挑战，呈现出新的动向和特征。
1 台湾乡村建设取得的经验与教训
半个世纪过去，台湾在乡村建设方面进行过多方面的改革，其中也取得过一些经验。然而，台湾的乡村建设并非一直春意盎然。在近一时期中，人们也感受到了台湾乡村中存在着影响发展的“瓶颈”问题，制约着台湾的乡村建设。
(一)台湾地区乡村建设的历程。就乡村建设思想与规划而言，台湾乡村建设可分为两个时期1954年至1968年，以土地改革为目标的乡村建设全面展开。这是台湾乡村建设思想的第一时期。1968年至1986年后，台湾的经济结构发生历史性转变，成为“以工业发展为主。”1984年乡村建设进入一个新的(即第二)历史时期。地主因土地被征收所获得的土地债券及公营事业股票等，转投资于工商业，促进工商业的发展，故其间接效果，则为迅速转变纯农业的台湾为工商业社会。1976年后台湾的工业输出急剧增加，政府外汇收入大量提高，迄今居然外汇储备达三百亿美元。农业为促进工业化发展起了推动作用。最终，它推动了台湾社会―经济的转型，即由农业型经济，转变为亚洲较为发达的工业经济。
(二)台湾地区乡村建设思想的历史脉络与指导思想。其乡村建设的思想或学理基础也有其有自身的渊源。台湾实施的乡村建设即与孙中山的“三民主义”及其“五大建设思想”(心理建设、社会建设、政治建设、物质建设、武力建设)有密切相关。乡村建设不过是整个“五大建设”的一环，五大建设思想不仅源于孙中山的“三民主义”及其《建国方略》，而且是思想与实践演进和凝结的一种成果。在整体的台湾地区乡村建设和土地改革进程中，不仅有台湾地区的行政院对于政党决策的无条件执行与实施，而且也有“各部会密切配合进行之预案”，并“必须配合修改法令”等等举措。纵观台湾土地改革的整个过程，从始至终采取的是政党决策，行政实施，司法保障的模式，体现了政党与行政部门的相互配合特色。台湾乡村建设指导思想则从附属到相对独立。台湾乡村建设事业，以“中国农村复兴联合委员会”为主管，乡村建设思想(或方案)则始于1949年，当时的“农村建设”其实主要立足于农村社会结构的重构和农业生产的增产方面。“民生主义”无疑是台湾整个建设理论体系，也是乡村建设思想的基石。乡村建设思想没有相对独立的地位，而是融涵于整体的“社会建设”思想之中。政治建设主导融合在整个建设事业(即五十年代之初的持续的“四年经济建设计划”)之中，土地改革以及乡村建设其实是服务于工业建设目标。乡村建设的基本原则是“以农业培养工业，以工业发展农业”，这就疏忽了乡村社会建设，以农业建设代替乡村建设，以农业建设培育工业建设――乡村建设或农业建设，依附于经济建设的整体思想之中，以工业化、城市化为导向的“经建”成为追求的最终目标。
(三)台湾乡村建设之短板。台湾地区工业起飞以后却未能实现“以工业支持农业”反哺型发展，城乡差距问题日趋严重。农业生产占台湾生产净值的比率从1952年的35.9%，至1964年降为28.22%，1972年降至14.21%，1982年降至8.7%。1972年农业再现负增长 第二次农地改革，以构建现代农业为目标。(1)“示范农村建设计划，试图通过乡村建设试点探寻“乡村城市化”的道路。(2)以“共同经营”、“委托经营”、“合作经营”多种经营形式“加速办理农地重划，积极推进农业机械化。(3)80年代后，实施基层建设、农民福利、精致农业等建设方案。但以上政策，并未改变“农业的秋天永挥不走!”的困境：其一，城乡背离化发展态势迄无改观，且有愈演愈烈之势。其二，乡村中的农会沦为执政党掌握公职人员选举胜算的最利工具。其三，农本主义的转化与崩溃乃为无可避免的历史进程。自1960年代中期以后，台湾农业发展开始进入转型期，农业收入偏低，农民对农业的认同感日益低落。“这种农业与农村认同感的失落”揭示了台湾社会发展进程中城乡背离化趋势的实质。这构成台湾“三农”问题的基本特征。这期间，乡村社会存在五大问题：①农村中劳动力短缺;②农业投资呈现不足;③农业收入相对降低;④工商业与农业不能配合。这些问题无疑值得我们去深入思考当今的台湾农业农村问题。
2 对台湾乡村建设经验的思考
当前，我国农村发生了历史性的根本性变化，农村经济取得了历史瞩目的伟大成就。然而，农业、农村和农民问题，始终是关系我国经济和社会发展全局的重大问题。由于中国农村传统家族和宗族的弱化，农村的空心化，传统乡间礼俗的淡化，造成人与人之间利益关系突出，信任的社会网络关系缺失。造成乡村社会资本的境况不理想，不仅不利于乡村治理，而且阻碍了乡村经济的发展，当前乡村建设任重道远。台湾经过长时间的乡村建设，其教益可以为大陆新农村建设提供借鉴。
(一)必须重视乡村社会资本的重构。当前我国不少农村地区，由于传统家族和宗族的弱化，建立在血缘、姻缘、地缘关系上的关系网络日益解构;随着年轻农民的外出打工，农村留守人群多为儿童、老人和妇女，造成农村的空心化;更由于市场经济意识的影响，利益关系突出，传统乡间礼俗渐弱，人情淡薄，致使原来关系紧密的社会网络变得松散断裂。如此种种，造成乡村社会资本的境况不理想，不仅不利于乡村治理，而且对于关系到农村民生的乡村经济的发展也已形成阻碍。而现今的台湾农村社区运动则是在台湾农村社会转型下发生的。台湾民众不断认识到农村不仅是农业生产粮食供应的空间，因其具有广大的领域与绿地，更是人们休憩的空间，是自然生态维护的场所，因此农业生产、农村生活与自然生态的三位一体密切配合，是农村应有的基本功能。针对逐渐被吞噬的农村社会，台湾农村的社区更新则希望能在发展与保存中找到新的道路，有计划地使农村居民采用新的理念，进而产生新的发展模式。内容包括：维护改善具历史及保存价值的居住环境;改善交通系统;整建老旧社区;改善农村环境品质;保存及使用古迹;保持生态环境。弘扬农村传统文化，加强对农民的职业培训等。农村社区在具体更新中，需要分析调查项目区更新前的条件，包括土地利用(生产、交通、水利以及土地使用限定)、生活圈范围以及居民意愿。其后要确定项目区的面积、工程内容及开工、完工日期。对于社区更新的资金问题，一般社区规划设计费用由“行政院农业委员会”全额补助，社区更新工程经费由台湾“中央”及前“省府”各负担1/2，重划区内供公共使用之公共设施所需土地除由重划区原公共设施用地及未登记土地抵充外，其不足土地及地上物拆迁补偿费、贷款利息等则由区内土地所有权人按其土地受益比例共同负担。通过海峡两岸发展农业农村的思路比较，笔者认为应进一步研究我国大陆地区乡村社会资本的存量及乡村社会资本的重构问题。 (二)必须增加乡村资本的存量。没有较强的社会资本支持是很难做成一些事情的。乡村社会资本的存量，决定着村民关系密切程度、村民的认同归属感，互惠合作的难易度，乡村经济的发展快慢和水平。作为中国的乡村来说，本来就有极为丰厚的社会资本渊源，尽管当前社会资本存量流失较为严重，却也显露出一些良好的端倪和态势。比如，南方一些乡村传统礼俗的复兴，国民整体乡土意识和文化发掘的自觉，民族地方文化的勃兴等等，都昭示了对于全球化下工业文化、流行文化、大众文化冲击的反拨。若能在此时刻，对乡村社会资本的生产施以措施，必将对乡村治理及乡村经济起到催化增效的作用。台湾也曾面临社会转型、农村凋敝的情况，据此，台湾主管部门发起了“农村社区更新运动”，先拨款改善交通、垃圾清运、生态保持条件，然后整修居民区、维修古迹、重点发展当地名产，做到一地一特产。“更新”计划包括土地利用、生活圈范围以及居民意愿，并要确定项目区的面积、工程内容及开工、完工日期。更新计划通过后，主管部门便拨款执行。除了拨款，在计划完成后，科技力量向农村的投入也是“更新”的成功要素。台湾人爱说“产官学”，即产业、政策、科研联为一体，无论从产业的设置、旅游设施的规划还是新产品的引进、农民的培训，都有“学”如影相随，通过新技术、新品种、新技能，帮助农民在新的社区里过上新生活。乡村“更新”所费不菲，但事半功倍。乡村建设不仅提升了农民的生活，而且改善了生态，给都市人提供了休闲空间，衍生出“农业观光”一个新产业，一个“农民好才是真的好”的实证。从台湾农村建设的上述经验也可看出，只要通过“创造机会”、“提供场所”、“提供活动”，重建乡村特色文化，改善乡村公共服务设施，完善村民政治参与机制，规范诚信激励机制和乡村合作互惠制度等，增强乡村凝聚力和村民自豪感，最终就能实现乡村社会资本的存量稳定和可持续生产。当然，社会资本的扩展、互惠合作的规范、社会网络的构建，都需要一个缓慢地发展过程。但不重视乡村互信互惠关系的构建，没有社会资本的支持，急功近利的经济资本的侵入，带来的恐怕只能是一厢情愿的失落。
(三)解决好农村劳动力转移的问题。?这里所说劳动力转移主要的是说农民身份的转变。在台湾阶级结构“循着农民―工人―中小企业主的主轴演进”。上世纪五十年代，台湾就有农村人口向城市工业部门转移，到1965年已有约一百万农村青年进入了城市成为打工者。这是由乡村到城市的流动，由农民向工人的转变。六十年代中期，跨国公司大举进入台湾，出口加工业遍布台湾城乡，一些先期流入城市的打工者回家创业，台湾农村地区“客厅即工厂”的农户生产方式成型，全台湾中小制造企业勃兴。这是由城市到农村的回流，由民工到业主的转变。?台湾地区劳动力转移中有两个因素很关键。第一，没有身份的排斥。在大陆一些地区，农民到了城市打工多数农民工由于文化技能较低只从事一些脏、苦、累、险工作，得到的待遇较低，职业变工人了可是身份还是农民，中老年后还得回到农村。台湾地区的情况是这样的：“六十年代，农业人口在城乡之间的流动速度加快，农民、工人和小业主之间的身份转换频率也加快”，“到了七八十年代，台湾两大劳动阶级的身份分际越来越模糊不清”，到“八十年代初，在台湾全部劳动力人口中，只有不到百分之二十的人从事农业活动，并且他们之中有百分之九十是兼业农民”。第二，职业教育的兴起。职业教育的兴起，使得乡下青年学到更多更好的技术，从而更有可能在城市中找到一份工作，这也是台湾地区劳动力转移的一大因素。上世纪五十年代台湾普通高中与职业学校比例还是六比四，可是到八十年这一比例就变成了三比七。
(四)促进乡村政府的职能转变。1972年，台湾针对农民收入增长缓慢、农业和农村逐渐衰败等情况，制定了“加速农村建设九项重要措施”，开始了台湾农村和农业的复兴时期。之后，台湾为此制定了一系列的政策和法律。特别是1974年颁布施行的《农会法》，从组织构成和运作上对农会进行了全面规范，使之成为“农村建设”的“重要基层执行单位”，为发展农业、建设农村和提高农民所得起了很大作用。台湾农会有百年历史，先后经历了官治和绅治等不同阶段。为了使其在“农村建设”中真正发挥作用，通过改革，把农会建成了“农有、农治和农享的公益社团法人”。“农有”是指农会是农民职业团体。《农会法》规定只有自耕农、佃农等实际农业工作者才能成为正式的农会会员，而享有选举权和被选举权。其他个人和团体只能成为“除得当选监事外无选举权及其他被选举权”的赞助会员。“农治”，指农会由农民管理。台湾农会组织实行“议行分立制”。农会以会员(代表)大会为最高权力机构，会员(代表)大会休会期间，理事会依会员(代表)大会之决议策划业务，监事会监察业务及财务;各级农会会员代表中，应有三分之二以上为自耕农、佃农及雇农;各级农会理、监事，亦应有三分之二以上为自耕农、佃农与雇农。目前台湾各级农会会员代表91.75%为自耕农;理事中的96.4%为自耕农，监事中39.4%为自耕农。农会执行首长为总干事，由理事会就中央或直辖市主管机关遴选之合格人员中聘任之。农会总干事秉承理事会决议执行任务，向理事会负责。农会总干事执行任务，如有违反法令、章程，致损害农会时，应负赔偿责任;农会收受与保管之财物，非因不可抗力致生损害时，总干事及有关职员负连带赔偿责任。“农享”，指农会为农村和农民服务，其经济成果由农村和农民享有。应该说，这种充分发挥农民组织作用的经验，对我们的“新农村建设”具有借鉴意义。尽管许多有识之士已经一定程度上认识到农民组织对新农村建设的重要性，但是，无论是政界还是学者，对在农村是否需要建立“农会”这类农民组织，基本上还是持怀疑态度的。当然，台湾农会组织不一定适合我们大陆，我们更不能生搬硬套。但是，台湾农会的经验也表明，只要管理得当，组织得体，农民组织可以成为基层政府与农民之间的良好纽带，为社会稳定和整合发挥重要作用。所以，要真正实现基层政府的职能转换，必须以体制改革为前提。乡村建设肯定需要国家投入，只不过原来把钱给了乡镇政府，他们拿到这笔钱怎么用，需要公开监督。如果不透明，国家投入再多的钱，农民也未必受益。但假如经过改革转换体制后，财政部门不经过乡镇政府这一中间环节，而是把钱直接拨给农民组织，农民能够靠着这个公共资源，把钱用在乡村建设的点子上这钱可能会发挥更大作用。乡村原来干部，可以安心做农村职业经理人。他的职位可能没多大升迁空间，但如果他干好了，农民不会亏待他，农民会给他一份优厚的待遇，他会很安全很满足。现在你买断他的工龄，让他受雇于农民，让他有事情做，他反而觉得有出路有希望，人心反而稳定了。而只要人心稳定，社会就稳定了。
(五)现代农业要走混合型经营之路。当前，中国农业发展面临两个宏观性背景，一是开放性扩大所带来的外部竞争不断加剧;二是需求结构变化导致农产品供求矛盾以新的方式加剧。因此中国农业发展出现三大变化：第一是农民内部分化进一步加深;第二是农产品生产的专业化和优质化趋以加强;第三是农业产业链表现为整链扩张的发展态势。在此背景下，我国小农户经营的不适应性越加暴露，改变农业经营方式的需求进一步加强。从现实看，这种改变从两个方面展开：一方面是农民通过自我调节的应对，主要通过扩大生产规模，采取集体行动的合作方式，克服小规模农业经营的局限性。现实中，专业大户、家庭农场和农民合作组织的发展总体迟缓。另一方面是基于利益驱动的城市工商资本大举进入农业，所形成的公司农业模式以更快的速度扩张。由于拥有更强的资源整合能力，技术吸纳能力，市场拓展能力，质量控制能力，以及与政府更密切的利益关联，使其表现出明显的优势。但是，作为外部经营主体的农业进入者，公司农业大多表现出很强的短期化趋向。并因此引发出两个方面的潜在风险，即非农户和非粮化。公司农业基于降低经营成本而与农户形成利益的利益竞争关系，可能让农民沦为农业产业工人而影响农民收入的稳定性，农民难以分享产业转型和升级所增长的利益。台湾地区的经营证明，农业的稳定性发展以公司农业为支撑是困难的和不可靠的，农业的稳定发展必须建立在以农业为终生职业，以乡村社会网络为基本生存空间的人群和群体的基础之上。
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