探析行政法在国家行政管理中的作用
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摘要:行政法是关于行政权力的组织、分工和行使、运作以及对行政权力监督并进行行政救济的法律规范的总称。行政法在国家行政管理中有三方面的作用: 1)维护社会秩序和公共利益; 2)监督行政权力主体; 3)保护公民、法人和其他组织的合法权益。离开了行政法的约束作用,国家行政管理将无法进行。
关键词:行政法 行政管理 作用
行政法是关于行政权力的组织、分工和行使、运作以及对行政权利监督并进行行政救济的法律规范的总称。
行政法在国家行政管理中有三方面的作用: 1)维护社会秩序和公共利益; 2)监督行政权力主体,防止滥用行政权力; 3)保护公民、法人和其他组织的合法权益。
一、行政法具有维护社会秩序和公共利益的作用
由于现代行政权力的急剧膨胀,其活动领域已经不限于过去的治安、外交、军事、税收等方面,而是扩展到社会生活的各个领域。人类的衣、食、住、行等各方面均离不开行政,各领域所发生的社会关系均需行政法调整,这就决定了行政法适用领域的广泛性和内容的丰富性。
维护社会秩序和公共利益是通过行政主体的行政行为表现出来的。行政行为是指行政主体为实现国家行政管理目的,行使行政职权和履行行政职责所实施的一切具有法律意义、产生法律效果的行为。
1.行政职权的特征
(1)行政职权具有公益性。行政职权的设定与行使不是以行政主体的利益为目的,而是以国家和社会的公共利益为目的。
(2)行政职权具有优先性。行政职权的公益性决定了行政职权与其他组织及公民个人的权益在同一领域或范围内相遇时,行政职权具有优先行使与实现的能力。
(3)行政职权具有先行有效性。行政职权已经行使和适用,法律规范就要承认其对行政事务处理决定与处理结果的确定性与先行有效性。
(4)行政职权具有强制支配性。行政主体及其公务人员能够行使行政职权,禁止相对方从事某种活动或直接命令相对方履行某项义务,使其权力内容与主张直接得到强制确认和实现。
(5)行政职权具有不可自由处置性。行政主体对其所拥有的行政职权不得随意自由处置,包括两方面内容: 1)一定的行政职权必须由法律定位的相应主体去行使,未经法律许可,不得随意转移。法律上对行政授权和行政委托的规定反映了这种要求。2)行政主体对行政职权不得随意放弃或抛弃。因为行政职权的依法行使过程就意味着行政职责的履行过程,放弃职权就意味着放弃职责。
2.行政职权的内容
(1)制定规范权。即行政机关的行政立法权和行政机关制定其他规范性文件权。
(2)行政许可权。即行政主体依法对符合法定条件的行政相对人赋予其从事某种事项的权力或资格的权力。
(3)行政确认权。即行政主体认可或否认某个法律事实或法律关系的权力。
(4)行政检查权。即行政主体依法对行政相对人履行法定义务和守法情况进行监督和检查的权力。
(5)行政处罚权。即行政主体依法对行政相对人违反行政管理秩序的行为予以某种处罚的权力。行政处罚权的行使不得超越法定的给予处罚的行为、种类和幅度的范围。
行政主体在维护社会秩序和公共利益的行政管理过程中,行使行政职权,但同时也必须履行行政职责。行政职责是指行政主体在行政活动中所必须遵守和履行的法定义务。行政主体承担行政职责的法理基础有两个:一是行政主体所要实现的行政职能和公共利益所要求。即每项行政工作都有一定的任务,行政主体所拥有的权力、手段及组织机构、人员配置、物质设备等,都是为完成该项任务,而且必须完成该项任务。二是行政法治原则所要求。即行使行政职权和实现行政职能过程中,应当受到法律规范的约束和限制,不得违反法律规范。
二、行政法具有监督行政权力主体,防止滥用行政权力的作用
法律赋予行政机关及其主体以行政权力,以维护社会秩序和社会公共利益,然而,由于行政权力客观上存在易腐性、扩张性以及对个人权利的优越性和侵犯性,因此,必须对行政权力加以监督和制约。在各类监督方式中,最为有效和直接的监督是行政法监督。行政法通过规定行政权力的范围、行使方式及法律责任等,可以达到有效监督行政权力主体、防止违法滥用行政权力的目的。
1.行政复议
行政复议是法定行政复议机关应行政争议相对人的申请,审查行政主体所做出的具体行政行为的合法性与适当性,并确定相应行为是否侵犯行政相对人的合法权益,据此做出是否满足相对人申请的裁决。
根据行政复议法的规定,行政复议的基本原则包括如下五个方面: 1)保护行政相对人的合法权益,维护行政主体依法行使职权。在行政复议法中,对于行政主体合法行使职权的行为,复议机关应加以维护。2)依法复议,不受非法干预。复议机关对被申请复议的具体行政行为的审查和裁决完全根据法律、法规进行,不受其他机关、社会团体和个人的非法干预。3)对具体行政行为的合法性和适当性进行审查。行政复议不同于行政诉讼,在行政诉讼中,法院只是对具体行政行为的合法性进行审查。而在行政复议中,复议机关既审查具体行政行为的合法性,又审查具体行政行为的适当性。4)合法、及时、准确、便民。5)一级复议制。行政复议实行一级复议制,即申请人申请复议后,对复议裁决不服的,只能依法提起行政诉讼,不能向复议机关的上一级机关再申请复议。如果相应具体行政行为不属于行政诉讼受案范围,复议裁决作出后即发生法律效力,为终局裁决。6)不适用调解。复议机关审理复议案件,如同人民法院审理行政案件一样,一律不实行调解。
2.行政诉讼
行政诉讼是人民法院根据法律的授权,依据行政诉讼法所规定的诉讼原则、制度和程序,解决一定范围内的行政争议的活动。《行政诉讼法》第二条规定:“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”根据该条规定,能够成为行政诉讼客体的行政争议,只能是行政相对人对具体行政行为不服而产生的争议。《行政诉讼法》第3条规定:“人民法院依法对行政案件独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这就明确了人民法院是行政诉讼的主管机关。
行政诉讼将司法审查这样一种监督手段和救济方式公诸于众,从而向各行政主体预示着行政行为接受司法审查的可能性,从而促进行政管理的法制化和行政公务人员的自我约束机制的形成。行政诉讼法除了可以促使行政公务人员严格执法以外,还可以教育行政相对人自觉遵守行政法制,捍卫自己的合法权益。
3.行政赔偿
行政赔偿是国家行政主体及其工作人员在行使职权时,给公民、法人或其他组织的合法权益造成损害时,国家负责向受害人赔偿的制度。构成行政赔偿需符合下列条件:
(1)行政相对人的损害必须是行政主体及其工作人员行使职权时造成的。经国家法律、法规授权的组织或行政机关委托的组织违法行使职权造成的损害,国家亦对之承担赔偿责任。
(2)损害必须是违法行为造成的。《行政诉讼法》将违法的具体行政行为归纳为:确认事实的主要证据不足;适用法律、法规错误,违反法定程序;超越职权,滥用职权,依法应当作为而不作为。
(3)损害必须是现实已经产生的直接损害,不是想像的和间接的。我国宪法规定,中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利。由于国家机关的国家工作人员侵犯公民权利而受到损害的个人,有依照法律规定取得赔偿的权利。《国家赔偿法》的公布实施和行政赔偿制度的建立,使得公民、法人或其他组织的合法权益得到了保障。行政赔偿制度的建立,不仅能够切实地保障公民、法人或其他组织已经遭受侵害的权利得以恢复、补救,而且,也可减少和防止侵权现象的发生,从而从根本上保护人权,有效地保护行政相对人的合法权益。
三、行政法具有保护公民、法人或其他组织的合法权益的作用
公民、法人和其他组织在行政主体面前,是被管理的对象,处于相对的弱者地位。目前,由于现代行政权力急剧膨胀,且具有强制性和自我扩张性的特点,国家行政机关及其工作人员在行使行政权力的过程中,极易侵犯公民、法人或其他组织的合法权益,给行政相对人造成重大损失。为了保障公民、法人或其他组织的合法权益不受侵犯,及时为遭受侵害的公民、法人或其他组织提供补救,有必要建立一整套保障公民、法人和其他组织合法权益的法律制度。行政法就是其中最具有作用的法律制度。例如,行政复议制度为受到侵害的个人提供了申请行政机关内部监督的机关;行政诉讼制度为公民、法人或其他组织的合法权益提供了寻求司法救济的手段,法院对违法行政行为有权作出撤销判决;国家赔偿法为遭受违法侵权损害的公民、法人或其他组织提供了获取赔偿的途径。这一系列行政法律制度,都是用来保护公民、法人或其他组织合法权益的。从这一点看,行政法不仅能起到维护公共利益和社会秩序、监督行政权力的作用,而且能够为在国家行政管理中处于弱者位置的公民、法人和其他组织提供最为有效的保障手段。可以说,行政法是保障人权的法。在同一个国家的不同时期,行政法的两种作用也不是绝对平衡的。在经济很不发达、人民生活温饱问题尚未解决的时期,行政法应适当加强其效率保障作用,而不宜过分强化其控权功能;相反,在经济较为发达、政府腐败现象较为严重的时期,行政法的控权功能就应相应加强。
总之,行政法在国家行政管理中具有极其重要的作用,是其他部门法不能代替的,离开了行政法的约束作用,国家行政管理将无法进行。
关键词:行政法 行政管理 作用
行政法是关于行政权力的组织、分工和行使、运作以及对行政权利监督并进行行政救济的法律规范的总称。
行政法在国家行政管理中有三方面的作用: 1)维护社会秩序和公共利益; 2)监督行政权力主体,防止滥用行政权力; 3)保护公民、法人和其他组织的合法权益。
一、行政法具有维护社会秩序和公共利益的作用
由于现代行政权力的急剧膨胀,其活动领域已经不限于过去的治安、外交、军事、税收等方面,而是扩展到社会生活的各个领域。人类的衣、食、住、行等各方面均离不开行政,各领域所发生的社会关系均需行政法调整,这就决定了行政法适用领域的广泛性和内容的丰富性。
维护社会秩序和公共利益是通过行政主体的行政行为表现出来的。行政行为是指行政主体为实现国家行政管理目的,行使行政职权和履行行政职责所实施的一切具有法律意义、产生法律效果的行为。
1.行政职权的特征
(1)行政职权具有公益性。行政职权的设定与行使不是以行政主体的利益为目的,而是以国家和社会的公共利益为目的。
(2)行政职权具有优先性。行政职权的公益性决定了行政职权与其他组织及公民个人的权益在同一领域或范围内相遇时,行政职权具有优先行使与实现的能力。
(3)行政职权具有先行有效性。行政职权已经行使和适用,法律规范就要承认其对行政事务处理决定与处理结果的确定性与先行有效性。
(4)行政职权具有强制支配性。行政主体及其公务人员能够行使行政职权,禁止相对方从事某种活动或直接命令相对方履行某项义务,使其权力内容与主张直接得到强制确认和实现。
(5)行政职权具有不可自由处置性。行政主体对其所拥有的行政职权不得随意自由处置,包括两方面内容: 1)一定的行政职权必须由法律定位的相应主体去行使,未经法律许可,不得随意转移。法律上对行政授权和行政委托的规定反映了这种要求。2)行政主体对行政职权不得随意放弃或抛弃。因为行政职权的依法行使过程就意味着行政职责的履行过程,放弃职权就意味着放弃职责。
2.行政职权的内容
(1)制定规范权。即行政机关的行政立法权和行政机关制定其他规范性文件权。
(2)行政许可权。即行政主体依法对符合法定条件的行政相对人赋予其从事某种事项的权力或资格的权力。
(3)行政确认权。即行政主体认可或否认某个法律事实或法律关系的权力。
(4)行政检查权。即行政主体依法对行政相对人履行法定义务和守法情况进行监督和检查的权力。
(5)行政处罚权。即行政主体依法对行政相对人违反行政管理秩序的行为予以某种处罚的权力。行政处罚权的行使不得超越法定的给予处罚的行为、种类和幅度的范围。
行政主体在维护社会秩序和公共利益的行政管理过程中,行使行政职权,但同时也必须履行行政职责。行政职责是指行政主体在行政活动中所必须遵守和履行的法定义务。行政主体承担行政职责的法理基础有两个:一是行政主体所要实现的行政职能和公共利益所要求。即每项行政工作都有一定的任务,行政主体所拥有的权力、手段及组织机构、人员配置、物质设备等,都是为完成该项任务,而且必须完成该项任务。二是行政法治原则所要求。即行使行政职权和实现行政职能过程中,应当受到法律规范的约束和限制,不得违反法律规范。
二、行政法具有监督行政权力主体,防止滥用行政权力的作用
法律赋予行政机关及其主体以行政权力,以维护社会秩序和社会公共利益,然而,由于行政权力客观上存在易腐性、扩张性以及对个人权利的优越性和侵犯性,因此,必须对行政权力加以监督和制约。在各类监督方式中,最为有效和直接的监督是行政法监督。行政法通过规定行政权力的范围、行使方式及法律责任等,可以达到有效监督行政权力主体、防止违法滥用行政权力的目的。
1.行政复议
行政复议是法定行政复议机关应行政争议相对人的申请,审查行政主体所做出的具体行政行为的合法性与适当性,并确定相应行为是否侵犯行政相对人的合法权益,据此做出是否满足相对人申请的裁决。
根据行政复议法的规定,行政复议的基本原则包括如下五个方面: 1)保护行政相对人的合法权益,维护行政主体依法行使职权。在行政复议法中,对于行政主体合法行使职权的行为,复议机关应加以维护。2)依法复议,不受非法干预。复议机关对被申请复议的具体行政行为的审查和裁决完全根据法律、法规进行,不受其他机关、社会团体和个人的非法干预。3)对具体行政行为的合法性和适当性进行审查。行政复议不同于行政诉讼,在行政诉讼中,法院只是对具体行政行为的合法性进行审查。而在行政复议中,复议机关既审查具体行政行为的合法性,又审查具体行政行为的适当性。4)合法、及时、准确、便民。5)一级复议制。行政复议实行一级复议制,即申请人申请复议后,对复议裁决不服的,只能依法提起行政诉讼,不能向复议机关的上一级机关再申请复议。如果相应具体行政行为不属于行政诉讼受案范围,复议裁决作出后即发生法律效力,为终局裁决。6)不适用调解。复议机关审理复议案件,如同人民法院审理行政案件一样,一律不实行调解。
2.行政诉讼
行政诉讼是人民法院根据法律的授权,依据行政诉讼法所规定的诉讼原则、制度和程序,解决一定范围内的行政争议的活动。《行政诉讼法》第二条规定:“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”根据该条规定,能够成为行政诉讼客体的行政争议,只能是行政相对人对具体行政行为不服而产生的争议。《行政诉讼法》第3条规定:“人民法院依法对行政案件独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这就明确了人民法院是行政诉讼的主管机关。
行政诉讼将司法审查这样一种监督手段和救济方式公诸于众,从而向各行政主体预示着行政行为接受司法审查的可能性,从而促进行政管理的法制化和行政公务人员的自我约束机制的形成。行政诉讼法除了可以促使行政公务人员严格执法以外,还可以教育行政相对人自觉遵守行政法制,捍卫自己的合法权益。
3.行政赔偿
行政赔偿是国家行政主体及其工作人员在行使职权时,给公民、法人或其他组织的合法权益造成损害时,国家负责向受害人赔偿的制度。构成行政赔偿需符合下列条件:
(1)行政相对人的损害必须是行政主体及其工作人员行使职权时造成的。经国家法律、法规授权的组织或行政机关委托的组织违法行使职权造成的损害,国家亦对之承担赔偿责任。
(2)损害必须是违法行为造成的。《行政诉讼法》将违法的具体行政行为归纳为:确认事实的主要证据不足;适用法律、法规错误,违反法定程序;超越职权,滥用职权,依法应当作为而不作为。
(3)损害必须是现实已经产生的直接损害,不是想像的和间接的。我国宪法规定,中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利。由于国家机关的国家工作人员侵犯公民权利而受到损害的个人,有依照法律规定取得赔偿的权利。《国家赔偿法》的公布实施和行政赔偿制度的建立,使得公民、法人或其他组织的合法权益得到了保障。行政赔偿制度的建立,不仅能够切实地保障公民、法人或其他组织已经遭受侵害的权利得以恢复、补救,而且,也可减少和防止侵权现象的发生,从而从根本上保护人权,有效地保护行政相对人的合法权益。
三、行政法具有保护公民、法人或其他组织的合法权益的作用
公民、法人和其他组织在行政主体面前,是被管理的对象,处于相对的弱者地位。目前,由于现代行政权力急剧膨胀,且具有强制性和自我扩张性的特点,国家行政机关及其工作人员在行使行政权力的过程中,极易侵犯公民、法人或其他组织的合法权益,给行政相对人造成重大损失。为了保障公民、法人或其他组织的合法权益不受侵犯,及时为遭受侵害的公民、法人或其他组织提供补救,有必要建立一整套保障公民、法人和其他组织合法权益的法律制度。行政法就是其中最具有作用的法律制度。例如,行政复议制度为受到侵害的个人提供了申请行政机关内部监督的机关;行政诉讼制度为公民、法人或其他组织的合法权益提供了寻求司法救济的手段,法院对违法行政行为有权作出撤销判决;国家赔偿法为遭受违法侵权损害的公民、法人或其他组织提供了获取赔偿的途径。这一系列行政法律制度,都是用来保护公民、法人或其他组织合法权益的。从这一点看,行政法不仅能起到维护公共利益和社会秩序、监督行政权力的作用,而且能够为在国家行政管理中处于弱者位置的公民、法人和其他组织提供最为有效的保障手段。可以说,行政法是保障人权的法。在同一个国家的不同时期,行政法的两种作用也不是绝对平衡的。在经济很不发达、人民生活温饱问题尚未解决的时期,行政法应适当加强其效率保障作用,而不宜过分强化其控权功能;相反,在经济较为发达、政府腐败现象较为严重的时期,行政法的控权功能就应相应加强。
总之,行政法在国家行政管理中具有极其重要的作用,是其他部门法不能代替的,离开了行政法的约束作用,国家行政管理将无法进行。