我国行政诉讼功能之实证浅论
论文关键词：行政诉讼；诉讼功能；立法目的
论文摘要：我国行政诉讼法实施以来取得了显著的成就，但通过对《中国法律年鉴》1989年至2004年行政审判相关数据的统计分析发现，我国行政诉讼在一定程度上发挥了维护行政与救济权利的功能，在相当程度上发挥了监督行政的功能。行政诉讼的实有功能、设计功能与应有功能出现偏差。修改我国行政诉讼法应正确认识行政诉讼的功能，合理定位立法目的，选择与行政诉讼性质和立法目的相匹配的制度，使行政诉讼发挥立法者所预设的功能。
行政诉讼功能是行政诉讼制度所实际发挥的作用，研究行政诉讼功能的目的，就是要对其进行价值评价，哪些功能是我们所需要的，哪些是不需要的，行政诉讼实际发挥的功能与立法目的是否一致?如果没有实现立法目的，问题在哪里，应如何解决?本文通过对行政诉讼功能的实证研究，反思功能与立法目的的差距，检讨立法目的的定位，为修改行政诉讼法作出充分的理论准备。
一、一审行政案件收案数量与涨幅对比
从相关数据可以看出，一审行政案件收案数量总体上保持增长趋势。除1999年、2000年和2002年收案数量减少外，整体上，一审案件收案数量呈上升的趋势。1989年至2004年这十六年间，有一半的年份行政案件收案数量是两位数的增长幅度。根据上述数据，可以将行政诉讼的发展分为三个阶段：第一，初始阶段，1989年至1993年。这一阶段行政诉讼法刚刚颁布，各种新闻媒体广泛宣传，人们对这一新鲜事物既陌生又好奇，短期内大量案件涌人法院是必然现象。从1989年到1991年行政案件一审收案数量成倍增加，然而，从1992年开始，行政案件收案数的增幅减缓，人们所估计的收案数量持续高速增长的情况并没有出现，1993年与1992年的收案数量基本持平。第二阶段，高速增长阶段，1994年至1999年。这一阶段随着改革开放的顺利进行，行政纠纷不断增多，人们对行政诉讼法也有了更深的认识，行政诉讼收案数量持续增长。从1994年开始，行政案件收案数量又重现了大幅上升的势头，这种趋势维持了四年，到1998年上升趋势开始趋于缓和。到1999年出现了逆转的趋势，行政诉讼法实施以来一审案件的收案数量首次出现下降的现象。第三阶段，平稳发展阶段，2000年至今。这一阶段行政诉讼已进入平稳发展时期，收案数量在不同年份呈现高低交错，但在总体上已趋于稳定。2000年，最高人民法院颁布了新的司法解释，在一定程度上努力地扩大受案范围，但这一年却持续了1999年收案数量下降的趋势，这一现象耐人寻味。2001年出现了行政诉讼法实施以来收案数量最多的一年，突破十万大关。到2002年收案数量则又跌至谷底，出现了两位数的负增长，人们预期“新司法解释颁布后收案数量将大量增加”，这一论断并没有得到完全的验证。从2003年开始，收案数量缓慢回升，在现行行政诉讼法没有修改的情况下，预计今后行政诉讼案件收案数量不会有大幅的起落，进入平稳发展时期。
二、一审、二审行政案件收案数量、比例及上诉率对比
(一)一审行政案件收案数量偏低
相关数据说明，一审行政案件在人民法院整个收案数量中比例极低。这固然与行政诉讼制度本身有关，在任何一个国家，行政纠纷都不是主要的社会纠纷形态，行政诉讼在三大诉讼中一直处于“弱者”的地位，这是一种常态现象。但行政案件在我国三大诉讼中所占的比例超乎寻常的低，1995年以前，行政案件所占比例还没达到一位数，1996年至2004年出现缓慢的增长，但在总体上从来没有超过案件总数的2％。出现这种情况可能有正反‘面的原因，从正的方面看，可能是行政机关领导增强了依法行政的意识，执法人员增强了依法执政的水平，实施具体行政行为的合法率较高；行政相对人的法律知识普及，违反行政法的情况减少，导致具体行政行为的数量减少；法律咨询业和法律服务业发达，使行政相对人能够准确地判断行政行为的合法性，滥诉率降低。从反的方面看，有两个主要因素，一是行政诉讼门槛高，受案范围狭窄，原告资格要求过严，导致行政相对人无法起诉；另一个原因是行政相对人不愿选择行政诉讼，这说明行政相对人对行政诉讼抱有不信任态度，而这与行政诉讼的实际效果有着密切的关系。个案判决在一定程度上起到法制宣传和教育的作用。这种作用可能是正面的，也可能是负面的。如果当事人从以前案件的判决中无法找到自己所要的公正，宁愿不去法院。
(二)行政诉讼的当事人更倾向于上诉
得出这一结论有两方面的证据：第一，与一审行政案件所占案件总数的比例相比，二审行政案件所占案件总数的比例大幅度上升，而且上升的幅度高于一审历年案件上升的幅度：一审行政案件的比例均在2％以下，而二审行政案件占总案件数的比例在1．48％-5．77％之间浮动；从1991年开始，二审行政案件占案件总数的比例均超过百分之三，到2002年接近百分之六，而这一年一审行政案件的总量比去年减少了20．01％。第二，与其他两大诉讼相比，行政案件上诉率一直居高不下，这与三大诉讼具体制度有一定关系，在刑事诉讼中由于实行“上诉不加刑”的原则而鼓励被告人上诉，在民事诉讼中以调解结案的当事人不能上诉，尽管如此，还是能在一定程度上说明问题。从表二可以看出，行政诉讼上诉率是民事诉讼上诉率的三到四倍，最高时达到58．65％(2003年)，这一年有超过一半的行政诉讼当事人选择上诉。从1989年到2004年，二审行政案件的数量总体保持上升的状态，这有两个方面的原因：一方面行政案件总体数量在上升，另一方面，行政上诉率也在上升。当事人更倾向于发动二审程序，对一审裁判不满意程度较高。从《中国法律年鉴》的统计中，我们无法看出上诉人是原告还是被告，但却有两个佐证，以江苏省徐州市贾汪区人民法院2003年至2005年所有上诉的行政案件为例，“上诉人多为行政相对人(原告人、第三人)；上诉案件多为涉访及涉及历史遗留问题的案件；上诉案件多为涉及第三人的案件；多为原告人或第三人‘败诉’的案件”。在笔者所参与的一个调查中，对341份判决书的上诉提起人进行分析，其结果为：原告上诉(294份，占86．2％)；被告上诉(2份，占9．4％)：第三人上诉(8份，占2．3％)；多方上诉(即原告、被告和第三人都上诉，2份，占0．6％)；原告与被告都上诉(1份，占0．3％)；原告与第三人都上诉(1份，占0．3％)；被告与第三人都上诉(3份，0．9％)。这两组数据从侧面说明在行政诉讼中原告方在败诉的情况下更倾向于上诉，也在一定程度上说明原告的败诉率较高，原告对一审判决不满意程度较高。
三、一审行政案件结案方式对比
(一)原告与被告的胜诉比例悬殊
从维持、撤销和变更三种判决方式中，我们可以准确地判断哪一方当事人胜诉。维持判决意味着原告的败诉和被告的胜诉，而撤销判决和变更判决正相反。从历年的情况看，维持判决始终处于较高的比例，在12．68％(1997年)至48．9％(1988年)之间波动，大多数年份，维持判决的比例在百分之十到百分之二十之间变动。尤其是在行政诉讼法刚刚实施的那几年，维持判决几乎是撤销判决与变更判决之和的两倍，1991年和1992年这一差距逐渐下降，到1994年两者比例基本接近。从1996年开始，撤销、变更的数量开始返超维持判决，这种趋势一直保持到2000年。从2001年开始，维持判决数量又大大超过了撤销判决。维持判决比例减少意味着原告胜诉率的提高，撤销判决和变更判决的比例应相应地增加。但实际情况并非如此，撤销判决、变更判决比例的总体波动并不大，而增加的却是撤诉比例。也就是说，被告败诉率增加的同时，原告的胜诉率并没有明显的上升。上述数据对比说明，在一审行政案件中，原告的胜诉率并不高。“相对人与政府之间的胜率之比大约是1：2，政府占有明显的优势。”这一结果不排除行政机关执法水平较高，行政行为在实体与程序方面都没有瑕疵，但同时也说明行政诉讼在保护原告方合法权益方面发挥的作用是非常有限的。这一结果也与前述原告方在败诉情况下倾向于上诉的结论相呼应。
(二)以撤诉方式结案居高不下
在一审行政案件的结案方式中，撤诉的比例一直居高不下，撤诉也成了行政诉讼中的一种奇特现象。除1988年外，以撤诉方式结案的比例都在百分之三十以上，最高时超过了一半(57．3％，1997年)。撤诉可能是由于法定原因，也可能是由于法外原因导致的非正常撤诉，无论什么原因，我们仅从数据中无法辨别，但可以肯定的是以撤诉的方式结案不存在原告败诉还是被告败诉的判断。“这是超出《行政诉讼法》第54条规定判决方式之外采取的，又无法直接辨明法院态度的‘第三条道路’。从撤诉的法定原因来看，1993年至2004年这十二年间，原告主动申请撤诉的比例占撤诉原因的一半以上，最高时达到了84．38％(2004年)。原告主动申请撤诉可能出于多方面的原因：一是原告法律知识欠缺，不能对案件结果进行准确的判断，盲目起诉，起诉后认识到自己的请求并不成立，因此主动撤诉；二是原告起诉后被告采用多种方式强迫或变相强迫原告撤诉，原告迫于各种压力，不得不撤诉。诉讼是以人力、物力和财力成本为代价的，原告作为完全行为能力人，应对自己起诉的行为有充分的准备，当然也不排除盲目起诉的情况，但原告主动撤诉的比例如此之高，只能从第二种原因中寻找答案。
(三)变更判决处于备而不用的状态
1997年以前，《中国法律年鉴》的统计数字中，还能看到变更判决的身影，但从1998年开始，变更判决无声无息地消失了。微小的变更判决数字已被统统归人“其他”当中计算。从2002年开始，最高人民法院改变了以往关于一审结案方式的统计指标，仅包括维持、撤销、撤诉、驳回起诉、驳回诉讼请求、履行法定职责以及其他几种形式。这一改变正式宣告了变更判决作为一个统计指标的消亡。从1998年至今，一审行政案件以变更判决结案的数量有多少，我们不得而知，但可以肯定的是，这一数字肯定不会很多，甚至少得可怜。在笔者所参与的前述调查中，六个法院2003年共484份行政判决书中，只有一起案件法院作出了变更判决，占总数的0．2％。笔者在与某位法官交谈时，他曾说由于难以准确把握变更的尺度，法官对变更判决是能不用就不用，或者说是“慎用”，即使判决变更，法官也往往参照行政机关以往的做法对行政行为加以改变。从实际情况来看，变更判决基本上处于备而不用的状态。这种结果使我们有必要反思变更判决存在的问题，重构变更判决。
四、行政审判案件与执行案件数量对比
(一)执行行政决定案件的数量高于执行行政裁判案件的数量
在行政诉讼受案数量不多、发展低迷的情况下，人民法院执行行政决定的数量却比较高，1994年至2004年这十一年问，执行行政决定的比例占执行案件总数的比例都超过了百分之十。1999年至2002年执行行政裁判的案件数量连续出现了负增长。出现这种情况的原因，与行政诉讼案件总体下滑的现象有关；当事人主动执行人民法院的裁判，以致执行法院裁判案件的数量大大下降；在某种程度上，新司法解释规定了对申请执行行政决定的案件进行严格审查也与执行案件数量下滑有一定关系。在总体上，申请执行行政决定案件的数量在绝对数量上远远高于审判案件的数量。1998年以前，前者是后者的三到六倍左右；1999年至2004年，前者是后者的十倍多，2002年和2003年达到了，二十倍。
(二)执行案件的数量大大高于审判案件的数量
从发展趋势上看，无论是执行案件的总体数量还是执行行政决定案件的数量，1992年到1994年，执行案件的升幅比例都高于审判案件上升的比例：1995到1997年则与之前形成对比，审判案件的升幅比例超过了执行案件；之后的几年又恢复到原来的状态，执行案件的上升比例一直领先(负增长的情况下也是如此)，其中1999年在出现审判案件数量下降以及执行行政裁判案件数量大幅降低的情况下，执行行政决定案件的数量却上升了19．76％。从数量对比上看，执行行政决定案件的数量始终都高于审判案件的数量，而且两者相差很大，1992年至2002年这十余年问，平均每年前者都为后者的三倍多。
五、结论
(一)行政诉讼在一定程度上发挥了救济权利的功能
根据我国行政诉讼法的规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。前述分析告诉我们，从行政诉讼法实施以来至今，虽然行政诉讼案件在总体数量上不多，行政审判在三大审判中始终处于较弱的地位，但在总体上行政诉讼案件收案数量还是呈现上升的趋势，只要建立了行政诉讼制度，就为公民提供了一种行政救济途径。我国行政诉讼制度在一定程度上发挥了救济权利的功能。之所以说“在一定程度上”发挥了救济权利的功能，一是因为诉讼本身作为一种救济途径有其固有的缺陷，不可能对所有的行政相对人提供事实上的救济，二是因为行政诉讼法的实施受各种主客观条件的限制。由于我国行政诉讼法本身的问题以及实施条件的制约，行政诉讼受案范围有限，救济权利的功能还没有充分发挥出来。
(二)行政诉讼在相当程度上发挥了监督行政的功能
与民事诉讼不同，行政诉讼除受理公民、法人和其他组织对行政行为不服提起的诉讼外，人民法院还负有执行行政决定的任务。行政诉讼法专辟一章规定了行政执行。在非诉行政执行案件中，法院是否应进行审查以及审查的限度一直存在争议。《若干意见》并没有对法院的审查权力作出明确的规定，根据《若干解释》第93条和第95条的规定，人民法院在执行行政决定之前要对其进行合法性审查，审查的目的是看该行为是否缺乏明显的事实根据、法律根据以及是否存在其他明显违法的情况，这一修正性的规定强化了司法监督行政的功能。前述数据分析说明，我国执行案件的数量尤其是法院执行行政决定案件的数量远高于审判案件的数量。而法院执行行政决定主要发挥了监督行政的功能，在某种程度上还有维护行政的功能。
(三)行政诉讼在一定程度上发挥了维护行政的功能
从客观效果来看，行政诉讼除了救济权利、监督行政的功能，在一定程度上还发挥了维护行政的功能，这是现行行政诉讼法的一大“特色”。维护行政的功能集中体现在两个方面：第一，维持判决始终处于重要的地位，是与撤销判决并驾齐驱的一种重要的判决方式，甚至在一定程度上其重要性超过了撤销判决，从表三可以看出，除1996年至2000年这五年外，其余年份维持判决的比例均高于撤销判决。维持判决主要发挥了维护行政机关依法行使行政职权的作用，谈不上救济权利，至于监督行政的功能也有一些牵强。第二，人民法院执行行政决定案件的数量偏高。如前所述，法院执行行政决定要进行一定程度的审查，主要发挥了监督行政的功能，但却不能抹杀这种执行行为在维护行政方面的作用。人民法院通过审查，对合法的行为予以执行，正是维护行政作用的体现。在这种情况下，难免让行政相对人产生“官官相护”的看法。
(四)行政诉讼实有功能、设计功能与应有功能出现偏差和错位
首先，设计功能背离应有功能。行政诉讼所发挥的应有功能包括直接功能和间接功能两个方面，行政诉讼的立法目的(设计功能)应主要围绕其应有的直接功能来规定。就直接功能来看，包括保障审判顺利进行，监督行政机关依法行使行政职权；救济相对人权利和解决行政纠纷四个方面，而行政诉讼的立法目的却包含有“维护行政机关依法行使行政职权”这一项内容，立法者所预设的这一项功能背离了行政诉讼的应有功能。其次，实有功能与设计功能没有达到完全一致。对行政诉讼功能进行实证研究的目的是看行政诉讼法定功能的实现效果。“研究行政诉讼功能问题，必然离不开行政诉讼目的的研究。而研究行政诉讼目的，归根到底，也是为了研究某种预设的行政诉讼功能如何能够顺利实现。”3l(H"根据行政诉讼立法目的的规定，行政诉讼的法定功能包括保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。这三项功能在一定程度上都得到了实现，但从客观效果看，各种功能的实现程度不同。实际上，行政诉讼法主要发挥了维护、监督行政的功能和一定程度上的救济权利功能。可见，行政诉讼立法目的与该法实际发挥的功能之间出现错位。
法律功能更多地与法律后果相接近，而法律的客观后果可能与法律的目的相符合，也可能并不一致。立法目的是立法者主观上所要取得的结果，而功能则是制度所实际发挥的作用，制度设置是目的与功能之间的桥梁。功能与目的完全契合是最佳的理想状态，也是立法者所追求的效果。分析行政诉讼功能的目的是检验行政诉讼的立法目的。我国行政诉讼在一定程度上发挥了维护行政与救济权利的功能，相当程度上发挥了监督行政的功能。功能与目的偏差的症结在于行政诉讼具体制度的设置不合理，为了达到两者的一致，我们应选择与立法目的相适应的具体制度，以达到功能与目的的完全契合，实现立法者的意图。