试论我国自然保护区立法
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论文摘要 建立自然保护区是保护生态环境、生物多样性和自然资源的重要手段。我国开展自然保护区建设工作时间并不长，但取得了明显的成效，为我国的生态环境、生物多样性和自然资源保护做出了重要贡献。但随着我国经济社会的飞速发展，也凸显出不少的问题，特别是立法工作的相对滞后，在实践中也给自然保护区建设和管理工作带来了一些困难。本文分析了我国自然保护区的立法现状，存在的问题，并提出了自然保护区立法的建议。
论文关键词 自然保护区 立法 法律制度
随着人们对人与自然关系认识的不断深入，自然保护区成为了保护生态环境、生物多样性和自然资源的主要手段，也成为一个国家社会文明和环境保护事业的标志。广东省肇庆市的鼎湖山自然保护区是我国建立的第一个自然保护区，自此以后，截止2008年底，全国已建立各种类型、不同级别的自然保护区2538个，保护区总面积约14894.3万公顷。其中，国家级自然保护区303个，面积9120.3万公顷，分别占全国自然保护区总数和总面积的11.9%和61.2%。有28处自然保护区加入联合国教科文组织“人与生物圈保护区网络”，有20多处保护区成为世界自然遗产地组成部分。
一、我国自然保护区立法现状
20世纪80年代后，我国的自然保护区法律体系趋于完善。1994年国务院颁布、施行了《中华人民共和国自然保护区条例》，该条例的颁布具有里程碑的意义，为建立现行自然保护区法律体系奠定了坚实的基础。到目前为止，我国基本形成以《自然保护区条例》等国家立法为基本法，地方法规为重要组成部分的自然保护区，我国已加入的相关国际公约为补充的法律体系。
（一）自然保护区的国家立法
从我国现行的自然保护区国家立法来分析，大致可以分为两种情况：一是关于自然保护区的专门立法，其中包括行政法规和部门规章。主要有：《中华人民共和国自然保护区条例》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《海洋自然保护区管理办法》、《水生动植物自然保护区管理办法》、《自然保护区土地管理办法》等，这些行政法规和部门规章是专门以自然保护区为调整对象的立法。它们构成了我国国家层次上的自然保护区专门立法；二是在其他法律、法规中涉及自然保护区的法律规定，如：《环境保护法》、《森林法》、《野生动物保护法》、《野生药材资源保护管理条例》等许多法律、法规，应该说这些法律中涉及自然保护区的相关规定是我国现行自然保护区法律体系中的重要构成部分。
（二）自然保护区立法中的地方法规、规章
目前关于自然保护区的地方立法大致可分为四种情况：一是根据国务院颁布的《中华人民共和国自然保护区条例》制定的本省（自治区、直辖市）《自然保护区管理条例》或《自然保护区管理办法》；二是各省（自治区、直辖市）根据四部委的部门规章而制定的实施细则；三是针对特定的国家级自然保护区或省级重点自然保护区而制定的相应的《管理办法》，如福建省的《武夷山自然保护区管理办法》等；四是地方行政规章。总体上来看，我国现有的地方性法规并没有形成完整的体系，缺乏针对性和可操作性。
（三）我国缔结的自然保护区条约
我国自20世纪80年代开始就积极参与各种国际保护行动，签订了多项国际公约、多边协定和双边协定，主要有：（1）国际公约：1985年的《保护世界文化和自然遗产国际公约》、1992年的《湿地公约》、1992年的《生物多样性公约》、1981年的《濒危野生动植物种国际贸易公约》。（2）双边协定：《中日候鸟保护协定》、《中澳保护候鸟及其栖息环境的协定》、《关于大熊猫繁殖合作研究备忘录》；（3）与周边国家的协定：《中蒙关于保护自然环境的合作协定》、《建立中、蒙、俄共同自然保护区的协定》。
二、我国自然保护区立法存在的主要问题
自然保护区立法，呈现出以下几个特点：（1）制定了专以自然保护区为调整对象的法规，如《中华人民共和国自然保护区条例》。（2）自然保护区的法律制度向体系化的方向发展，正在趋向于形成一个以全国统一的综合性的《自然保护区法》为基础的自然保护区法律体系。（3）自然保护区立法发展不够完善，有的类型自然保护区的没有纳入法律调整的范畴。（4）地方性自然保护区立法飞速发展。我国自然保护区管理中存在的问题主要表现在以下几个方面：
（一）自然保护区管理的立法位阶较低
自然保护区内存在土地、森林、草原、水、矿产资源等多种自然要素，这些要素都有国家的专门立法进行调整，这就造成在对上述自然要素进行管理时，一方面要符合《自然保护区条例》的要求，另一方面也要接受以其他调整对象为主的自然资源方面法律的调整。而实践中，一旦在上述自然要素方面发生纠纷和矛盾，就很有可能出现因《自然保护区条例》低位阶的法规而不能与《草原法》、《矿产资源法》、《水法》等高位阶的法律相对接和协调的局面，使得自然保护区的管理目标难以实现。因此，为了解决由于现行自然保护区立法位阶较低，不能较好的与其他相关法律协调的问题，需要更高层次的自然保护区立法专门立法加以应对。
（二）《自然保护区条例》缺乏可操作性
各个自然保护区均有特殊的保护对象、自然条件和社会条件。随着自然保护区事业的迅速发展，保护区的保护对象越来越呈现出多样性、复杂性和复合型，不同的保护对象往往需要有较强针对性、可操作性的法律来加以调整，这样才有可能实现对自然保护区的高效管理。而全国统一的自然保护区立法只能给予原则性指导，不能适用所有自然保护区的具体管理需求。而在《自然保护区法》做出基本制度设计的前提下，“一区一法”的立法模式是解决这一问题的有效途径。但到目前为止，各国家级自然保护区的“一区一法”的专门立法程度还很低，使得许多自然保护区在管理过程中面临着缺乏可操作性强的法律的支持。以至形成了一些问题由于找不道相关法律依据而无从管理的局面，这就成为了自然保护区管理工作中的一大障碍。因此加强“一区一法”的立法工作就显得十分必要。
（三）自然保护区管理的立法思路和理念落后
世界自然保护区管理的发展的指导思想经历了从“严格保护”到“可持续发展”原则指导下的“保护与利用相结合”的变迁，正从单纯的“隔离保护式”保护转向“兼顾资源可持续利用、兼顾周边社区发展的综合管理模式”演变。而在我国现有自然保护区管理的相关立法中，仍是“严格管理”的立法思路，以可持续发展指导下的“保护与利用相结合”的管理思路和理念并没有得以确立。从《条例》第1条规定可以看出该法的立法目的仅突出对自然环境与自然资源的保护，而对自然资源的“合理利用”并没有涉及，未能体现自然保护区保持生物多样性，维护生态平衡，保障国家生态安全，促进经济社会可持续发展的多元目标和最终价值追求。另外，相关管理部门制定、实施的自然保护区分类技术标准也体现了这种“严格保护”管理思路。分类标准仅按自然保护区保护对象的生态学和生物学特性来进行，这种分类没有区分不同自然保护区和保护对象的特性，未能将保护与管理目标相结合，而是把所有自然保护区进行同一的“严格保护”。由此可以看出，在今后自然保护区立法中需要从根本上转变立法思路，以适应经济、社会发展的新需求。
（四）自然保护区管理体制的权力配置不合理
《自然保护区条例》第21、22条对自然保护区管理机构设立与职责做出了规定。这种管理体制的权力配置从表面上看是十分全面的，既分散又集中。在发挥环境保护主管部门监督管理与综合管理的作用的同时，又能发挥各资源管理主管部门的业务专长。但实际上这种模式的设计在立法理论与实践中存在着权力配置不合理的问题，主要表现为：首先，我国自然保护区虽然实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制，在相应条款中对综合管理部门职责和义务也作了一些具体规定，但是这些规定都未能界定“综合管理”的内涵，造成了实际上的职责不明。另外，对综合管理部门与有关行政主管部门之间监督与协作的关系没有进行表述，这就使得综合管理部门对具体行政主管部门在管理工作缺乏约束力。其次，在《条例》第21、22、23条虽然分别对自然保护区管理机构设立、主要职责及管理经费来源做出了规定。但《条例》对自然保护区管理机构的性质和职能定位不清，一方面赋予管理机构行政执法权，另一方面又赋予经营权。使得自然保护区管理机构成为了集行政权、经营权于一身机构，这种职能设置往往会对其执法的合法性和公正性产生不良影响。最终形成了法律上的不明确，进而导致实践中自然保护区管理机构性质的错位。
（五）自然保护区管理法律制度不健全
强化自然保护区管理的重要途径就是健全自然保护区管理法律制度。但我国自然保护区管理法律制度并不够健全，成为许多管理问题发生的主要原因，主要表现为：
1.土地权属处理规定过于简单。关于自然保护区土地权属的规定，主要体现在《自然保护区条例》中第14条和《自然保护区土地管理办法》中。但相关立法的规定法律层级过低，过于简单，不具有可操作性，并缺乏其他相关配套制度，再加上没有针对自然保护区的特点建立自然保护区土地权属的专有处理模式。使得由于土地问题导致的自然保护区与当地社区及居民的利益冲突不断，给自然保护区的管理造成了困难局面。
2.缺乏资金投入管理机制。自然保护区经费短缺的问题，主要是由于法律对自然保护区的经费来源规定不足所致。实践中，自然保护区的经费组成主要包括四个部分：一是政府财政拨款，包括国家主管部门给予的保护区基建费、专项事业费补助；地方政府对本地区保护区所给予的基建费、人头事业费和专项业务补助费三项，但这笔拨款数量上非常有限；二是经营创收，一些条件较好的自然保护区主要靠自身的经营性创收来解决资金问题，但对于自身条件有限的自然保护区，则不可能通过经营获得大量的资金；三是银行贷款，但是这部分资金大多用于基本建设建设；四是社会投资和国外资助，在投入中所占的比例不高。因此，必须重视自然保护区资金问题，在自然保护区立法中建立明确的、稳定的资金渠道和机制。
3.缺乏公众参与的机制。《自然保护区条例》第7条规定了单位和个人的检举、控告权，第9条规定了单位和个人获得政府给予奖励的权利。两个法条仅规定了检举权、控告权和受奖励的权利，却对参与决策、管理的权利没有规定。而在一些自然保护区的实践中，公众参与是提高保护区管理水平行之有效的管理手段。
论文关键词 自然保护区 立法 法律制度
随着人们对人与自然关系认识的不断深入，自然保护区成为了保护生态环境、生物多样性和自然资源的主要手段，也成为一个国家社会文明和环境保护事业的标志。广东省肇庆市的鼎湖山自然保护区是我国建立的第一个自然保护区，自此以后，截止2008年底，全国已建立各种类型、不同级别的自然保护区2538个，保护区总面积约14894.3万公顷。其中，国家级自然保护区303个，面积9120.3万公顷，分别占全国自然保护区总数和总面积的11.9%和61.2%。有28处自然保护区加入联合国教科文组织“人与生物圈保护区网络”，有20多处保护区成为世界自然遗产地组成部分。
一、我国自然保护区立法现状
20世纪80年代后，我国的自然保护区法律体系趋于完善。1994年国务院颁布、施行了《中华人民共和国自然保护区条例》，该条例的颁布具有里程碑的意义，为建立现行自然保护区法律体系奠定了坚实的基础。到目前为止，我国基本形成以《自然保护区条例》等国家立法为基本法，地方法规为重要组成部分的自然保护区，我国已加入的相关国际公约为补充的法律体系。
（一）自然保护区的国家立法
从我国现行的自然保护区国家立法来分析，大致可以分为两种情况：一是关于自然保护区的专门立法，其中包括行政法规和部门规章。主要有：《中华人民共和国自然保护区条例》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《海洋自然保护区管理办法》、《水生动植物自然保护区管理办法》、《自然保护区土地管理办法》等，这些行政法规和部门规章是专门以自然保护区为调整对象的立法。它们构成了我国国家层次上的自然保护区专门立法；二是在其他法律、法规中涉及自然保护区的法律规定，如：《环境保护法》、《森林法》、《野生动物保护法》、《野生药材资源保护管理条例》等许多法律、法规，应该说这些法律中涉及自然保护区的相关规定是我国现行自然保护区法律体系中的重要构成部分。
（二）自然保护区立法中的地方法规、规章
目前关于自然保护区的地方立法大致可分为四种情况：一是根据国务院颁布的《中华人民共和国自然保护区条例》制定的本省（自治区、直辖市）《自然保护区管理条例》或《自然保护区管理办法》；二是各省（自治区、直辖市）根据四部委的部门规章而制定的实施细则；三是针对特定的国家级自然保护区或省级重点自然保护区而制定的相应的《管理办法》，如福建省的《武夷山自然保护区管理办法》等；四是地方行政规章。总体上来看，我国现有的地方性法规并没有形成完整的体系，缺乏针对性和可操作性。
（三）我国缔结的自然保护区条约
我国自20世纪80年代开始就积极参与各种国际保护行动，签订了多项国际公约、多边协定和双边协定，主要有：（1）国际公约：1985年的《保护世界文化和自然遗产国际公约》、1992年的《湿地公约》、1992年的《生物多样性公约》、1981年的《濒危野生动植物种国际贸易公约》。（2）双边协定：《中日候鸟保护协定》、《中澳保护候鸟及其栖息环境的协定》、《关于大熊猫繁殖合作研究备忘录》；（3）与周边国家的协定：《中蒙关于保护自然环境的合作协定》、《建立中、蒙、俄共同自然保护区的协定》。
二、我国自然保护区立法存在的主要问题
自然保护区立法，呈现出以下几个特点：（1）制定了专以自然保护区为调整对象的法规，如《中华人民共和国自然保护区条例》。（2）自然保护区的法律制度向体系化的方向发展，正在趋向于形成一个以全国统一的综合性的《自然保护区法》为基础的自然保护区法律体系。（3）自然保护区立法发展不够完善，有的类型自然保护区的没有纳入法律调整的范畴。（4）地方性自然保护区立法飞速发展。我国自然保护区管理中存在的问题主要表现在以下几个方面：
（一）自然保护区管理的立法位阶较低
自然保护区内存在土地、森林、草原、水、矿产资源等多种自然要素，这些要素都有国家的专门立法进行调整，这就造成在对上述自然要素进行管理时，一方面要符合《自然保护区条例》的要求，另一方面也要接受以其他调整对象为主的自然资源方面法律的调整。而实践中，一旦在上述自然要素方面发生纠纷和矛盾，就很有可能出现因《自然保护区条例》低位阶的法规而不能与《草原法》、《矿产资源法》、《水法》等高位阶的法律相对接和协调的局面，使得自然保护区的管理目标难以实现。因此，为了解决由于现行自然保护区立法位阶较低，不能较好的与其他相关法律协调的问题，需要更高层次的自然保护区立法专门立法加以应对。
（二）《自然保护区条例》缺乏可操作性
各个自然保护区均有特殊的保护对象、自然条件和社会条件。随着自然保护区事业的迅速发展，保护区的保护对象越来越呈现出多样性、复杂性和复合型，不同的保护对象往往需要有较强针对性、可操作性的法律来加以调整，这样才有可能实现对自然保护区的高效管理。而全国统一的自然保护区立法只能给予原则性指导，不能适用所有自然保护区的具体管理需求。而在《自然保护区法》做出基本制度设计的前提下，“一区一法”的立法模式是解决这一问题的有效途径。但到目前为止，各国家级自然保护区的“一区一法”的专门立法程度还很低，使得许多自然保护区在管理过程中面临着缺乏可操作性强的法律的支持。以至形成了一些问题由于找不道相关法律依据而无从管理的局面，这就成为了自然保护区管理工作中的一大障碍。因此加强“一区一法”的立法工作就显得十分必要。
（三）自然保护区管理的立法思路和理念落后
世界自然保护区管理的发展的指导思想经历了从“严格保护”到“可持续发展”原则指导下的“保护与利用相结合”的变迁，正从单纯的“隔离保护式”保护转向“兼顾资源可持续利用、兼顾周边社区发展的综合管理模式”演变。而在我国现有自然保护区管理的相关立法中，仍是“严格管理”的立法思路，以可持续发展指导下的“保护与利用相结合”的管理思路和理念并没有得以确立。从《条例》第1条规定可以看出该法的立法目的仅突出对自然环境与自然资源的保护，而对自然资源的“合理利用”并没有涉及，未能体现自然保护区保持生物多样性，维护生态平衡，保障国家生态安全，促进经济社会可持续发展的多元目标和最终价值追求。另外，相关管理部门制定、实施的自然保护区分类技术标准也体现了这种“严格保护”管理思路。分类标准仅按自然保护区保护对象的生态学和生物学特性来进行，这种分类没有区分不同自然保护区和保护对象的特性，未能将保护与管理目标相结合，而是把所有自然保护区进行同一的“严格保护”。由此可以看出，在今后自然保护区立法中需要从根本上转变立法思路，以适应经济、社会发展的新需求。
（四）自然保护区管理体制的权力配置不合理
《自然保护区条例》第21、22条对自然保护区管理机构设立与职责做出了规定。这种管理体制的权力配置从表面上看是十分全面的，既分散又集中。在发挥环境保护主管部门监督管理与综合管理的作用的同时，又能发挥各资源管理主管部门的业务专长。但实际上这种模式的设计在立法理论与实践中存在着权力配置不合理的问题，主要表现为：首先，我国自然保护区虽然实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制，在相应条款中对综合管理部门职责和义务也作了一些具体规定，但是这些规定都未能界定“综合管理”的内涵，造成了实际上的职责不明。另外，对综合管理部门与有关行政主管部门之间监督与协作的关系没有进行表述，这就使得综合管理部门对具体行政主管部门在管理工作缺乏约束力。其次，在《条例》第21、22、23条虽然分别对自然保护区管理机构设立、主要职责及管理经费来源做出了规定。但《条例》对自然保护区管理机构的性质和职能定位不清，一方面赋予管理机构行政执法权，另一方面又赋予经营权。使得自然保护区管理机构成为了集行政权、经营权于一身机构，这种职能设置往往会对其执法的合法性和公正性产生不良影响。最终形成了法律上的不明确，进而导致实践中自然保护区管理机构性质的错位。
（五）自然保护区管理法律制度不健全
强化自然保护区管理的重要途径就是健全自然保护区管理法律制度。但我国自然保护区管理法律制度并不够健全，成为许多管理问题发生的主要原因，主要表现为：
1.土地权属处理规定过于简单。关于自然保护区土地权属的规定，主要体现在《自然保护区条例》中第14条和《自然保护区土地管理办法》中。但相关立法的规定法律层级过低，过于简单，不具有可操作性，并缺乏其他相关配套制度，再加上没有针对自然保护区的特点建立自然保护区土地权属的专有处理模式。使得由于土地问题导致的自然保护区与当地社区及居民的利益冲突不断，给自然保护区的管理造成了困难局面。
2.缺乏资金投入管理机制。自然保护区经费短缺的问题，主要是由于法律对自然保护区的经费来源规定不足所致。实践中，自然保护区的经费组成主要包括四个部分：一是政府财政拨款，包括国家主管部门给予的保护区基建费、专项事业费补助；地方政府对本地区保护区所给予的基建费、人头事业费和专项业务补助费三项，但这笔拨款数量上非常有限；二是经营创收，一些条件较好的自然保护区主要靠自身的经营性创收来解决资金问题，但对于自身条件有限的自然保护区，则不可能通过经营获得大量的资金；三是银行贷款，但是这部分资金大多用于基本建设建设；四是社会投资和国外资助，在投入中所占的比例不高。因此，必须重视自然保护区资金问题，在自然保护区立法中建立明确的、稳定的资金渠道和机制。
3.缺乏公众参与的机制。《自然保护区条例》第7条规定了单位和个人的检举、控告权，第9条规定了单位和个人获得政府给予奖励的权利。两个法条仅规定了检举权、控告权和受奖励的权利，却对参与决策、管理的权利没有规定。而在一些自然保护区的实践中，公众参与是提高保护区管理水平行之有效的管理手段。