试论民间资本如何参与开发区建设
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罗民 杨安荣1由 分享
论文摘要 目前，国内大多数开发区都面临投资大、周期长但资金短缺的困境；而民间却存在大量的闲散资金，未能有效利用。若民间资本能有效参与开发区建设，将会很大程度上缓解开发区资金短缺的难题。本文就民间资本参与开发区建设的模式、风险及退出机制进行论述，以激发民间资本投资开发区的热情，实现开发区快速发展和民间资本高效运作的双赢。
论文关键词 民间资本 建设模式 退出机制
一、民间资本参与开发区建设的必要性和可行性
（一）必要性
改革开放以来，我国非国有投资增长很快。根据中国统计年鉴数据计算，从1990年至2000年，全国非国有经济投资占全社会固定资产投资的比重已由34.4%上升到了49.86%；一些民营经济发达的省份，如浙江省、广东省和江苏省，2000年非国有经济投资占全社会固定资产投资的比重已经分别高达62.74%、59.91%和55.72%，同时国内仍有大量的民间储蓄未转化为投资，出现大量闲散资金。与此形成鲜明对比的是开发区资金短缺的现状。
开发区建设过程中的拆迁、建设、招商都需要大量资金支持，然而资金短缺已成为制约开发区发展的重要障碍。由于现行财政体制的原因，开发区可支配的财力十分有限，目前主要依靠财政拨款、银行贷款及土地出让收入，缺乏其他市场化融资方式和渠道，资金紧张状况短期内难以解决。
（二）可行性
近年来，部分地方政府已经颁布了一系列民间资本参与开发区基础设施建设的政策举措，个体私营经济也已在法律上定位为我国经济的重要组成部分，民营企业家和民间投资者的市场意识随着经济市场化改革的深入而不断增强，民间资本正在成为开发区发展的重要力量，进一步激发民间资本的投资热情是非常必要的。建立激活和利用民间资本的投资机制，是实现开发区又好又快发展的需要，同时也是我国民间资本有效运作、民营经济自身健康发展的需要。纵观美日等发达市场经济国家，经济最大的活力源于民间资本，政府通过利用市场这只“无形的手”和政府这只“有形的手”最大限度地发挥了民间资本的作用。
二、民间资本参与开发区建设的模式
市场经济条件下，开发区的建设及发展都需要靠资本来推动，而资本的形成过程就是储蓄转化为投资的过程，有效激活和利用民间资本，就是要在我国社会主义市场经济条件下，搭建起民间资本转化为开发区投资资本的平台。
（一）在开发区投资建设项目
开发区管委会前期主要工作是“筑巢引凤”，即投入适当资金进行前期建设，然后引导社会资本在开发区投资建设。民间资本可根据实际情况，采用适当的方式在开发区投资项目建设。具体操作模式主要包括两种；一是投资主体直接投资建设；二是投资主体先在开发区设立项目公司，再将项目公司作为投资主体，在开发区范围内进行投资、建设和经营。若操作得当，投资主体不但可享受开发区的优惠政策，还可获得投资项目价值自然增长带来的收益。
（二）股权投资
民间资本可与开发区管委会及其平台公司合作，共同投资设立项目公司，或对已存在的项目公司进行定向增资，以此为开发区提供股权式融资。在项目公司设立或增资过程中，协商谈判的重点是公司的法人治理结构、股权资本退出方式、退出回报等问题。在此情形下，民间资本既可以长期持有项目公司股权并享有投资回报，亦可通过股权转让、清算等方式，退出项目公司而获利。
（三）参与开发区土地开发
土地开发是开发区建设重点，也是开发区建设的基础。土地一级开发所需的资金庞大，仅依靠财政资金及银行贷款根本无法满足，因此民间资本成为重要的资金来源。概括起来，民间资本参与土地开发的模式主要包括以下二种：
第一种是土地一级开发固定收益模式，即政府（或土地储备机构）对委托或授权的土地一级开发企业在其投入成本总额的基础上，给予一定比例的固定回报。如《北京市土地储备和一级开发暂行办法》（试行）（2005年8月3日）第14条规定，土地储备机构通过招标方式选择开发企业实施土地一级开发的，招标底价包括土地储备开发的预计总成本和利润，利润率不高于预计成本的8%（不同地区利润率存在一定差异）。
第二种是一、二级土地开发联动模式，即“曲线拿地”。具体方式为地方政府具体负责土地一级开发的各项工作，开发商（即民间资本提供者）负责提供相应的资金，并在协议中与政府约定开发商期望的土地取得价格，开发商的投资回报是在土地二级市场上依法定程序“拿地”，也就是通过开发商提供土地一级开发资金为其二级市场拿地做铺垫，实现土地一、二级市场联动。
（四）以BT模式参与建设
在开发区建设中，对土地一级市场的开发、市政基础设施和社会公共配套设施的建设融资，均可适用BT融资模式。政府作为项目发起人，选择具有资质和能力的企业作为投资人，双方签订BT特许协议，约定由企业负责项目的融资和建设。项目建设完成经发起人验收合格后，发起人回购该项目，并按约定向企业支付回购价款。回购价款一般为企业投入的成本+管理费用+一定的利润回报。
（五）以垫资方式参与建设
《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2004]14号）第六条规定：当事人对垫资和垫资利息有约定的，承包人请求按照约定返还垫资及其利息的，应予支持。最高法院的该项司法解释，在司法审判层面上确认了对工程垫资及垫资利息的保护，为民间资本以工程垫资方式参与开发区建设打开了法律通道。开发区开发建设任务重，资金支付压力较大，若民间资本愿以垫资的方式参与开发区建设，将是竞得项目开发建设权的有力砝码。另一方面，垫资利息也可成为投资利润的来源。
（六）发起或参与私募股权基金
私募股权基金融资方式，是近几年实践中快速发展的一种比较前沿的融资方式，也是将民间储蓄变为投资的有效手段。私募股权基金，是指通过私募方式向不特定公众定向募集资金，由投资者委托基金管理公司进行专业管理，委托基金托管人托管，投资者按其所持基金份额分享投资收益，承担投资风险的一种投资基金。私募股权基金的组织形式一般采取公司制、有限合伙制、信托制三种。实践中，数个投资主体先共同出资设立私募股权基金，再根据实际情况以适当的方式参与开发区建设（具体可参考上文所述各种方式）。
（七）发起或参与信托投资
民间资本投资主体可通过信托公司发起或参与集合资金信托计划，再通过信托公司将信托集合资金投资到开发区建设中去；信托计划届满，民间资本再按照信托计划退出并获利。根据对拟投资项目的了解和风险评估的结果，投资人可选择作为优先级投资人或一般级投资人参与信托计划。优先级投资人优先享有投资回报，回报率相对固定，投资风险相对较小；投资回报应先向优先级投资人分配，之后才向一般级投资人分配。集合信托资金参与开发区建设的模式可参考以上各种模式。
（八）债券投资
债券是政府、企业依照法定程序发行，约定一定期限内还本付息的有价证券。其具有期限长、利率低、风险低的特点，可以作为民间资本投资开发区的一种方式。具体操作为开发区政府及区内相关企业单独或者共同发行债券，包括市政债、企业债、短期融资券、中期票据等种类，民间资本通过购买开发区发行的债券，为开发区建设提供资金来源，同时获得相应的利息收益。
（九）委托贷款
中国人民银行《贷款通则》（1996年8月1日起施行）第7条第3款规定，委托贷款，系指由政府部门、企事业单位及个人等委托人提供资金，由贷款人根据委托人确定的贷款对象、用途、金额期限、利率等代为发放、监督使用并协助收回的贷款。贷款人（受托人）只收取手续费，不承担贷款风险。
民间资本投资主体应首先认真考察调研拟投资的项目和运营主体，并在此基础上进行风险评估；若可行，投资主体可将贷款资金提供给贷款人（主要为商业银行），由贷款人发放贷款。在此情形下，贷款风险主要由委托贷款人承担，因此，投资主体不但要选好项目，也要更多地参与对贷款使用的监督。
论文关键词 民间资本 建设模式 退出机制
一、民间资本参与开发区建设的必要性和可行性
（一）必要性
改革开放以来，我国非国有投资增长很快。根据中国统计年鉴数据计算，从1990年至2000年，全国非国有经济投资占全社会固定资产投资的比重已由34.4%上升到了49.86%；一些民营经济发达的省份，如浙江省、广东省和江苏省，2000年非国有经济投资占全社会固定资产投资的比重已经分别高达62.74%、59.91%和55.72%，同时国内仍有大量的民间储蓄未转化为投资，出现大量闲散资金。与此形成鲜明对比的是开发区资金短缺的现状。
开发区建设过程中的拆迁、建设、招商都需要大量资金支持，然而资金短缺已成为制约开发区发展的重要障碍。由于现行财政体制的原因，开发区可支配的财力十分有限，目前主要依靠财政拨款、银行贷款及土地出让收入，缺乏其他市场化融资方式和渠道，资金紧张状况短期内难以解决。
（二）可行性
近年来，部分地方政府已经颁布了一系列民间资本参与开发区基础设施建设的政策举措，个体私营经济也已在法律上定位为我国经济的重要组成部分，民营企业家和民间投资者的市场意识随着经济市场化改革的深入而不断增强，民间资本正在成为开发区发展的重要力量，进一步激发民间资本的投资热情是非常必要的。建立激活和利用民间资本的投资机制，是实现开发区又好又快发展的需要，同时也是我国民间资本有效运作、民营经济自身健康发展的需要。纵观美日等发达市场经济国家，经济最大的活力源于民间资本，政府通过利用市场这只“无形的手”和政府这只“有形的手”最大限度地发挥了民间资本的作用。
二、民间资本参与开发区建设的模式
市场经济条件下，开发区的建设及发展都需要靠资本来推动，而资本的形成过程就是储蓄转化为投资的过程，有效激活和利用民间资本，就是要在我国社会主义市场经济条件下，搭建起民间资本转化为开发区投资资本的平台。
（一）在开发区投资建设项目
开发区管委会前期主要工作是“筑巢引凤”，即投入适当资金进行前期建设，然后引导社会资本在开发区投资建设。民间资本可根据实际情况，采用适当的方式在开发区投资项目建设。具体操作模式主要包括两种；一是投资主体直接投资建设；二是投资主体先在开发区设立项目公司，再将项目公司作为投资主体，在开发区范围内进行投资、建设和经营。若操作得当，投资主体不但可享受开发区的优惠政策，还可获得投资项目价值自然增长带来的收益。
（二）股权投资
民间资本可与开发区管委会及其平台公司合作，共同投资设立项目公司，或对已存在的项目公司进行定向增资，以此为开发区提供股权式融资。在项目公司设立或增资过程中，协商谈判的重点是公司的法人治理结构、股权资本退出方式、退出回报等问题。在此情形下，民间资本既可以长期持有项目公司股权并享有投资回报，亦可通过股权转让、清算等方式，退出项目公司而获利。
（三）参与开发区土地开发
土地开发是开发区建设重点，也是开发区建设的基础。土地一级开发所需的资金庞大，仅依靠财政资金及银行贷款根本无法满足，因此民间资本成为重要的资金来源。概括起来，民间资本参与土地开发的模式主要包括以下二种：
第一种是土地一级开发固定收益模式，即政府（或土地储备机构）对委托或授权的土地一级开发企业在其投入成本总额的基础上，给予一定比例的固定回报。如《北京市土地储备和一级开发暂行办法》（试行）（2005年8月3日）第14条规定，土地储备机构通过招标方式选择开发企业实施土地一级开发的，招标底价包括土地储备开发的预计总成本和利润，利润率不高于预计成本的8%（不同地区利润率存在一定差异）。
第二种是一、二级土地开发联动模式，即“曲线拿地”。具体方式为地方政府具体负责土地一级开发的各项工作，开发商（即民间资本提供者）负责提供相应的资金，并在协议中与政府约定开发商期望的土地取得价格，开发商的投资回报是在土地二级市场上依法定程序“拿地”，也就是通过开发商提供土地一级开发资金为其二级市场拿地做铺垫，实现土地一、二级市场联动。
（四）以BT模式参与建设
在开发区建设中，对土地一级市场的开发、市政基础设施和社会公共配套设施的建设融资，均可适用BT融资模式。政府作为项目发起人，选择具有资质和能力的企业作为投资人，双方签订BT特许协议，约定由企业负责项目的融资和建设。项目建设完成经发起人验收合格后，发起人回购该项目，并按约定向企业支付回购价款。回购价款一般为企业投入的成本+管理费用+一定的利润回报。
（五）以垫资方式参与建设
《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2004]14号）第六条规定：当事人对垫资和垫资利息有约定的，承包人请求按照约定返还垫资及其利息的，应予支持。最高法院的该项司法解释，在司法审判层面上确认了对工程垫资及垫资利息的保护，为民间资本以工程垫资方式参与开发区建设打开了法律通道。开发区开发建设任务重，资金支付压力较大，若民间资本愿以垫资的方式参与开发区建设，将是竞得项目开发建设权的有力砝码。另一方面，垫资利息也可成为投资利润的来源。
（六）发起或参与私募股权基金
私募股权基金融资方式，是近几年实践中快速发展的一种比较前沿的融资方式，也是将民间储蓄变为投资的有效手段。私募股权基金，是指通过私募方式向不特定公众定向募集资金，由投资者委托基金管理公司进行专业管理，委托基金托管人托管，投资者按其所持基金份额分享投资收益，承担投资风险的一种投资基金。私募股权基金的组织形式一般采取公司制、有限合伙制、信托制三种。实践中，数个投资主体先共同出资设立私募股权基金，再根据实际情况以适当的方式参与开发区建设（具体可参考上文所述各种方式）。
（七）发起或参与信托投资
民间资本投资主体可通过信托公司发起或参与集合资金信托计划，再通过信托公司将信托集合资金投资到开发区建设中去；信托计划届满，民间资本再按照信托计划退出并获利。根据对拟投资项目的了解和风险评估的结果，投资人可选择作为优先级投资人或一般级投资人参与信托计划。优先级投资人优先享有投资回报，回报率相对固定，投资风险相对较小；投资回报应先向优先级投资人分配，之后才向一般级投资人分配。集合信托资金参与开发区建设的模式可参考以上各种模式。
（八）债券投资
债券是政府、企业依照法定程序发行，约定一定期限内还本付息的有价证券。其具有期限长、利率低、风险低的特点，可以作为民间资本投资开发区的一种方式。具体操作为开发区政府及区内相关企业单独或者共同发行债券，包括市政债、企业债、短期融资券、中期票据等种类，民间资本通过购买开发区发行的债券，为开发区建设提供资金来源，同时获得相应的利息收益。
（九）委托贷款
中国人民银行《贷款通则》（1996年8月1日起施行）第7条第3款规定，委托贷款，系指由政府部门、企事业单位及个人等委托人提供资金，由贷款人根据委托人确定的贷款对象、用途、金额期限、利率等代为发放、监督使用并协助收回的贷款。贷款人（受托人）只收取手续费，不承担贷款风险。
民间资本投资主体应首先认真考察调研拟投资的项目和运营主体，并在此基础上进行风险评估；若可行，投资主体可将贷款资金提供给贷款人（主要为商业银行），由贷款人发放贷款。在此情形下，贷款风险主要由委托贷款人承担，因此，投资主体不但要选好项目，也要更多地参与对贷款使用的监督。