区域经济横向合作法律制度探析
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郑翔 徐小飞1由 分享
摘要：区域经济的冲突严重制约了我国区域经济的统筹发展，制定和完善区域经济横向合作法律制度具有重要意义。区域经济横向合作法律制度的建构要以建立区域横向合作全面、协调、可持续发展的长效机制为目标。区域经济横向合作法律制度体系的构成主要包括区域横向合作协调法律制度和区域横向合作市场培育法律制度。
关键词：区域经济；横向合作；法律制度
改革开放30年来我国区域经济发展战略的历程，基本上经历了由非均衡发展到协调发展、再到统筹发展的三个阶段，实现了区域发展战略的重大推进，取得了举世瞩目的巨大成就，造就了带动国民经济整体增长的经济核心区和增长极，促进了整个国民经济的高速增长，增强了国家的经济实力。但不能否认，同时也存在着一些失误和问题，问题之一是其区域横向合作不充分不协调，区域产业结构趋同、重复建设、原材料大战、价格大战等就是其典型表现，最明显的例子就是自20世纪80年代以来我国已爆发的两轮区域经济冲突。2001年，四川、陕西、甘肃、青海、宁夏等省区的国内生产总值增长率都达到了9．0％以上；2005年，西部地区经济平均增速在l2％以上，超过全国9．9％的平均水平。可就在西部经济强劲增长的情况下，东西部差距却仍然在不断地扩大。西部地区的GDP总量仍然很低，2007年西部12个省区GDP的总和不到4万亿，占全国GDP的17％左右；而东部地区超过2万亿元的省份就有3个。6年间，东西部人均GDP差距由6430元扩大到13230元，增加了1倍多。到2007年东部地区人均GDP达到了西部的2．2倍。从法律制度角度来看，建立完善的促进区域经济横向合作法律制度是解决区域发展不平衡问题的重要措施之一。
一、区域经济横向合作法律制度的概念及作用
区域经济横向合作法律制度是国家立足于区域自然禀赋和经济发展差异，在区域间经济发展存在互补性的基础上，为了缩小区域差距，促进区域统筹发展，实现各地区共同繁荣进步而制定的一系列规范性文件的总称。由于自然、历史和现实的原因，全国各个地区在经济发展上存在着不平衡和互补性。国家从行使管理职能出发，制定了一系列的法律法规来促进区域间的经济合作，这就产生了区域横向合作法律制度。在社会主义市场经济条件下，发展和完善区域横向合作法律制度十分必要。区域横向合作法律制度能够有效规范和保障区域合作的顺利实施，促进各地区经济社会的共同发展，实现互通有无和互利双赢，巩固国家的团结和社会稳定。
区域经济横向合作法律制度是经济法的重要组成部分，是我国社会主义法律制度体系的重要内容。区域横向合作法律制度起源于国家组织的对口支援和经济技术协作。20世纪50年代至60年代，国家提出“城乡互助，内外交流”的政策，组织地区之间的经济协作，主要是有计划地组织全国的商品流通和寻求商品供求平衡。1979年以后，区域横向合作法律制度开始萌芽，主要表现为国家调整了对口支援和经济技术协作的相关法律法规。2000年国务院发布了《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》，2001年发布了《国务院办公厅转发国务院西部开发办关于西部大开发若干政策措施实施意见的通知》，这两个法律文件对西部大开发的横向协作制度做了全面阐述：在西部大开发中一定要坚定不移地进行地区协作和对口支援；在防止重复建设和禁止转移落后技术与环境污染的前提下，在投资、财政、税收、信贷、经贸、工商、劳动、统计等方面采取积极有效措施，支持东部、中部企业到西部地区以投资建厂、参加入股、收购兼并、技术转让等多种方式进行合作；在中央和地方政府的指导下，动员社会各方面力量加强东西对口支援，进一步加大对西部贫困地区、少数民族地区的支援力度，继续推进“兴边富民”行动；围绕西部开发的重点区域，发展多种形式的区域经济合作。2006年3月，十届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》规定：健全区域协调互动机制、健全合作机制、健全互助机制，促进区域协调发展。2006年lO月，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：鼓励东部地区带动和帮助中西部地区发展，扩大发达地区对欠发达地区和民族地区的对口援助，形成以政府为主导、市场为纽带、企业为主体、项目为载体的互惠互利机制。目前，区域横向合作法律制度的建设已经到了需要取得突破性进展的关键时刻。
区域经济横向合作法律制度的建构要以塑造区域横向合作全面、协调、可持续发展的长效机制为目标，这就决定了该法律制度的构建需要尊重市场在资源配置中的基础性地位和行使国家的宏观调控职能，统筹兼顾决不偏废。尊重市场在资源配置中的基础性地位就要大力培育市场机制，构建区域间统一的资本市场、人才市场、技术市场等，促进区域间生产要素的自由流动，发挥市场机制对资源配置的主体作用。行使国家的宏观调控职能就要在市场失灵的领域，发挥国家机构的协调作用。
建立区域经济横向合作法律制度的目的是对开发活动进行综合协调和统筹规划，主要实现以下功能：一是综合规划功能，即运用法律手段促进区域间产业结构互补性发展，重组产业布局，调整发达地区与欠发达地区的产业结构，实现区域内的经济一体化；二是鼓励引导功能，通过立法明确培育区域间统一市场的各种鼓励措施，引导资本、人力和技术资源在区域间合理流动；三是限制和预防功能，防止区域经济统筹发展中的短期行为，有效解决特殊区域、特殊文化背景下的保护和发展问题；限制区域间争夺资源、重复建设等行为，减少政府政策的随意性，使区域经济合作在法律制度安排的引导下有效地推进。
区域经济横向合作法律制度不仅要有效地防止区域经济冲突，更要为区域产业结构调整和形成区域问统一生产要素市场提供有力的法律保障。区域协作法律制度的立法目标，决定了该法律制度的创建要从区域横向合作协调法律制度和市场培育法律制度两方面人手。
二、区域横向合作协调法律制度
我国地区之间经济发展水平不平衡，经济发展落后地区主要表现为两种类型：一是落后区域，这一类地区主要是由内部条件如自然条件恶劣、资源匮乏、资金短缺、技术落后造成的；二是萧条区域，这一类地区主要是因为区域所面临的外部条件发生了重大变化，其原有的产业特别是主导产业已相对落后和衰退，而新的主导产业又未建立和壮大起来，从而导致其经济发展陷入萧条的境地。按“地区生产总值”考察：东部10省(市)在全国总量中所占份额过半，按近年(1998—2002)的份额变动分析，所占份额正以年均0．15个百分点的幅度继续提高；中部6省的份额占1／5左右，且以年均0．13个百分点的幅度继续下降；西部12个省(市、自治区)所占份额不足1／5，以前下降幅度较大，西部大开发战略实施以来，年均下降幅度已缩小到0．117个百分点；东北三省地区生产总值所占份额不足1／10。按工业总产值分析，东部10省(市)在全国所占份额达2／3，且以年均0．186个百分点的幅度持续提升；中部6个省占全国总量的份额近1／7，且以年均0．167个百分点的幅度继续下降；西部l2省(市、区)占总量的份额1／10强，且以年均0．129个百分点的幅度继续下降_3J。整体来看，区域间经济矛盾还较多，利益分配不够合理，地区经济增长的持续非均衡发展，对宏观经济的整体运行产生了诸多负面影响。
当前我国区域经济的两级调控机制并不完善，区域经济的管理仍然存在一些问题，区域横向合作协调制度存在缺陷与不足，突出表现为两方面：一方面是区域协调能力较弱，区域协调机制乏力，难以对地方政府形成有效约束，地方保护主义盛行，区域市场分割严重；另一方面，区域横向合作法律制度立法层次低、程序性规定不完善、基本实体制度缺失，如关于规范区域竞争，推动区际协作方面的规定，目前仅见于国务院在1986年颁布的《关于进一步推动横向经济联合若干问题的决定》等零星的文件，大多数区际关系的协调仍然处于无法可依的状态。因此，构建区域横向合作协调机制法律制度具有十分重要的现实意义。
区域横向合作协调机制法律制度主要是指政府协作法律制度、区域合作市场中介组织参与法律制度等。这部分法律制度主要是在政府转型的基础上，强调政府在区域横向合作活动中的协调仲裁职能。缩小区域经济发展差距的主体，可以由地方政府、社会力量来承担，但中央政府居于主导地位l4J。从某种意义上讲，由于利益分配的矛盾和冲突(主要指中央和地方之间的利益，地方和企业之间的利益)，导致区域经济的法律调控，始终体现着政府对经济的主动干预，或者说对区域经济的协调发展，主要是以政府特别是中央政府为主导，综合运用政策、法律等多种手段缩小地区差距。政府在对经济干预过程中，要明确自身的角色定位，逐步实现职能转变，应从全能型政府转变为有限型政府、从审批型政府转变为服务型政府、从高成本型政府转变为高效率型政府、从传统型政府转变为现代型政府。为了协调地区的发展，保证区域横向合作计划的有效实施，可以考虑成立全国性的区域经济协调发展指导机构和区域性的经济协调专业职能机构，负责区域经济开发的统筹、协调和监督。全国性的区域经济协调发展指导机构可以由国家发展改革委员会、商务部、财政部、中国人民银行等有关部门和区域经济专家组成，其主要职责是对区域经济协调发展提出战略性、方向性的指导意见，并协助解决与相关部门经济政策的协调事宜。学者张可云认为：“这个机构应该在国务院的直接领导下。负责人的级别只有足够地高，才能发挥这个机构的作用。”
区域性的经济协调专业职能机构可由地方政府根据具体需要共同建立，具体解决区域横向合作中产生的专门问题。同时为发挥区域经济发展中社会力量的作用，应鼓励建立区域性联合经济自治组织，协调区域内各类市场主体的经济活动。区域性联合经济自治组织应由区域内各类企业自愿参与，代表区域内企业的共同利益，反映企业的共同要求和愿望，沟通政府与企业的联系，加强行业的内部协作关系，搞好区域内企业的自身管理，促进区域性各类企业的共同发展。同时，在立法中明确促进区域经济横向合作的各类主体的法律地位、权利义务职责和相应法律责任。
三、区域横向合作市场培育法律制度
区域横向合作市场培育法律制度可分为区域间统一资本市场、人才市场、技术市场培育等法律制度。国家应利用财政、税收等优惠政策鼓励建立区域性资本市场、人才市场、技术市场，促进各种劳动要素在区域间市场自由流动。
首先，在全球性金融危机的背景下，完善我国区域经济横向合作发展的金融法律制度更具有紧迫性。政府应提高金融宏观调控的预见性、针对性和灵活性，在区域经济的协调发展中，应充分发挥宏观调控金融工具的重要作用，积极实施区域信贷向中西部倾斜的政策和区域性优惠利率政策。政府应依法加强对区域性金融资本的监管，并采取倾斜政策，降低经济不发达地区设立金融机构的条件，适当增加区域性商业银行的数量和规模，支持经济不发达地区所需要的投资项目以及信贷融资。政府应利用市场力量规范发展金融机构，建立完善区域间多元化的金融机构体系，帮助区域内企业实现异地融资。采用的形式可以是组建区域发展银行，也可以是组建适应地方经济特点的地区性单元制商业银行等等。而且要加快区域性资本市场中心的培育与发展。在条件成熟的区域培育发展区域性证券市场，形成多层次、开放性的金融市场网络。
其次，政府通过发展经济和调整产业结构，建立区域性人才市场，完善促进就业工作协调机制，协调解决区域内就业工作中的重大问题。鼓励人才在区域间合理流动，地方政府应该对流动人才的户籍迁移、社会保障、子女的入学入托等问题给予当地居民同样待遇。
最后，政府可以采取适当优惠扶持鼓励建立区域内技术市场，完善持续激励自主创新和创新成果向现实生产力转化、体现技术参与收益分配的制度，加大鼓励区域间技术服务优惠政策的力度，对科技中介机构开展区域间技术咨询和技术服务给予税收扶持；加强区域技术市场基础设施建设，提高技术市场公共服务能力，大力推进技术市场的信息化建设，结合国家科技成果转化基础条件平台建设，建立面向社会、辐射全国的技术交易服务平台，支持区域性技术交易网络的建设。
关键词：区域经济；横向合作；法律制度
改革开放30年来我国区域经济发展战略的历程，基本上经历了由非均衡发展到协调发展、再到统筹发展的三个阶段，实现了区域发展战略的重大推进，取得了举世瞩目的巨大成就，造就了带动国民经济整体增长的经济核心区和增长极，促进了整个国民经济的高速增长，增强了国家的经济实力。但不能否认，同时也存在着一些失误和问题，问题之一是其区域横向合作不充分不协调，区域产业结构趋同、重复建设、原材料大战、价格大战等就是其典型表现，最明显的例子就是自20世纪80年代以来我国已爆发的两轮区域经济冲突。2001年，四川、陕西、甘肃、青海、宁夏等省区的国内生产总值增长率都达到了9．0％以上；2005年，西部地区经济平均增速在l2％以上，超过全国9．9％的平均水平。可就在西部经济强劲增长的情况下，东西部差距却仍然在不断地扩大。西部地区的GDP总量仍然很低，2007年西部12个省区GDP的总和不到4万亿，占全国GDP的17％左右；而东部地区超过2万亿元的省份就有3个。6年间，东西部人均GDP差距由6430元扩大到13230元，增加了1倍多。到2007年东部地区人均GDP达到了西部的2．2倍。从法律制度角度来看，建立完善的促进区域经济横向合作法律制度是解决区域发展不平衡问题的重要措施之一。
一、区域经济横向合作法律制度的概念及作用
区域经济横向合作法律制度是国家立足于区域自然禀赋和经济发展差异，在区域间经济发展存在互补性的基础上，为了缩小区域差距，促进区域统筹发展，实现各地区共同繁荣进步而制定的一系列规范性文件的总称。由于自然、历史和现实的原因，全国各个地区在经济发展上存在着不平衡和互补性。国家从行使管理职能出发，制定了一系列的法律法规来促进区域间的经济合作，这就产生了区域横向合作法律制度。在社会主义市场经济条件下，发展和完善区域横向合作法律制度十分必要。区域横向合作法律制度能够有效规范和保障区域合作的顺利实施，促进各地区经济社会的共同发展，实现互通有无和互利双赢，巩固国家的团结和社会稳定。
区域经济横向合作法律制度是经济法的重要组成部分，是我国社会主义法律制度体系的重要内容。区域横向合作法律制度起源于国家组织的对口支援和经济技术协作。20世纪50年代至60年代，国家提出“城乡互助，内外交流”的政策，组织地区之间的经济协作，主要是有计划地组织全国的商品流通和寻求商品供求平衡。1979年以后，区域横向合作法律制度开始萌芽，主要表现为国家调整了对口支援和经济技术协作的相关法律法规。2000年国务院发布了《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》，2001年发布了《国务院办公厅转发国务院西部开发办关于西部大开发若干政策措施实施意见的通知》，这两个法律文件对西部大开发的横向协作制度做了全面阐述：在西部大开发中一定要坚定不移地进行地区协作和对口支援；在防止重复建设和禁止转移落后技术与环境污染的前提下，在投资、财政、税收、信贷、经贸、工商、劳动、统计等方面采取积极有效措施，支持东部、中部企业到西部地区以投资建厂、参加入股、收购兼并、技术转让等多种方式进行合作；在中央和地方政府的指导下，动员社会各方面力量加强东西对口支援，进一步加大对西部贫困地区、少数民族地区的支援力度，继续推进“兴边富民”行动；围绕西部开发的重点区域，发展多种形式的区域经济合作。2006年3月，十届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》规定：健全区域协调互动机制、健全合作机制、健全互助机制，促进区域协调发展。2006年lO月，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：鼓励东部地区带动和帮助中西部地区发展，扩大发达地区对欠发达地区和民族地区的对口援助，形成以政府为主导、市场为纽带、企业为主体、项目为载体的互惠互利机制。目前，区域横向合作法律制度的建设已经到了需要取得突破性进展的关键时刻。
区域经济横向合作法律制度的建构要以塑造区域横向合作全面、协调、可持续发展的长效机制为目标，这就决定了该法律制度的构建需要尊重市场在资源配置中的基础性地位和行使国家的宏观调控职能，统筹兼顾决不偏废。尊重市场在资源配置中的基础性地位就要大力培育市场机制，构建区域间统一的资本市场、人才市场、技术市场等，促进区域间生产要素的自由流动，发挥市场机制对资源配置的主体作用。行使国家的宏观调控职能就要在市场失灵的领域，发挥国家机构的协调作用。
建立区域经济横向合作法律制度的目的是对开发活动进行综合协调和统筹规划，主要实现以下功能：一是综合规划功能，即运用法律手段促进区域间产业结构互补性发展，重组产业布局，调整发达地区与欠发达地区的产业结构，实现区域内的经济一体化；二是鼓励引导功能，通过立法明确培育区域间统一市场的各种鼓励措施，引导资本、人力和技术资源在区域间合理流动；三是限制和预防功能，防止区域经济统筹发展中的短期行为，有效解决特殊区域、特殊文化背景下的保护和发展问题；限制区域间争夺资源、重复建设等行为，减少政府政策的随意性，使区域经济合作在法律制度安排的引导下有效地推进。
区域经济横向合作法律制度不仅要有效地防止区域经济冲突，更要为区域产业结构调整和形成区域问统一生产要素市场提供有力的法律保障。区域协作法律制度的立法目标，决定了该法律制度的创建要从区域横向合作协调法律制度和市场培育法律制度两方面人手。
二、区域横向合作协调法律制度
我国地区之间经济发展水平不平衡，经济发展落后地区主要表现为两种类型：一是落后区域，这一类地区主要是由内部条件如自然条件恶劣、资源匮乏、资金短缺、技术落后造成的；二是萧条区域，这一类地区主要是因为区域所面临的外部条件发生了重大变化，其原有的产业特别是主导产业已相对落后和衰退，而新的主导产业又未建立和壮大起来，从而导致其经济发展陷入萧条的境地。按“地区生产总值”考察：东部10省(市)在全国总量中所占份额过半，按近年(1998—2002)的份额变动分析，所占份额正以年均0．15个百分点的幅度继续提高；中部6省的份额占1／5左右，且以年均0．13个百分点的幅度继续下降；西部12个省(市、自治区)所占份额不足1／5，以前下降幅度较大，西部大开发战略实施以来，年均下降幅度已缩小到0．117个百分点；东北三省地区生产总值所占份额不足1／10。按工业总产值分析，东部10省(市)在全国所占份额达2／3，且以年均0．186个百分点的幅度持续提升；中部6个省占全国总量的份额近1／7，且以年均0．167个百分点的幅度继续下降；西部l2省(市、区)占总量的份额1／10强，且以年均0．129个百分点的幅度继续下降_3J。整体来看，区域间经济矛盾还较多，利益分配不够合理，地区经济增长的持续非均衡发展，对宏观经济的整体运行产生了诸多负面影响。
当前我国区域经济的两级调控机制并不完善，区域经济的管理仍然存在一些问题，区域横向合作协调制度存在缺陷与不足，突出表现为两方面：一方面是区域协调能力较弱，区域协调机制乏力，难以对地方政府形成有效约束，地方保护主义盛行，区域市场分割严重；另一方面，区域横向合作法律制度立法层次低、程序性规定不完善、基本实体制度缺失，如关于规范区域竞争，推动区际协作方面的规定，目前仅见于国务院在1986年颁布的《关于进一步推动横向经济联合若干问题的决定》等零星的文件，大多数区际关系的协调仍然处于无法可依的状态。因此，构建区域横向合作协调机制法律制度具有十分重要的现实意义。
区域横向合作协调机制法律制度主要是指政府协作法律制度、区域合作市场中介组织参与法律制度等。这部分法律制度主要是在政府转型的基础上，强调政府在区域横向合作活动中的协调仲裁职能。缩小区域经济发展差距的主体，可以由地方政府、社会力量来承担，但中央政府居于主导地位l4J。从某种意义上讲，由于利益分配的矛盾和冲突(主要指中央和地方之间的利益，地方和企业之间的利益)，导致区域经济的法律调控，始终体现着政府对经济的主动干预，或者说对区域经济的协调发展，主要是以政府特别是中央政府为主导，综合运用政策、法律等多种手段缩小地区差距。政府在对经济干预过程中，要明确自身的角色定位，逐步实现职能转变，应从全能型政府转变为有限型政府、从审批型政府转变为服务型政府、从高成本型政府转变为高效率型政府、从传统型政府转变为现代型政府。为了协调地区的发展，保证区域横向合作计划的有效实施，可以考虑成立全国性的区域经济协调发展指导机构和区域性的经济协调专业职能机构，负责区域经济开发的统筹、协调和监督。全国性的区域经济协调发展指导机构可以由国家发展改革委员会、商务部、财政部、中国人民银行等有关部门和区域经济专家组成，其主要职责是对区域经济协调发展提出战略性、方向性的指导意见，并协助解决与相关部门经济政策的协调事宜。学者张可云认为：“这个机构应该在国务院的直接领导下。负责人的级别只有足够地高，才能发挥这个机构的作用。”
区域性的经济协调专业职能机构可由地方政府根据具体需要共同建立，具体解决区域横向合作中产生的专门问题。同时为发挥区域经济发展中社会力量的作用，应鼓励建立区域性联合经济自治组织，协调区域内各类市场主体的经济活动。区域性联合经济自治组织应由区域内各类企业自愿参与，代表区域内企业的共同利益，反映企业的共同要求和愿望，沟通政府与企业的联系，加强行业的内部协作关系，搞好区域内企业的自身管理，促进区域性各类企业的共同发展。同时，在立法中明确促进区域经济横向合作的各类主体的法律地位、权利义务职责和相应法律责任。
三、区域横向合作市场培育法律制度
区域横向合作市场培育法律制度可分为区域间统一资本市场、人才市场、技术市场培育等法律制度。国家应利用财政、税收等优惠政策鼓励建立区域性资本市场、人才市场、技术市场，促进各种劳动要素在区域间市场自由流动。
首先，在全球性金融危机的背景下，完善我国区域经济横向合作发展的金融法律制度更具有紧迫性。政府应提高金融宏观调控的预见性、针对性和灵活性，在区域经济的协调发展中，应充分发挥宏观调控金融工具的重要作用，积极实施区域信贷向中西部倾斜的政策和区域性优惠利率政策。政府应依法加强对区域性金融资本的监管，并采取倾斜政策，降低经济不发达地区设立金融机构的条件，适当增加区域性商业银行的数量和规模，支持经济不发达地区所需要的投资项目以及信贷融资。政府应利用市场力量规范发展金融机构，建立完善区域间多元化的金融机构体系，帮助区域内企业实现异地融资。采用的形式可以是组建区域发展银行，也可以是组建适应地方经济特点的地区性单元制商业银行等等。而且要加快区域性资本市场中心的培育与发展。在条件成熟的区域培育发展区域性证券市场，形成多层次、开放性的金融市场网络。
其次，政府通过发展经济和调整产业结构，建立区域性人才市场，完善促进就业工作协调机制，协调解决区域内就业工作中的重大问题。鼓励人才在区域间合理流动，地方政府应该对流动人才的户籍迁移、社会保障、子女的入学入托等问题给予当地居民同样待遇。
最后，政府可以采取适当优惠扶持鼓励建立区域内技术市场，完善持续激励自主创新和创新成果向现实生产力转化、体现技术参与收益分配的制度，加大鼓励区域间技术服务优惠政策的力度，对科技中介机构开展区域间技术咨询和技术服务给予税收扶持；加强区域技术市场基础设施建设，提高技术市场公共服务能力，大力推进技术市场的信息化建设，结合国家科技成果转化基础条件平台建设，建立面向社会、辐射全国的技术交易服务平台，支持区域性技术交易网络的建设。