浅谈地方政府间关系的法律重构

摘要：　地方政府间关系包括基于上下级关系的纵向地方政府间关系以及各地方政府间横向关系的横纵交叉的关系网络。改革开放后，我国地方政府间关系在竞争与合作中出现了一些问题，例如，地方保护主义和跨区域公共事务治理失灵。对地方政府间关系进行法律重构的路径有修改我国宪法、地方组织法，对地方政府间关系作出规定;制定《地方政府关系法》，调整地方政府间关系;制定地方性法规和地方政府规章，对地方政府间关系作详细规定。

关键词：　地方政府间关系　法律重构　地方保护主义

一、地方政府间关系含义的界定

1937年，美国学者克莱德·F·斯奈德在《1935-1936年的乡村和城镇政府》一文中最早提出了“政府间关系”(IntergovernmentalRelations)这个名词。1953年，美国国会成立了“政府间关系”临时委员会。但是，直到20世纪60年代，美国行政学界才对“政府间关系”的含义进行了界定。1960年美国学者安德森立足于美国联邦制，指出政府间关系是“各类的和各级政府机构的一系列重要活动，以及它们之间的相互作用。”

我国台湾学者陈德禹将府际关系中的互动关系分为静态和动态两个层面，静态层面中包含中央与地方政府之间的权限划分和法规制度的问题、部门与部门之间的组织结构关系，和人事行政中所讨论的公务员彼此的职位等级关系等等。动态层面则包含了各级政府所共同扩张性功能的连接性行为以及政府追求目标与执行政策时，代表各政府部门的官员行为。

对地方政府间关系含义的界定，首先要明确，本文所指政府为狭义的政府，即行政机关。对于联邦制国家而言，“地方政府”就是指州以下的各级政府;对于单一制国家而言，“地方政府”是指中央政府以下的各级政府。

我国学者林尚立认为地方政府关系是包括基于上下级关系的纵向地方政府间关系以及各地方政府间的横向关系的横纵交叉的关系网络。其中横向关系包括平行的同级地方政府关系和交叉的不同级地方政府关系。地方政府间的纵向关系作为中央地方政府间关系的延伸，更具有政治意义，相比之下，地方政府间的横向关系在竞争与合作过程中显示出了经济意义。

综上，本文认为地方政府间关系是指中央政府以下的各级地方政府间利益博弈与权利互动的一种关系。本文研究的地方政府关系包括横向关系和纵向关系，如前述林尚立的观点。本文所研究之地方政府间关系是一种纵横交错的关系网络，是指各不同级或同级的地方政府间的沟通交流和往来联系。

二、我国地方政府间关系涉及问题

由于府际关关注管理的收益、权力及幅度。所以，府际关系实质上是政府间利益分配和权力配置的关系。涉及到利益分配的府际关系有自身问题存在。

(一)我国地方政府间合作涉及主要问题

为了区域经济一体化发展，形成一个统一区域经济组织，为有效治理区域性公共事务，解除行政区的经济发展迷局，有效地配置资源和发展经济，地方政府间的合作是必要的，但是在合作中也有很多问题。

第一，地方保护主义。中国地方政府间的府际关系，是中央政府和地方政府间的府际关系的延伸，改革开放后，一方面，省级政府向下级政府分权，向知识密集地区、沿海地区、交通便利地区分权，以带动全省、全市、全自治区的发展。因此下级政府获得了一定的自主权，促进了经济社会的发展，但同时也产生了地方保护主义和地区之间发展的不平衡，地区之间的矛盾和冲突有所增加。29由于短视效应，地方政府在经济利益驱动下追求该地方的短期经济利益，放弃对于整个经济区域的长期规划，不合作成为博弈之后的理性选择。

第二，地方政府间合作缺乏统一规划。地方政府间的合作战略缺乏统一性。例如珠三角地区，仍能发现在自身发展内在逻辑的驱动下，进行着相似度高的产业建设。各地竞相出台优惠政策，存在重复建设、规模不经济和浪费现象。产业结构趋同、无序竞争导致经济效益的损失。要共享区域合作利益，促进资源的优化配置就要积极进行统一规划、发挥各自优势，调整产业结构，避免重复建设。

第三，地方政府间合作制度化程度低。目前的地方政府间合作基本靠地方领导人带动，缺乏制度化的组织机构、议事、决策及协调机制。地方领导人的变动会影响到制度化程度低的地方政府间合作，原有的合作机制很有可能被架空。加之现有地方政府间合作基本停留在初级的会议磋商上，缺少可长期进行的成熟的合作机制，使得合作难以有更高的效率、产生更大的经济效益。

第四，中央政府角色缺位。现在论及的虽为地方政府间的合作，但是，单一制国家的背景下，中央政府应该在地方政府间合作中担当协调者和政策供给者的角色，但是现有情况是在地方政府自主权增大的同时，中央政府角色缺位，在缺乏宏观制度供给的环境下，地方政府间关系难以长期有序进行。

第五，缺乏相应的法律与制度保障。我国《宪法》第89条规定：“中央政府(国务院)统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”;第108条规定“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当决定。”我国宪法规定了各级政府的管理事务范围，但是没有规定地方政府间合作的组织机构、议事、决策及协调机制、权责划分、上级政府在地方政府间合作的角色等问题。

(二)我国地方政府间竞争涉及主要问题

第一，重复建设问题。由于缺乏长期计划和区域规划，地方政府间进行着盲目的竞争。在本地经济利益的驱动下，地方政府从个体理性出发，盲目上项目，出现了羊毛大战、生猪大战等100多种地区大战。如重庆和成都之间进行的产业竞争就出现区域内的重复建设问题。两地竞相出台优惠政策，争夺投资者。虽然重复建设并不必然有损于市场竞争，但是一定要把握在一定度上，否则就会出现产业结构趋同的后果。造成经济效率的低下。

第二，贸易争端问题。地方政府有时存在经济事务上的角色错位问题，常常直接干预到经济领域。在上述重复建设产生过剩的生产能力的情况下，有些地方政府为了缓解压力，干预销售市场领域，针对外地商品设定歧视性价格、设定重复性检验、重复认证及设定特定行政许可等方式来限制地方之间产品的自由流通，来解决本地区的生产能力过剩问题。这必然引发地方之间的贸易争端。

第三，跨区域公共事务治理失灵问题。在自身理性的驱动下，一些地方政府追求自身利益最大化的行为也导致跨区域公共事务治理的失灵。例如，河流上游政府积极采取措施限制本地企业向河流排放污染物，投入大量的成本维护河流清洁。于此同时，下游地区就享受着上游地方政府治理河流带来的正外部效应，却不用花成本。这样长久以往，理性的上游地方政府也会针对河流治理采取不合作的态度，上下游地方政府对于河流的共同治理就会失灵。

第四，地方政府过度竞争问题。地方政府为了自身发展，经常出台一些招商引资政策，在土地审批和税收上进行优惠。为了在竞争上获得更大优势，土地的出让价格往往低于其成本价、税收也会低于相应国家政策招商引资的底线。出现了以“门槛一降再降，成本一减再减，空间一让再让”为内容的“让利竞赛”。这种不惜成本的让利竞赛在吸引大量资金注入的同时，却没有考虑到地区间的整体福利问题。发展、竞争本无可厚非，但是发展和竞争的原初目的却被忽略，为了竞争而竞争，为了竞争而不惜代价，这无疑是本末倒置的。

三、地方政府间关系法律重构路径

对地方政府间关系进行法律调整是一个复杂的系统工程，但又为公共管理所必须。地方政府间关系的非规范化非理性化运作，不仅不能推动经济和社会的发展，而且会阻碍社会的进步。协调我国地方政府间关系，抑制地方政府间的恶性竞争，需要发挥法律的作用，实现地方政府间关系的法律化、制度化、科学化。地方府际关系涉及国家横向及纵向权力架构，用法律手段调整府际关系，最重要的是遵循法的基本精神，尤其是公法精神。如民主精神，公正精神，理性精神，效率精神。民主，为人的主体性所要求。公正是法的灵魂。理性是法律之光。通过法律手段规范地方府际关系，涉及到对宪法和行政组织法相关条款的修改，当然也需创设新的法律。

(一)修改我国宪法、地方组织法

修改《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下称地方组织法)，在现有地方组织法基础上加设专章规定地方政府间的关系，规定地方政府间的合作与竞争中应遵循的原则、进行协调合作的组织机构、议事与决策机制和具体操作办法、纠纷解决机制等。必要时提高立法层次，进行宪法修改，将地方政府间关系纳入其中，提供地方政府间关系的宪法依据。

(二)制定《地方政府关系法》

《地方政府关系法》应当包含以下内容，地方政府间竞争与合作的基本原则，合作形式、合作组织架构、各方的权利义务等。合作各方的权利义务要在《地方政府关系法》上有明确的规定，以真正实现合作的自愿、平等和互惠。该法还要规定解决地方政府间纠纷的具体程序问题，在保证程序合法的基础上进行平等的谈判及协商，保证解决问题的效率。要将中央政府的引导、监督、裁决的职责规定进去。该法重在将地方政府间竞争与合作的权责分配进行规定，为其分工合作提供法律保障。

(三)制定地方性法规和地方政府规章

各地有权制定地方性法规的权力机关为了执行法律、行政法规的规定，可以在不违背上位法规定的基础上根据本地方的实际情况制定地方性法规，来对地方政府间关系中竞争与合作关系进行具体细化。有权制定地方政府规章的地方政府可以为执行法律、行政法规、地方性法规的规定在地方政府规章中对规范地方政府间关系做具体安排。