当前我国建立环境公益诉讼制度的制约因素分析(2)

四、国内探索因素：完善现有诉讼制度的构想尚不成熟
有学者提出我国建立环境公益诉讼制度的理由之一是以往的制度难以有效保护环境利益，如别涛先生把“环保部门执法手段有限”与“环境公益呼吁环境公诉”联系起来，他谈到环境行政部门“往往缺乏强有力的执行手段，加之行政体制方面的限制，心有余而力不足，致使许多环境违法行为长期得不到有效制止”[13]。还有学者指出了我国现行诉讼制度中其他一些不利于保护环境利益的缺陷或不足，如我国法律规定的一般诉讼时效期间为两年，因环境损害赔偿提起诉讼的时效期间为三年，最长诉讼时效期间是20年，这些规定没有考虑到环境损害过程的复杂性。再如，一般民事诉讼奉行“谁主张谁举证”的原则，而在与环境有关的案件中，往往都是被告具有举证能力，原告尤其是当公民个人为原告时往往缺乏举证能力，因此，实行这样的原则显然不利于实现环境公益诉讼的目的。此外，传统诉讼制度的因果关系原则、归责原则等也都不利于对环境利益的维护。
学者们做这些分析是为了说明在我国建立环境公益诉讼制度的必要性，但这些分析在一定程度上会使国家对建立新的环境公益诉讼制度缓步不行，停留于应急性地修改原有的法律或者按照处理环境纠纷的需要完善以往的制度。对于认为建立环境公益诉讼制度的必要性在于“环保部门执法手段有限”，国家可以给这些部门更有力的手段；对于认为建立环境公益诉讼制度的必要性在于行政体制方面的限制，国家可以排除这些限制；对于认为建立环境公益诉讼制度的必要性在于“谁主张谁举证”原则对作为弱者的原告不利，国家可以修改《民事诉讼法》，把举证责任强加给处于强势地位的污染企业或国家管理机关；对于认为建立环境公益诉讼制度的必要性在于诉讼时效期间太短，有可能造成某些利益因错过了这个期间而无法通过诉讼得到维护，国家可以把诉讼时效期间延长到维护环境利益所需要的长度。当所有这些都完成之后，实施新制度的空间就会减小许多，公众对建立环境公益诉讼制度的热情也会有所减损。
五、社会支持因素：环境公益诉讼的社会支持力量不够强大
在我国，随着环境问题的加剧和重大环境事件的不断发生，关于环境公益诉讼的讨论越来越热烈，有不少热心人士提出相关立法或制度建设的建议。如全国政协委员梁从诫在全国政协十届三次会议上提交了《关于尽快建立健全环境公益诉讼制度的提案》，吕忠梅等30位全国人大代表提出过建立环境公益诉讼制度的建议案[14]，环保部政策法规司副司长别涛先生提出了自己的“环境公益诉讼立法设想”[15]，陈法庆——一个普通农民也为环境公益诉讼立法建言[16]。这些建议以及其他一些类似的呼吁都非常珍贵，但是，与建立一种与传统诉讼制度具有异质性特点的新制度的要求相对照，这些呼吁尚显微弱。我国检察系统对环境公益诉讼表现出了较高的热情，一些国家机关也尝试着开展了一些具有环境公益诉讼特点的诉讼活动。[17]这些尝试是值得赞赏的，但从我国法律存在的朝向环境公益诉讼的解释空间来看[18]，这种尝试尚有待拓展。在我国已经发生了涉及环境的诉讼（包括环境民事侵权诉讼），也出现了与松花江污染事件有关的鲟蝗鱼诉讼等，这些诉讼不论是否进入诉讼程序，其对启发人们的诉权觉醒、提高全社会的环保意识都是十分有益的。但这类诉讼实在太少，其中单纯以维护环境公益为目的的更是少之又少。这一切都说明，在我国推动环境公益诉讼制度建设的力量尚不够强大（我们不能简单地把这种状态解释为百姓的冷漠、缺乏公共意识），这也从另一个角度说明了我国建立环境公益诉讼制度的必要性。
六、结语
上述五个方面的分析表明，我们应实事求是地对待环境公益诉讼制度建设，目前应取的态度是尝试，应当针对不利于该制度建设的制度、文化等方面的因素采取积极的措施。这里所说的尝试包括两个方面：一是在现行法律中寻找可以衍生出环境公益诉讼制度的法律资源，通过对现行法律的局部修改提供环境公益诉讼制度的法律空间。另一个方面是沿着现行法律的原则、精神对现行法律作司法解释，通过司法解释使环境公益诉讼成为现实的制度。既然传统法律文化中存在不利于环境公益诉讼制度建设的因素，我们就应当设法克服这些因素的影响，这个过程可能是漫长的。针对西方国家与环境公益诉讼有关的制度各不相同的情况，我们不得不做的艰苦工作是根据我国的国情和法律制度、文化特点，选择确定适合我国效法、借鉴的制度。既然我国支持环境公益诉讼的力量还不是很强大，当前之策当然是努力唤起更强大的支持力量。
注释:
[1]2008年，笔者承担了中华环保联合会设立的“环境公益诉讼立法调研项目”（现已结项），之所以积极承担这个项目是因为笔者认为我国需要建立环境公益诉讼制度。经过开展这个项目的研究，笔者更加支持建立这项制度。
[2]别涛先生曾把他所提倡的环境民事公诉说成是“正在出现的诉讼形式”（参见别涛主编《环境公益诉讼》，法律出版社，2007年，第10页），他所说的“正在出现”（这种表达与一般的语言习惯不大一样）大概就是指一种新兴的状态。
[3]关于环境公益诉讼理论基础的讨论，可参阅徐祥民、凌欣、陈阳：《环境公益诉讼的理论基础探究》，《中国人口·资源与环境》2009年第4期。
[4]关于公共信托理论的虚妄，笔者拟另文详论，兹不赘述。
[5]别涛先生在引述了我国《环境保护法》第六条关于“一切单位和个人都……有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”的规定之后说，“显然，作为专司国家公诉职能的检察院，完全可以据此‘对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告’，即提起民事公诉”（参见别涛主编《环境公益诉讼》，法律出版社，2007年，第9页）。这个判断的说服力是值得怀疑的。“检举和控告”即提起民事公诉的判断既无法律根据，也难以得到语词解释的支持。
[6]徐祥民、凌欣、陈阳：《环境公益诉讼的理论基础探究》，《中国人口·资源与环境》2009年第4期。
[7]章志远先生曾经指出在行政公益诉讼讨论中的一大认识误区，即误以为行政公益诉讼是国外通例。（参见章志远：《行政公益诉讼中的两大认识误区》，《法学研究》2006年第6期。）不知在环境诉讼的讨论中是否也存在这样的误区。
[8]如德国《行政法院程序法》规定：“除非法律另有规定，原告只有在认为其法律权利被一个行政行为、拒绝行政行为或不行为侵害时才能起诉。”
[9]参见张式军：《德国环保NGO通过环境诉讼参与环境保护的法律制度介评——以环境公益诉讼中的“原告资格”为中心》，《黑龙江省政法管理干部学院学报》2007年第4期。
[10]吴华：《行政诉讼类型研究》，中国人民公安大学出版社，2006年，第336页。
[11]只有荷兰、葡萄牙和瑞典的环境公益诉讼制度算是相对完善。
[12]虽然葡萄牙创立了让我们感到新奇的《公众诉讼法》，瑞典的《环境管理法》为环境诉讼提供了比较完整的制度框架，如其环境特别法院制度为环境纠纷处理提供了专门的通道，但这些似乎都不足以说明环境公益诉讼制度已经定型化了，从而我们就有了无须鉴别的学习榜样了。
[13][14][15]别涛主编《环境公益诉讼》，法律出版社，2007年，第7、449—452、396—398页。
[16]《陈法庆以一个农民的身份为环境公益诉讼立法建言》，《中国环境报》2004年6月15日。
[17]实践中一些被称为环境公益诉讼的案件往往包含普通民事诉讼或行政诉讼的内容，不是完全意义上的环境公益诉讼，从而对环境公益诉讼制度的建立与否也就缺乏说服力。
[18]中华环保联合会支持的“环境公益诉讼立法调研项目”二期的设计方案之一是，从我国现行立法的解释空间寻找建立我国环境公益诉讼制度的具体路径。我们正在为此付出努力。