试论WTO保障措施“未曾预见之发展”条款

试论WTO保障措施“未曾预见之发展”条款

　　一、导言

　　保障措施制度与反倾销、反补贴制度一样，都是贸易救济制度，但不同的是，保障措施是在没有任何不公平贸易的情况下采取的进口限制，阻止那些WTO成员享受WTO协议下关税减让的全部利益，因此，如果滥用保障措施必将会导致对国际贸易的严重损害。GATT第三任秘书长Oliver.Long曾言，保障措施代表了两种相反目标之间的联系，一个目标是各国政府对放松贸易措施限制承诺的尊重，一个目标是各国政府希望保持国内市场。因此，保障措施的实施，应当采用比反倾销反补贴更为严格的条件。

　　“未曾预见之发展”作为采取保障措施的条件，几经沉浮。其最早出现在美国1942年《美墨互惠贸易协定》中，后被纳入GATT1947，并经GATT1994继承。随着实践中较少采用而逐渐淡出，直至《保障措施协定》中难觅踪影。但事态变迁，“未曾预见之发展”又在WTO中复活。如此跌宕起伏的经历值得探究，明晰定义，理清脉络，分析意义，有助于更好得理解保障措施，更熟练得运用保障措施。

　　二、学界争议

　　学术界对于“未曾预见之发展”的问题有着不同的态度，主要分为赞成肯定说和反对否定说。

　　(一)赞成说

　　此种观点认为， 在实施保障措施是，应当同时满足GATT1994第19条和《保障措施协定》规定的条件，当然包括“未曾预见之发展”。理由主要为：《WTO协定》是“一揽子协定”，所有WTO义务都是叠加的，成员方必须同时遵守所有义务。此外，就《保障措施协议》的宗旨而言，是为了明确GATT1994第19条的具体使用，则在采用保障措施是就应当满足GATT1994第19条所规定的所有条件，其中包含“未曾预见之发展”条款。

　　(二)反对说

　　此种观点认为，《保障措施协定》对于保障措施具有排他的适用性。 理由主要为：虽然其项下的措施应理解为“GATT1994第19条所规定的措施”，但是《保障措施协定》是关于保障措施最终协定，何况谈判者有意识地在《保障措施协定》中删除了“未曾预见之发展”。

　　三、案件分析

　　除了学者对“未曾预见之发展”争论不休外，WTO专家组和上诉机构也对此有着自己的看法，在韩国奶制品案、美国羊肉案以及美国钢铁案中，WTO争端解决机构对“未曾预见之发展”有着一系列的论述。

　　(一)韩国奶制品案

　　韩国奶制品案是WTO成立后第一个关于保障措施的典型案例。该案中，韩国与欧盟就“未曾预见之发展”是否为发动保障措施的前提条件产生争议。韩国认为，WTO成立后，实施保障措施只需符合《保障措施协定》，若GATT1994第19条的规定与《保障措施协定》发生冲突则不适用。在“未曾预见之发展”问题上，两者规定相冲突。而欧盟认为，在WTO体系中，GATT1994与一系列具体协定是“一揽子协定”而对所有成员方适用，他们之间是互补的，应当累加重叠适用。

　　专家组认为，“未曾预见之发展”只是对采用保障措施的背景描述，并非对实质内容的增加。所以，在WTO成立后的保障措施，只需要符合《保障措施协定》就不算违反GATT1994第19条。对此，上诉机构予以了驳斥，认为，“未曾预见之发展”尽管并没有对保障措施的实施附加条件，但是这一用词与GATT1994第19条第1款(a)项所规定的实施保障措施的条件存在逻辑上的联系，根据《维也纳条约法》有效解释原则，GATT1994第19条与《保障措施协定》均适用于保障措施的调查和实施。因此，上诉机构推翻了专家组的认定。

　　(二)美国羊肉案

　　经历了韩国奶制品案及阿根廷鞋类案之后，到美国羊肉案中，专家组明确指出：《保障措施协定》第1条和第11条第1款(a)项表明了GATT1994第19条的适用性，第19条不是孤立地发挥作用，而是经过了《保障措施协定》的澄清和增强。美国认为其在发动保障措施时已经考虑了“未曾预见之发展”，但如果在实施保障措施或者进入WTO争端解决程序后才补充说明“未曾预见之发展”，是无济于事的。此外，专家组还对韩国奶制品案中所提出的“未预见”与“不能预见”及“独立条件”与“事实情形”的区别作出了界定。对于前者，专家组指出：“未预见”的证明标准比“不能预见”要低，因为在一个人或一个团体看来“未预见”的事实并不一定是“不能预见”的。对于后者，专家组指出，“事实情形”的证明门槛要比“独立条件”低。上诉机构支持了专家组判定美国国际贸易委员会在实施保障措施前因为没有证明“未曾预见之发展”而不符合GATT1994第19条第1款的规定的裁定。至此，专家组和上诉机构就“未曾预见之发展”是否为实施保障措施前提条件的问题达成统一。

　　(三)美国钢铁案

　　到美国钢铁案中，双方不再就是否需要证明“未曾预见之发展”而争论，而是把问题的焦点转移到具体审查标准上。欧盟等成员方认为，美国在报告中没有对“未曾预见之发展”及其导致的进口增加做充分合理的解释。美国认为其提出的东南亚金融危机、苏联解体和美国钢铁需求持续强劲的理由已经充分解释了“未曾预见之发展”的问题，况且GATT1994没有对“未曾预见之发展”的解释做形式上的要求。专家组同意美国认为在公布报告的要求中，没有对报告的形式作出规定，但是“未曾预见之发展”的复杂性要求更为详细的说明和数据支持，对于“未曾预见之发展”如何导致进口增加及其来源和程度，美国国际贸易委员会应当提供更为综合和一致的解释。可见，专家组认为，在“未曾预见之发展”的证明上需要对进口增加所造成的严重损害的因果关系加以论证，且有详细的数据支持。上诉机构对此支持专家组的报告，采纳了其审查标准。

　　四、“未曾预见之发展”的构成与审查标准

　　(一)“未曾预见之发展”的构成

　　对于哪些情形构成“未曾预见之发展”，不论是GATT1994还是WTO保障措施争端案件都没有明确的答案，但通过专家组和上诉机构的分析论证，还是能大致归纳。某些事件本身可以构成“未曾预见之发展”，不论是单独还是综合事件，只要该事件发生在关税减让谈判之后，且是减让方事先没有预料到的。另外，一些已经发生的事件或其连带的后果可能构成“未曾预见之发展”。美国钢铁案中，专家组肯定了美国指出苏联解体是“未曾预见之发展”的说法，认为虽然苏联解体是已发生的事实，但是由于其解体所带来的巨大财务困境可能产生“未曾预见之发展”。

　　(二)“未曾预见之发展”的具体审查标准

　　著名学者John.H.Jackson曾说过，实施保障措施的前提是：“必须证明某产品的进口正在绝对或者相对的增加，并且这种增加是未曾预料的发展，又与GATT的义务有着因果关系。”

　　1.主管机关证明的时间。“未曾预见之发展”的证明时间必须在实施保障措施之前，这是其为实施保障措施前提条件的性质所决定的。美国羊肉案、钢铁案中，专家组都认为，说明“未曾预见之发展”存在的事实基础应当在保障措施前进行。

　　2.主管机关对“未曾预见之发展”的解释。充分合理的解释是“未曾预见之发展”证明的实质标准，其要求对所有相关事实以及这些相关事实如何导致“未曾预见之发展”作出全面的前后一致的合理解释。 因为“未曾预见之发展”是作为“事实情形”而在报告中阐述，不能泛泛而谈，也不能只是一种可能性，需要有事实依据和数据支持，来解释其导致了产品进口增长并造成国内相关产业严重损害或损害威胁。

　　3.主管机关调查报告的形式。美国钢铁案中，专家组同意了美国的说法，认为主管机关必须把对“未曾预见之发展”的调查报告公布，但是GATT1994对公布的形式没做任何规定，所以报告是单独公布还是与其他报告一起公布没有特殊的要求。

　　五、“未曾预见之发展”对于中国的意义

　　中国对于保障措施的规定主要体现在《对外贸易法》第44条以及《保障措施条例》第2条中。这两条法律的内容与《保障措施协定》规定基本保持一致，没有对“未曾预见之发展”问题有所涉及。

　　暂且不论“未曾预见之发展”的适用是GATT1994成文法的硬性要求，还是争端解决机构的解释使其拥有判例法的约束，在现有国际大环境下，中国的立法稍显落后。但是，对中国而言，究竟要不要把“未曾预见之发展”加入保障措施实体要求，需要综合看待。

　　近年来，中国屡遭他国实施保障措施，一旦发生争议，“未曾预见之发展”是一个很好的抗辩理由。不过，这条规则不可能只使得单方获利。若中国想要对他国采取保障措施，那么“未曾预见之发展”则成了一只拦路虎，无疑加大了实施的难度，这也成为了中国一些学者反对 把“未曾预见之发展”作为实施保障措施前提条件的原因之一。但是，保障措施适用的条件是针对所有成员方的，“未曾预见之发展”作为必须证明的部分已是大势所趋，不会因为中国的不采纳而废止。另外，“未曾预见之发展”不是一个独立的实施条件，而是与其他条件叠加适用的，其证明标准相对于其他条件而言是不能并驾齐驱的。所以中国不必对“未曾预见之发展”的证明而感到害怕和排斥。

　　在WTO专家组和上诉机构的论证下，经历了一系列的案件后，“未曾预见之发展”已经成为了一项不可忽略的因素，此时中国再反对或者犹豫显得没有意义。因此，在立法中吸纳“未曾预见之发展”是符合现实情况的，也能够促进中国的国际法律规则与国际接轨。