中国土地科学论文格式(2)
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中国土地制度研究
【摘要】土地制度是中国土地问题的核心。本文研究发现,不完整的产权制度不仅更容易产生“败德行为”并加深“二元经济”的对立,而且造成了比较混乱的“多中心主体”的利益格局,出现“弱化一方,增强另一方”的经济权利的现象,造成土地资源配置的低效率。面对中国社会大转型,土地问题更加凸显。
【关键词】土地制度;不完整产权;多中心主体;转型
一、导言
自从中国立法者在1984的宪法修改中,正式确立了土地国家所有或集体所有,农村土地的主体从国家转移到集体身上,但城市土地的主体身份仍然是国家。由此,农村家庭承包责任制的经济契约关系亦随之转移,由国家与个人的关系转向村集体与个人,这种立法的后果为后来的城市化快速扩张带来了始料不及的严重后果:村集体的掌权者可以跳过个人及其他利益相关者,直接把地卖给土地开发商,从而带来卖地腐败与村民冲突。这种奇异的产权交易大大加深了中国“二元经济”的快速扩张,既得利益集团深知,只有把农业用地转化成工业用地或者房地产开发才能带来超额利润。中国土地制度的集体所有或者国家所有的“虚位”产权制度还派生出了一种奇怪的发展路径:集体所有或国家所有的土地利用不仅包含经济绩效,还存在政治绩效。经济绩效不仅包括资源分配的效率,还包括社会保障和保险功能(姚洋,1999),而社会保障和保险功能对于集体所有的土地而言更为重要,因为集体所有的土地往往是在农村或者“城乡接合俱乐部”的地方,那么社会保障对于农村的稳定至关重要,而农村的稳定关系到全国的稳定。然而,最要命的是土地的经济绩效通常是和政治绩效相冲突的,土地的关系者,不管是村集体还是地方政府,都想从土地的收益中分得一杯羹,他们通常是跳过那些“虚位”产权的土地拥有者――农民或者郊区居民――直接参与土地收益的分配,这种利益冲突在城市化快速扩张的情况下愈发尖锐。这种“虚位”的产权制度还带了一个可怕的后果:由于土地产权的不彻底性而导致产权交易的“匿名”特征(2005,赫尔南多・德・索托),那些手握土地审批权柄的官员可以不需要公开他们的产权交易关系,这就为他们本应该承担的责任通过隐形的方式规避起来了,这也有意无意地减少了他们更加肆意妄为的“败德行为”扩张的风险。
与此同时,农村集体所有制的土地产权制度与城乡二元分割的户籍制度不仅剥夺了农民利用土地产权流转带来巨大收益的权利,而且在一定程度上还阻隔了农民成为收租阶层的通道(2009,刘雅灵)。即使农民通过灰色通道成为收租阶层的一员,但相较城市居民的收租群体而言,其租金远远低于他们,并且还面临被其他未能成为收租阶层同一农民群体投诉的风险。低租金与被投诉的风险在一定程度上可视为农民把手中的土地或者土地附属物转化为活财富的制度风险,这种制度风险以水平和纵向的两个方向同时出现,这对土地资本化极为不利。同时,这也对农村土地银行的成立与业务上的扩展注入了制度性的风险,但对城市土地资产的拥有者以及房屋业主权利的扩展似乎不加限制,甚至还有放大之嫌,农村与城市土地使用权利的不对称,严重造成了新的阶层之间的对立,即“土地收益的暴富者与土地收益的丢失者”。近几年,法院的土地纠纷的诉讼显著增多,并且涉及的土地利益往往是群体性的。
二、“虚位”产权与“多中心主体”
我国土地产权“虚位”制度,给市场交易者带来了很大的难题。如果村集体所有的土地被转化为工业用地或者房地产开发,那么产权的拥有者就变成了“多中心主体”的格局,村民、村集体、当地政府、用地开发商都需要从中分配一定的利益,至于哪个主体分配的利益占优,则完全成了一个多重均衡的利益博弈。从现实情况来看,强势的政府与用地开发商往往占优,其次是村集体,最末的当属村民了。正是这种“多中心主体”的土地产权交易格局,在土地及其附属物抵押或者土地证券化方面出现了一个两难冲突:如果法律不能公正的保护“多中心主体”每个主体利益的话,那么受损者就会反对土地资本化,但得益者会极力推行土地资本化。除非立法者通过立法的形式赋予“虚位”所有者的完整无缺的产权,那么“多中心主体”的格局就会演变成“单极主体”格局,但从现有的情况与以往的经验来看,这种立法的可能性不大。我国的法律明文规定,农村的宅基地以及房屋不可充当抵押物,而城市的土地及其附属物是可以抵押的。在这种立法的实践中,土地及其附属物的资本化的演进路径就会忽视农村,偏向城市。除此之外,农业用地一旦被转化为工业用地或者房地产开发,实际上是得益者大力推进土地资本化的过程。
根据我国目前的国家法律规定,土地一旦开发成房地产,那么商铺的产权最高期限是50年,城市居民的个人住房的产权最高期限是70年。如果政府把从集体所有的土地征来出让给房产开发商之后,地产商只要房产开发成功,地产商这个中间人就相当替政府发行了一种免还本息和的50年或者70年的长期政府债券,政府不但不要还本付息,而且还要征收购买房产者相关的税收。如果房地产商在两年之内没有开发土地,政府还可以强行收回,再次拍卖。如果我们把政府征来土地的成本假定为发行这种“特殊债券”的发行成本的话,那么政府再把土地转卖给房产开发商的价格就是这种“特殊债券”的收益了,若再减去它的发行成本,则变成了纯收益。我们再假设这种“特殊债券”的贴现率用最近10年银行1年期储蓄存款利率的简单平均利率作为贴现率的话,那么这种债券的未来值将是巨大无比,这里还没有考虑到土地及其房产的升值带来的收益。这种土地产权的“多中心主体”格局,表面上土地资本化好像是政府通过征地把土地卖给地产开发商,实质上是政府变相发行了一种以土地为载体的“长期政府债券”,这种“长期政府债券”不但不需要以政府信用为担保,而且还不需要还本付息,等到土地的使用期限一到,政府还可以再收回土地,以同样的方式继续发行这种特殊债券了。
“多中心主体”格局的土地产权制度将在土地资本化的推进过程中,深受强势部门的欢迎。由此带来了一个非常有意思的问题:土地的价值不是取决于土地资源的利用效率,而是取决于政府的政策需要。
三、结语
中国的土地问题看似是一个简单的经济问题,那就是如何高效地利用土地资源,但是这个问题远远超越了任何一个机构所能想象的复杂。其复杂之处就在于土地不仅是中国社会发展的所有核心问题所在,也是各方利益博弈者必争之地。不完整产权制度不仅造成了土地交易者的“败德行为”以及加深了“二元经济”的对立,而且引发了比较混乱的“多中心主体”利益格局,弱化了土地产权最初拥有者的经济权利,反倒增强了地方政府与开发商的经济权利,造成土地资源配置的低效率。
同时,我们也看到了中国自改革开放以来,正在经历从农业社会转向工业社会、传统社会转向现代社会、封闭社会转向开放社会的“三重大转型”,其中土地问题伴随着这“三重大转型”的全过程,而且这三种不同方向转型的叠合使得整个中国社会、经济、文化、政治等诸领域的改革罕见地复杂。从这个意义上来说,研究土地问题,才能对中国的问题进行抽丝剥茧般地审视,才能提出真问题,去掉伪问题,为中国未来的改革提供真实的源动力。
参考文献
[1]吴介民,刘雅灵.什么是“中国模式”[M].台湾社会学杂志,2009(12).
[2]姚洋.中国农地制度:一个分析框架[R].北京大学中国经济研究中心,1999.
[3]赫尔南多・德・索托(秘鲁).资本的秘密(中译本)[M].江苏人民出版社,2005.
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