关于我国地方政府债务融资方式的研究
关于我国地方政府债务融资方式的研究
一、两种融资方式的定义
地方政府贷款是指地方政府作为债务人，向商业银行或者政策性银行举借债务，用以投资基础设施建设等项目。国际上一些国家允许地方政府作为直接债务人向银行借款，例如法国，就有专门的“法国地方信用银行”作为地方政府最主要的债权人向其提供贷款。但是我国地方政府目前囿于《预算法》第28条的规定，在没有国务院批准的前提下，其必须保证收支平衡，不能列有赤字，也就不能作为直接债务人。但是举债融资的刚性需求又客观存在，因此地方政府通常通过设立融资平台公司的方式进行借款，并形成了地方政府性债务中的绝大部分——银行贷款。
发行地方政府债券是近几年来中央逐步探索的一种国际上更为通行的地方政府债务融资方式。地方政府作为债务人，在金融市场上作为直接融资者发行债券进行筹资。值得注意的是，《预算法》并未放松对于地方政府的约束(在2012年6月26日的人大会上，重申了《预算法》修正案还将继续沿用该禁令)，这一部分地方政府债券尚在国务院批准的范围之内，这部分债务的占比很小。
二、银行贷款与债券融资的比较分析
银行贷款与债券融资对于地方政府而言孰优孰劣，目前在国际上尚无定论，但是各方面均认可在金融市场发展到更为成熟的阶段时，债券融资将逐步作为主流的举债方式。在银行贷款这种间接融资方式氛围甚浓的欧洲，最近也出现了地方政府开始转向借助债券融资的趋势，这也足以说明一些问题。在我国目前的金融市场环境下，地方政府是否应当继续沿用贷款进行融资，抑或是应当转向全部发行债券，应当结合这两种融资方式本身的特点来进一步探究。
一是从债务存续时间来比较。一般来说，商业银行流动性要求很高，除了房屋抵押贷款这类特别优质的资产，银行基于风险控制以及流动性需求一般不会提供期限过长的贷款。这也就是为什么根据审计署的报告，2011年、2012年两年将会成为地方政府融资平台的偿还高峰期——银行贷款大多为3年，超过5年的都很少。但是地方政府债券则不然，虽然近几年，中央代发以及地方政府试点自行发行的债券，期限只有3年到5年，但是随着探索的不断深入和机制的不断完善，债券的期限也应当更为多样化。美国、日本等发达国家的地方政府债券期限有1年、3年、5年、10年、15年、30年等，期限设置丰富，更能匹配举债双方的资金偏好。
二是从举债流程来比较。一般来说，贷款的门槛较低，对于债务人的要求也比较低，通常中小企业以及信用程度低、财务状况透明度不高的企业才偏向于通过贷款进行融资，而不应该是每年都披露预算与决算报告的地方政府。贷款的审批发放流程比较简易，但是对于资金供给方的银行来说，其出于风险控制的目的，对于贷款的后续资金使用必须监管到位，并且严格遵循“三个办法一个指引”的限制。而发行债券则恰恰相反，对于资金需求方的要求较高，需要有详细且透明的资金项目用途，并及时披露账务信息以及对重大事件进行解释，一般大中型企业、政府及其代理机构比较偏向于使用债券进行融资。
三是从举债成本来比较。贷款的利率一般比发行债券要高，因为贷款为间接融资，银行需要在充当金融中介的同时从中获取自身的利润。虽然今年以来，我国已经调低了基准利率，但是就目前来看，3年期的贷款基准利率仍为6.15%，5年期的贷款基准利率为6.4%。2009、2010年中央代发的地方政府债券以及2011年四省市试点自行发行的3年期债券利率普遍在2%左右，5年期的债券利率普遍在3%左右，融资成本优势一目了然。
四是从流动性来比较。贷款相当于商业银行“持有至到期”的投资，在国外可能可以通过资产证券化(ABS)的方式提升其资产流动性，但是我国金融市场在这一块的业务几乎是空白，因此银行所持的贷款流动性几乎没有，在其到期之前不能进行流通变现，只能等债务人到期还本付息时才可以收回。而地方政府债券则可以在交易所以及银行间交易市场上公开进行交易，其价格与收益率受市场波动影响，投资者可以自行选择购买或者卖出，流动性良好。
五是从监管层面来比较。上级主管部门能够通过地方政府债务预算来控制发行债券的规模，并以此对地方政府举债行为进行监管。借助债务预警机制，地方政府应当举债多少，主管部门可以“了然于胸”。此外，第三方评级机构会根据地方政府的负债率、债务率等定量分析以及债务结构、政府治理能力等定性分析来定期发布地方债券的评级报告。上级监管与第三方监督，债券融资的监管非常严格。而贷款的形成则随意性较大，由融资平台公司与商业银行进行协商举借，财政部不可能完全了解其形成背景、资金投向、担保物情况以及偿还机制安排等，不利于深入监管地方政府举债，更不利于控制地方政府性债务风险。
六是从资金来源方面进行比较。贷款资金一般从银行获得，地方政府如果对于银行资金依赖过重的话，为了获得更多债务融资，可能会动用自身的行政权力干预银行的正常借贷行为，银行经营风险增加;而银行迫于政府压力，又可能由于押宝地方政府性债务的中央兜底的态度，因此放弃审慎信贷的原则，盲目乱贷。与贷款相比，地方债券的资金来源更为多样化，除了银行，还有来自保险公司、企业年金、基金公司、个人投资者的资金，能够分散化银行业的经营风险。
综上，可以看到对于地方政府来说，通过发行债券进行融资的方法在众多方面存在着非常优越的特点。但是也应当注意到，债券对于金融市场以及法律法规监管方面的要求更高，财政透明度的要求更为苛刻。
三、我国地方政府应逐步转向债券融资
目前来看，我国地方政府通过设立融资平台然后向银行贷款融资进行建设的路子已经被证明蕴含着极大风险。各地的融资平台债务无序扩张，并且直接导致了地方政府性债务余额突破了10.7万亿(在其中占比达到了5万亿之多)。因此，在地方政府具有融资刚性需求的前提下，对于其债务融资行为不能一禁了之(而且也已经被证明是没有效果的)。因此，应当在目前的环境下，探讨地方政府逐步转向债券融资的可行性。
1. 投资者需求强劲，有能力吸纳新发行债券
从中国债券网的信息来看，目前我国债券市场的主要投资者有商业银行、保险公司以及基金等。商业银行是债券市场最大的投资者，提供了该市场约67.73%的资金量。地方政府发行债券最大的投资者仍然是商业银行，但是这跟贷款的本质是完全不同的。从银行的角度看，持有地方政府债券比持有融资平台贷款更为有利，也更加符合商业银行经营原则——“安全性、流动性、收益性”。首先，债券流动性更强，容易在金融市场上变现，可以缓解银行自身可能出现的流动性紧张;第二，地方政府债券的直接债务人由融资平台公司或机构转变为省级地方政府，债务的安全性有所提升;第三，债务人数量缩减，有助于银行进行更加深入的风险甄别，提高资产安全性;第四，银行摆脱了当地政府的政治压力，投资行为更加灵活和理性，有利于提高收益性。
保险机构是债券市场的第二大参与者，这与其投资偏好有关。因为保险公司的盈利主要是通过保费收入来进行再投资获取收益，其承受风险能力较差，但是时间跨度可以很长。近年来中国保险事业持续快速发展，形成了大量保费收入，这部分资金急需寻找到恰当的投资渠道，因此可以在将来适当配置地方政府债券进入其投资组合。
社保基金与个人投资者在将来也会是地方政府债券的主要投资者。社保基金注重投资的安全性和收益性，政府债券通常是其投资的首选产品。但我国政府债券总体规模较小，无法满足其投资需求，大量社保资金被迫投向股票等高风险资产，违背了其稳健经营原则。因此，地方政府债券的扩容将有效满足社保基金的投资需求，优化我国社保资产的结构。而地方政府债券最吸引个人投资者的是其利息收入免税的特征，这对于高收入阶层的吸引力尤为明显。
2. 地方政府债券管理制度已经初步完善
一是证券市场监管不断完善。20多年来，我国证券市场经历了从无到有的过程。发展过程中，证券监管主体(证监会)明晰化，证券市场监管的法律(《证券法》、《公司法》等)法规不断完善，市场自律组织(证券业协会)逐步壮大。各方面的发展与进步表明我国建立起了一套比较完善的证券市场监管制度体系，债券置换的外部环境优良。
二是各级政府进行了财政管理机制改革，强化了管理政府债务的能力。通过分税制及其后续的一系列深化改革，使得地方政府逐渐向一级独立的财政主体靠拢，财政自主性增强。而政府预算以及部门预算改革强化了地方政府的预算主体地位，使其权利与义务更加对等，收入与支出更为透明，有利于构建良好的债务风险内控机制。
3. 有利于化解目前地方政府性债务风险
首先是可以分散银行业资金过于集中的风险。与贷款“一对一”的形式相比，地方政府债券是“一对多”，即投资者分布更为广泛，不仅限于银行，不会因为债务违约导致银行业风险集中爆发。其次是可以大幅降低政府债务融资的成本。直接融资与间接融资相比，具有利率低的特点。以2009年财政部代发的五年期地方政府债券为例，其中标利率的平均值为3%左右，而相同期限的银行贷款利率为5.8%，相差2.8%每年可以节约财政支出1400亿左右。第三是更好匹配举债项目建设周期。目前地方政府性债务中的银行贷款主要是流动性贷款和项目贷款。流动性贷款期限一般为1年;项目贷款以3年、5年为主。而地方政府债券的期限则可以更为多样化，有1年、1-5年、5-10年、10年-20年以及20年以上，不会由于债务集中到期而引发财政风险。
因此，从目前来看，进一步发展地方政府债券的条件已经初备，应当在已有的近三年中央代发、地方试点发行的地方政府债券的经验的基础上，进一步探索完善各项相关制度，逐步使地方政府性债务显性化、长期化、制度化与规范化，让地方政府能够自主运用债券工具进行举债来满足自身需求。