金融一体化和自由化对跨国银行监管的冲击
「关键词」国际金融一体化、金融自由化、跨国银行、监管
国际金融一体化（International Financial Integration）和金融自由化（deregulation）是当今国际金融领域最引人瞩目的两大成就。尽管在亚洲金融危机中曾受到一些非议，但二者作为国际金融领域今后的主流发展趋势，是得到大多数金融监管当局、银行从业者和经济学家认同的。在国际金融一体化和金融自由化浪潮中，跨国银行扮演了极为重要的角色，同时金融一体化、金融自由化也给跨国银行提供了前所未有的发展机遇。金融自由化放宽限制竞争的规则，充分发挥跨国银行的“觅利”功能；金融一体化则扩大了跨国银行的经营空间，使其能在全球范围内调度资金，经营各种业务，不受国界的限制。但金融一体化、自由化是一柄“双刃剑”，在使跨国银行获得上述好处的同时，它也破坏了既有金融体系的稳定性，增加了跨国银行的经营风险，给目前的跨国银行监管体制造成了前所未有的冲击。
一、全球金融一体化和金融自由化浪潮对跨国银行业的“双刃剑”效应
跨国银行无疑是国际金融一体化与自由化浪潮的积极推动者和最大受益者。二十世纪八九十年代所蓬勃兴起的金融一体化和金融自由化浪潮，很大程度归因于跨国银行业的不懈努力和强大压力。政治学家一再宣称，银行监管机构已形同虚设，沦为银行业的代言人；许多经济学家以所谓的“需求理论”来分析跨国银行监管的意义，他们认为银行监管作为制度供给方，是银行业发展需求的产物，因而银行业不断向全球各地扩展业务的需求将决定银行监管的弱化和放宽。2世贸组织乌拉圭回合谈判中达成的《服务贸易总协议》（GATS）和1997年达成的《金融服务贸易协议》均加剧了这一趋势。跨国银行因此赢得了良好的发展氛围和发展机遇，获得了巨额的利润，但在跨国银行业空前繁荣的“泡沫”下，充满危机的暗流正在悄悄地酝酿，并和诸多因素结合在一起，最终导致了世纪末的一场金融灾难——亚洲金融危机。因此在全球经济一体化和金融自由化浪潮汹涌的背景下，跨国银行业机遇与挑战并存，利润与风险同在，具体而言，这种“双刃剑”效应主要体现在如下五大方面：
（一）金融管制的放松在一定程度上导致了跨国银行利率风险的增加。利率风险是因市场利率剧烈波动而使银行遭受损失的风险。在金融自由化盛行之前，利率风险的发生机率极小，这是因为金融监管当局几乎对所有的金融业务实行分业经营并对存款利率设置上限（ceiling），这在很大程度上扼制了利率的上涨，减少了利率风险。但进入二十世纪六十年代以来，金融领域放宽管制的呼声日益高涨，大多数金融监管当局不得不取消了存款利率的封顶制度，同时金融分业经营的界限也被突破，银行跨营证券、保险等行业的情形比比皆是，金融领域内的竞争日趋白热化。3其结果是：利率封顶藩篱的撤除和金融分业经营管制的放松，使各银行间形成利率竞争，竞相以高利率吸收社会闲散资金，而为了支付高利息成本并获得高利润，银行往往将资金投入高收益的金融创新项目，但随即而来的往往是高风险，如此便形成了高成本——高收益——高风险的恶性循环。4
（二）金融管制自由化使各国尤其是发展中国家放宽了外资金融机构的准入条件，减少了对外资银行的经营限制，固然有利于资金资源的国际配置，发展中国家金融服务水平的提高，但也使发展中国家的金融安全受到潜在的威胁。跨国银行对外扩张的动因追逐高额利润，与发展中国家引入外资提高本国金融服务水平的目标并不总是一致的。为了谋取更高的利润，跨国银行往往凭借其资金、技术、人才、信息等方面的优势，设法逃避东道国的监管，发展法律所未规范的业务。而东道国监管当局由于监管技术落后，监管信息闭塞，难以对跨国银行实行有效监管，因而出现所谓“监管落空”的局面，这样就使发展中国家的金融安全出现了隐患，而在一定条件下，这种隐患与其他因素结合在一起，就会爆发严重的金融危机。二十世纪九十年代以来，拉美及东南亚等处爆发的金融危机均与跨国银行的规避活动有着密切的关系。
（三）跨国银行的金融创新活动使银行“表外业务”5剧增，增加了跨国银行的衍生性金融风险。表外业务剧增的原因主要有两个：一是银行为了满足监管部门的资本充足率要求，必须拓展额外的财源；二是由于大量的非银行金融机构经营传统的银行业务，是金融业竞争激烈，跨国银行利润率下降。于是跨国银行为了维持其股本与资产的报酬率，必须发掘资产负债表以外的新业务，这样既可以避免资本要求，又能获得丰厚的佣金收入。目前较为普遍的表外业务有贷款承诺、商业信用证、备用信用证和衍生性金融商品等，其中尤以衍生性金融商品的发展最为迅猛。截止1994年底，跨国银行在全世界的OTC衍生交易（场外交易）余额已高达12万亿美元。由于衍生性金融商品具有“以小博大”的杠杆作用，即交纳少额保证金即可以从事数倍于保证金数额的业务操作，收益高风险亦大，若操作不当极有可能酿成无法挽回的后果。近几年震惊世界的几起金融破产、亏损案件，如1994年加州橘郡基金破产、1995年巴林银行倒闭、大和银行亏损事件等，均因从事衍生性金融交易所致。
（四）国际金融一体化和金融管制自由化掀起了跨国银行的并购浪潮，对传统的银行监管方式提出了新的挑战。首先，银行业的兼并加强了跨国银行业的集中程度，银行业的集中固然一方面可以从规模和总量上提高银行的抗风险能力，但另一方面这种超级银行也容易因风险管理不当而积重难返，因为这些超级银行涉及国民经济的方方面面，一旦酿成风波，对金融体系乃至整个经济体系都将造成破坏性的影响，这就是银行业所说的“太大了以至不能破产”（too big to fail）；其次，跨国银行业的兼并浪潮是全球金融竞争进入了垄断竞争阶段，经过并购后重新组合的大型银行拥有垄断优势，但其面临的来自其它大银行的竞争会更加激烈，与此同时，在大银行夹缝中求生存的中小跨国银行将面临着严重的生存危机；再次，跨国银行业的兼并在推动银行规模扩大的同时，也逐渐淡化了银行业与证券、保险等行业的界限，跨国银行兼营证券、保险业，固然有利于银行实施全能化和多样化经营，实现所谓“金融超市”（financial supermarket）的蓝图，但同时也使跨国银行的风险来源增多，风险的预测力和评估效果下降，风险的破坏力剧增，此外，由于银行业与证券、保险等行业存在着利益冲突，跨国银行跨营他业实际上也打破了证券、保险业固有的竞争秩序。
（五）国际金融一体化将全球各地的金融市场连为一体，为跨国银行节省了交易成本，加之银行业务电子化、网络化以及现代通讯手段在银行业务中的应用，使跨国银行的经营效率大大提高，但各国金融市场的联系越密切，它们相互依赖的程度也就越深，在全球支付与清算系统中，一旦某家银行出现问题不能及时清算，必然会造成“多米诺骨牌式”的连锁反应，理论界有学者将这种波及效应称为“系统性风险”。近年来，美国大陆伊利诺斯银行、英国巴林银行、日本大和银行的危机都曾造成类似的链式反应，引起跨国银行界的极大恐慌。
二、传统跨国银行监管方式的缺失
上述“双刃剑”效应只是折射出跨国银行业的“市场失灵”现象，如果金融监管当局能因应全球金融一体化和自由化的浪潮，及时改弦更张，更新监管措施，以“看得见的手”调控失灵的金融市场，仍然可以实现跨国银行业的安全、稳健、高效运营。但是，由于金融监管总是滞后于被监管者的金融创新，加上金融监管当局创新监管的意识淡薄，导致对跨国银行的监管频频出现“落空”局面。一般认为，对跨国银行的监管依其监管的范围和方式可大别为三类：国别监管、国际监管和银行内部监管。笔者便从三种监管模式着手，研判传统跨国银行监管方式的缺陋。
（一）国别监管的“各自为政”难以应对跨国银行的扩张潜力和规避能力。国别监管系指在一国范围内对跨国银行的监管，主要体现为一国监管当局对外资银行的监管。在金融国际化趋势产生之前，国别监管曾是对跨国银行唯一的监管方式，在国际金融一体化浪潮高涨的今天，国别监管仍是许多国家对跨国银行实施监管的主要方式。根据邓宁的国际生产综合理论，跨国银行的发展得益于其拥有的三大优势，即所有权优势、内部化优势和区位优势。6所有权优势主要以无形资产的形式出现，包括对经营技术的垄断、产业组织的规模效应、丰富的人才资源、以优惠条件获取资金来源的渠道等，所有权优势可以降低银行的融资成本，使银行获得可靠的资金来源，并形成规模经济。市场内部化优势是指跨国银行可通过其控制的内部市场（海外分支机构）获得资金、技术、信息、管理方式和经验等，以降低交易成本，获得竞争优势。区位优势因素不仅包括要素禀赋，而且还包括文化、法律、政策及制度环境等多种因素，跨国银行可通过区位条件优越的国家经营业务而获得利益。跨国银行的三大优势使其拥有得天独厚的扩张潜力和规避能力，给单一国家的金融监管增加了难度。二十世纪八九十年代国际银行业的动荡不安说明了单一的国别监管以难以应对国际金融一体化和金融自由化浪潮的冲击。
（二）跨国银行的监管方兴未艾，仍有许多问题有待完善。1974年西德赫斯塔特银行与美国富兰克林银行相继倒闭所引发的国际性震动是发起跨国银行监管的肇因。1975年2月，在国际清算银行（BIS）的主持下，以十国集团为核心的央行行长成立了“银行业监管实施委员会”（The Committee on Banking Regulations and Supervisory Practices），即所谓的巴塞尔委员会。该委员会于1975年2月发布了《对国外银行机构监督的原则》，简称《巴塞尔协议》。该协议的宗旨是制定国际合作监督的原则，按照股权原则确立分行、多数股子银行、少数股子银行的定义监督银行的流动性、清偿性、外汇活动及其储备。《巴塞尔协议》的诞生，被理论界认为具有划时代的意义，因为它标志着一种全新的监管方式——跨国银行国际监管的产生。
但经过几年的实践，匆忙出台的《巴塞尔协议》逐渐暴露出一些重大缺陷，集中体现在跨国银行的监管缺乏统一标准，各监管当局的责任分工不明确上。以1982年意大利安布鲁西亚银行破产为契机，巴塞尔委员会于1983年对原《巴塞尔协议》作了修订，在继续强调任何海外银行都不能逃避监管的基础上，创设了“并表监督法”，强调各国监管当局之间应进行积极的合作，并对母国和东道国监管的权责作了较为详尽的划分集中体现在对分行、子行、合资行的清偿能力、流动性和外汇头寸方面进行合作监管和合理分工。8但修订后的《巴塞尔协议》在实施过程中也出现了一些问题，主要体现在以下三方面：第一，《协议》回避了最后贷款人问题，监管责任与最后贷款人责任是否应当保持同一，在《协议》中未有体现，各国分歧很大；第二，国际监管并无可供实际操作的标准，《协议》只是提出抽象的监督原则和职责分配，而对监管的主要内容如流动性、清偿能力、外汇活动与头寸等，都没有提出具体可行的监管标准，使国际监管形同虚设；第三，并表监督法本身存在着严重的缺陷，该方法要求母国和总行对海外机构的一切风险承担责任，因而实际上鼓励了东道国为吸引外资而放松对跨国银行的管制，此外，跨国银行只要在自己的全球网络内部巧妙调拨和运用资金，即可规避并表监管，从事投机活动，使并表监管的目的完全落空。
（三）传统的跨国银行监管方式对银行内部监管并不重视，各跨国银行对内控机制的建设各行其是，缺乏科学、统一的风险测量标准。传统的跨国银行监管方式立足于运用法令、政策或惯例的力量，从外部划定整齐划一的监管措施来防范和控制银行体系的风险。其风险防范的重点是信用风险，并主要通过资本充足率的要求来达到这一目的。但随着以金融衍生品为代表的表外业务的迅猛发展，银行所面临的主要风险也发生了变化。由于银行持有衍生商品头寸的期限较短，因此由利率、汇率或其它价格发生不利变化所引起的市场风险要比信用风险更为突出。而防范市场风险的最佳途径就是在银行内部设立第一道屏障——内部风险预防和控制机制（以下简称内控机制）
在传统银行监管方式下，各跨国银行对内控机制的认识尚处于自发阶段，由于缺乏权威部门颁发的统一风险评估标准，各银行或是无所适从，或是各行其是，风险监控不利导致表外业务风险扩张的案例不胜枚举。1995年2月，著名的巴林银行（Barlings PLC）由于交易员超过授权额度，蓄意隐匿交易，造成日经225指数期货亏损10亿美圆，巴林银行资不抵债，被迫清盘。有些专家指出，像此类风险，从外部监管角度是难以查知和实施有效监管的，若有一个较为完善的内控机制，巴林银行是完全可以纠正交易员的违规行为，抑制风险的蔓延的。但是巴林银行的内控机制流于形式，其交易员身兼交易与稽核二职，根本不能有效实施监督稽核职能，最终造成了无可挽回的后果。9因此，内控机制的建设须与外部监管并举，在某些领域甚至可以发挥外部监管所无法达到的效果。但银行监管当局长期存在的“以我为主”的监管作风，无疑阻碍了跨国银行内控系统的建立和完善。
三、跨国银行监管的发展趋势
二十世纪九十年代国际银行业的动荡不安使各国监管当局深刻认识到更新跨国银行监管措施对稳定国际金融市场的重要作用，于是主要国家金融监管机构采取了一系列举措，试图改变各自为政的监管方式，探求对跨国银行实施综合性监管的新思路。
（一）跨国银行市场准入条件的趋同。
发展中国家在跨国银行准入条件问题上，一直存在着泾渭分歧，这种分歧，实际上是资本输出国与资本输入国在根本利益上的冲突。发达国家强调竞争机会均等，即应保证跨国银行和东道国银行获得均等的竞争机会，并以严格的互惠标准（镜像互惠）为筹码，要求发展中国家大幅降低准入条件。发展中国家出于保护本国金融业的目的，对准入问题采取审慎的态度，以 “最惠国待遇”为准入的基本原则，规定严格的准入条件，迫使跨国银行知难而返。
进入二十世纪九十年代后，全球经济一体化的趋势有力地推动了金融自由化的进程。一方面，跨国银行在发展中国家新兴市场的发展潜力和盈利机会的吸引下，纷纷向这些国家拓展业务，甚至通过“院外集团 ”（Lobbying Group）游说本国政府，向发展中国家施压迫使其开放金融市场；另一方面，发展中国家国民经济高速增长与金融体制相对滞后的矛盾愈来愈突出，也迫切需要加快金融体制改革的步伐，加上来自发达国家的压力，开放金融市场的问题终于摆上了发展中国家的议事日程。
经过长期的谈判与磋商，乌拉圭回合达成了《服务贸易总协议》发达国家认可了银行准入在多边体制中适用最惠国待遇的原则，发展中国家亦同意按照谈判所确定的具体承诺，给予外资金融机构国民待遇。GATS作为发达国家与发展中国家各自主张的折衷，反映了国际上对跨国银行准入条件趋同的倾向，即无论是发达国家还是发展中国家，都认识到应考虑不同的经济发展水平和逐步自由化的原则，有选择有步骤地放宽跨国银行的准入条件。
（二）普遍重视对跨国银行的合并监管。
长期以来，跨国银行为开拓市场而进行的金融创新和监管者为防范风险而进行的监管活动，形成了国际金融市场不断演进的博弈过程。跨国银行为逃避各国金融法规的管制，规避利率、汇率风险，大规模地开展金融创新尤其是表外业务。与此同时，跨国银行为实现其全球战略，不断地掀起银行业的兼并浪潮。银行业的兼并在推动银行规模扩大的同时，也逐渐淡化了银行业与保险、证券等行业的界限。跨国银行的上述活动加大了单一国家监管的难度，造成了“监管落空”的局面，对国际金融业的安全与稳定造成了威胁。
由于《巴塞尔协议》的执行问题重重，为统一金融监管当局对合并监管问题的认识，1992年7月巴塞尔委员会颁布了《关于监管国际性银行集团及其跨国分支机构最低标准的建议》（以下简称《巴塞尔建议》），其主要内容包括：跨国银行应处于各国金融监管当局的合并监管之下；跨国银行设立分支机构应征得母国及东道国监管当局的双重认可；母国监管当局有获取跨国分支机构信息的权利；如果东道国监管当局认为上述条件未被满足，则可严格控制或禁止这类银行设立分支机构。1997年初，巴塞尔委员会又发布了《有效银行监管的核心原则》（以下简称《核心原则》），其中23条到25条专门强调对跨国银行的合并监管。《核心原则》确定母国监管者的责任是必须实施全球性并表监管，对银行在世界各地的所有业务进行充分的监测，并要求其遵守审慎经营的各项原则。东道国监管当局的责任是必须要求外国银行按照东道国国内机构同样遵循的高标准从事当地业务，即对跨国银行实行国民待遇。此外，《核心原则》还强调母国和东道国监管者必须建立联系，共享信息，以杜绝跨国银行的内部交易。
（三）由单一的信用风险监管走向全面性风险管理，市场风险正逐步引起各国监管当局的重视。
信用风险（Credit Risk）是指交易对象未能履行债务的风险，早期曾是银行业的主要风险。但是随着银行国际化的增强和国际金融业务的不断拓展，尤其是以衍生性金融商品为代表的表外业务蓬勃兴起，单一信用风险的监督机制开始显得捉襟见肘，对信用风险、市场风险、流动性风险、国家风险、操作风险、法律风险、系统性风险等各种风险实行全面管理，已成为国际银行业监管的一个重要趋势。其中，对信用风险的监管已成为国际银行业风险监控的重点。
1996年1月，巴塞尔委员会在认真听取了市场参与者和成员国央行的意见后，正式公布了《测定市场风险的巴塞尔补充协议》，《补充协议》对市场风险作了明确的界定：市场风险即由于金融商品价格的变化而引起的对持有这些金融商品敞口头寸的银行或其他金融构可能造成损失的风险。《补充协议》还制定了全球统一的估测跨国银行市场风险的定量标准，即“风险额”概念（Risk Value）。风险额是一个统计学上的概念，是指在一定的可信度内，在未来某个时间段由于所持有的金融商品市场价格的潜在变化所可能引起损失的最大值。《补充协议》还根据不同的金融市场交易规定不同的风险权数或资本要求比例，以引导跨国银行从事低风险的金融交易，从而达到降低市场风险的目的。总体而言，《补充协议》对跨国银行市场风险的监管给予了充分的重视，特别是引入了“风险额”作为银行使用内部模型计算市场风险的直接工具，进一步促进了国际金融风险管理技术的发展，这对于防范金融风险尤其是跨国银行表外业务的市场风险具有重要意义。
（四）在监管方式上，强调对跨国银行的持续性监管。
为了实施“有效的银行监管”，《核心原则》对传统的金融监管方式作了进一步改进和规范，明确提出对跨国银行的持续性监管安排。《核心原则》指出，持续性监管手段应包括某种形式的现场和非现场稽核，监管者必须具备在单一和并表基础上收集、审查和分析各家银行的审计报告和统计报告的能力。《核心原则》对传统的以非现场稽核为主的跨国银行监管方式提出了质疑，认为单纯依靠非现场检查难以反映银行的真实经营状况，应将监管人员关注而报表反映不出的问题付诸及时的现场检查或利用外部审计对监管信息进行核实。为充分实施对跨国银行的持续性监管，银行监管者（包括母国和东道国监管者）必须与银行管理层保持经常性的接触，全面了解该机构的经营状况。
（五）重视跨国银行的自我约束，完善银行风险的内控机制。
有效的银行监管，必须注重外部监管与自我约束的有机统一。跨国银行亏损倒闭事件频繁发生，使各国监管当局对跨国银行内部的风险控制给予高度重视。完善跨国银行内部风险控制机制，提高银行自律管理水平，成为跨国银行监管的又一重要趋势。
传统的银行监管立足于运用法令、政策的力量，从外部规定整齐划一的监管措施来规控银行体系的风险。但在“银行全能化”这一战略思潮的推动下，跨国银行的表外业务获得了长足进展，从而给传统的外部监管思想造成了严峻的挑战。1993年4月，巴塞尔委员会曾发布《市场风险的资本标准建议》，试图以分块法（Building Block Approach）分别计算三类衍生商品（股权、利率、汇率）的市场风险资本需求量，但实施效果不佳。而后，巴塞尔委员会集思广益，认真听取了各国金融监管当局和主要跨国银行的意见，于1996年1月发布了《测定市场风险的巴塞尔补充协议》，确定了“风险额”计算法（Risk—Value Approach）。《补充协议》要求跨国银行在采用“风险额”测定风险时，应同时满足定性和定量标准。定量标准要求以十个工作日为计算期间，以99%为计算概率，意即应有99%的把握认为，在十天内资产组合价值的损失不超过风险额。定性标准则规定了跨国银行内部控制所应遵循的最低要求，如银行应设立独立风险管理部门，银行最高管理层参与风险管理，健全管理资讯系统以便管理、监督和报告风险等。《巴塞尔补充协议》所确立的内控体制，是对跨国银行监管思想的一次突破。它在“效率优先，兼顾公平”的指导思想下，设立了 一套有助于激励银行防范自身风险的管理系统，为跨国银行的监管开辟了一条新途径。