探究云南政策性农业保险服务体系中的治理机制问题
探究云南政策性农业保险服务体系中的治理机制问题
一、问题的提出。
自 2004 年开始，连续 7 年中央一号文件都明确提出要建立和完善政策性农业保险制度。总的来看，要实现中央一号文件提出的宏伟蓝图，就需要实施一系列的战略举措，其中最重要的有两条： 一是填补制度缺失，使养殖业和种植业都覆盖在农业保障体系之内，实现应保尽保; 二是提高政策性农业保险服务体系的制度执行能力，使建立的农业保险制度得到有效贯彻和实施。从对云南政策性农业保险实践的调查来看，云南政策性农业保险还存在产品单一，部分险种保险责任不太符合地方实际需要，云南省政府对部分农业保险险种的运行不太满意，对保险公司农险亏损金额持怀疑态度; 而主要承担政策农业保险任务的中国人保财险公司的云南分公司从事农业保险的基层职员也觉得政策性农业保险又苦又累，对农险业务也有颇有“微词”。农民也对部分农业保险险种不尽满意，不积极参加农业保险，如 2010 年云南省的奶牛保险覆盖率只有7. 8% 左右; 政策性农业保险出现部门联动机制不畅，职责不太清晰，2010 年 8 月未能及时打上能繁母猪耳标等问题。截至 2011 年 3 月份，云南农业保险保费规模不到 1，000 万，远低于 2009 年和 2010 年水平。这些问题都反映了云南农业保险服务体系不畅，制度运行效率不高。为什么云南服务体系不畅，制度效率不高呢? 笔者认为，“治理机制”是政策性农业保险服务体系的核心问题，云南政策性农业保险服务体系中的治理机制不畅是导致这些问题的主要原因之一。
二、农业保险服务体系治理机制的概念及理论基础。
( 一) 基本概念。
什么是政策性农业保险服务体系治理机制? 首先要回答： 什么是“治理”? 在关于治理的各种概念中，全球治理委员会的定义具有代表性和权威性。该委员会在 1995 年发表的《我们的全球伙伴关系》的报告，该报告对“治理”进行了如下界定： “治理是各种公共的或私人的机构治理其共同事务的诸多方式的总和。它是使互相冲突的或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续过程”。有学者进一步可以认为： 治理实质上是一种产权关系合同( 费方域，2009) 。笔者认为，政策性农业保险服务体系中的“治理”概念可以理解为： 政策性农业保险服务体系中的“治理”是各种公共的或私人的机构( 如中介机构) 等利益攸关方一起治理政策性农业保险事务的诸多方式的产权关系总和。它是使互相冲突的或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。它既包括拥有强制服从权力的正式机构和政府，也包括人们和机构为了自己的利益而同意或接受的非正式的制度安排。我国政策性农业保险服务体系的治理主要来自于一系列的政府行政机构及其之间的相互关系，同时也包各级政府与承担政策性农业保险业务的保险公司( 如中国人保财险公司) 或非政府组织之间的关系，具体见图 1。农业保险服务体系中的治理机制的实质上是治理客体在制度约束条件下，向管理者所预定的目标运动的动力机制。从制度经济学论文" target="_blank">经济学视角看，治理机制就是为达到制度稳定状态的“纳什均衡解”，而设计和实施的激励机制( 青木昌元、钱颖一，1995) 。
( 二) 政策性农业保险服务体系治理机制中的政府与市场关系。
西方经济学家和管理学家在社会资源配置中既看到了市场失灵，又看到了政府失灵，便提出了治理概念，主张用“治理”替代统治。市场失灵是指运用市场手段，无法达到经济学中的帕累托最优，同样仅仅依靠国家的计划和行政命令等手段，也无法达到资源配置最优化，最终不能促进和保障公民的政治利益和经济利益。正是鉴于国家的不足和市场的失效，愈来愈多的人热衷于治理机制对付市场和政府双重失灵的问题。农业保险属于准公共产品，存在外部性，由于市场微观主体的有限理性和机会主义倾向，采取占优均衡策略，会造成“市场失灵”，市场机制难以起到有效配置资源的作用，需要政府科层采取集体行动，以克服人理性与社会福利最大化之间的矛盾，即由政府提供农业保险，可以有效克服市场供给不足失灵，走出集体行动逻辑陷阱。但如果完全由政府提供政策性农业保险的准公共产品，则又由于存在信息不足、缺乏竞争和降低政策性农业保险成本的激励，会导致政府失灵。面对农业保险的市场失灵和政府失灵，需要通过合理和高效的政策性农业保险服务体系治理机制，既要发挥政府这只“看得见的手”对政策性农业保险进行资源配置的积极作用，同时也要通过市场这只“看不见的手”，促进保险公司对政策性农业保险的积极性，发挥市场配置资源的作用，以减少市场和政府的双失灵，提高政策性农业保险资源配置效率，降低政策性农业保险的交易成本。正如沃顿商学院的 Kunreather 和 Linnerooth( 2000) 提出的那样，无论是私营保险市场，还是政府都不是农业风险管理的唯一主体，这种观点相信，政府与市场的密切合作才是解决问题的唯一途径。
( 三) 政策性农业保险服务体系治理机制中的各级政府关系。
政策性农业保险服务体系治理机制不仅体现在政府与市场的关系上，而且也体现在中央政府与地方政府之间的关系上，特别是财政关系。美国当代著名的财政学家马斯格雷夫提出关于政府职能三个发分支的划分，提供了一个现已被广泛采用的关于政府职能的分析框架( Richard A. Musgrave，1959) 。这一分析框架也是分析地方政府经济作用的逻辑起点。一般认为，稳定和分配职责应分配给中央政府，而地方政府则在配置职责中起主要作用( 王雍君，2007) ，即中央政府和地方政府在稳定、配置和分配职能中的相对作用是不同的： 中央政府在稳定和分配及在分配职能中发挥主导作用。相对而言，配置职能则是适合地方政府发挥主导作用的领域。从公共财政的角度看，这种差异反映了对方财政职能与中央财政职能的差异。确切地说，中央政府的职能重心在于稳定和分配及再分配，地方财政职能的重心在于资源配置，而配置职能的中心议题是如何提供有效率的公共服务。地方政府比中央政府更具备有利条件提供当地居民所偏好的公共产品，特别是对于我们这样一个经济发展水平多层次化、多民族、地理复杂、文化传统多样化的发展中国家。由于信息不对称，中央政府更容易倾向于向各个辖区提供水平、标准、类型大致相同的公共产品，这样就不可能顾及到各个地方的不同需要，缺乏效率。在我国政策性农业保险的实践中，中央政府承担了政策性农业保险主要财政责任，但地方政府总是以某种方式承担政策性农业保险的部分财政责任，并承担了协助实施政策性农业保险的服务经办职能。如中央财政对能繁母猪保险补贴50%，地方财政补贴30%，省政府根据各地区财力不同而确定省级财政和市县财政分担比例，个人承担保费的20%; 奶牛保险中央财政出30%，地方三级财政出 30%，个人承担 40%; 具体见表 1 和表 2。
同时地方政府农业职能部门( 农业部门的畜牧站、农科站等) 负责打能繁母猪耳标、协助保险公司收取保费、核保核赔、监督能繁母猪死亡后的无害化处理( 只有个别县有无害化处理过程，如云南江川县) 等。可见，中央和地方政府在政策性农业保险公共服务中处于“互相交织”职责重叠的状态。合理科学地划分地方政府与中央政府的政策性农业保险权责关系，特别是政策性农业保险资源配置中的责任是创新政策性农业保险管理体制的重要环节、是降低政策性农业保险的制度成本和提升制度效率的基础、也是政策性农业保险可持续发展的关键。
( 三) 政策性农业保险服务体系治理机制需要各利益攸关方的合作。
目前云南政策性农业保险主要实行“委托保险公司市场化运作”的模式。姑且不论由于政策性农业保险的“准公共品”性导致“市场失灵”的问题，而且“委托—代理”也不能解决农业保险运营中的权责对等、信息和激励问题，做到一劳永逸。这也是云南政策性农业保险经营中省农业厅与保险公司都对对方有颇有微词，致使服务体系的制度执行力不高的主要原因。农业保险服务体系治理机制如何解决“合理的权责对等配置、信息运行的低成本和激励相容”这三个问题呢?
阿尔钦( Armen Alchian) 和德姆赛茨( Harold Dem-setz) 曾说过一句很到位的话： “任何一个团队中每个成员都希望团队中没有人卸责( 或言偷懒) ，包括他们自己”( 1972，790) ，但为什么在任何团队中，偷懒或卸责却成了治理者甚至每个成员最头痛的问题? 盖瑞·J.
米勒教授( Miller) 发现，这原来起源于团队中的个人对自我利益的追求与群体效率之间存在着某种张力。这种张力所体现的个人理性与社会理性的冲突和“两难困境”或“囚徒困境”，就构成了治理机制问题的核心，也实际上成了作为一种科层组织( hierarchy) ( 如农业保险协调委员会) 存在之理由： 解决“囚徒困境”。然而，用科层组织监督和激励制度的办法来解决治理机制中卸责和低效率的两难困境，并不简单。单凭基于个人利益最大化的推理而建立起来的激励制度，尤其是单根据信息经济学抽象原理所建构的理论激励模型，可能解决不了多少治理机制运作的实际问题。正如米勒( Miller) 教授所言，能够完全将下属协调到与组织的利润极大化目标相一致，这样的“理想”激励制度在现实中可能会有，也可能没有。科层组织内部的权力分散或分权能否解决问题? 也不一定。也正如 Mill-er 教授所说，“如果我们在科层中想要任何程度的分权，我们既不能保证稳定的选择是有效率的，也不能保证有效率的选择是稳定的”。于是，任何科层组织常常处在集体选择中“Sen 吊诡”( Sen Paradox) 之中。由于社会选择中的“Sen 吊诡”的普遍存在，加上信息不对称和市场与科层参与者的策略性的信息歪曲，治理机制中的“囚徒困境”就自然会大量存在。实践证明，授权不明或授权过度必然造成治理机制的碎片化和分散化。米勒( Miller) 教授还认为，一个较有效率治理机制，最需要的可能不是“斗争”，而是合作。合作，才是跳出治理机制中囚徒困境的唯一出路。有合作文化的治理机制或团队，才往往是最有效率的。盖瑞·J. 米勒教授提供了一个启示： 农业保险服务体系治理机制只有各方通过“利益共享”达到“利益均衡”，实现各利益攸关方“合作”才能解决权“责对等配置、信息运行的低成本和激励相容性”这三个问题。农业保险服务体系治理机制设计中，不仅需要各利益攸关方的大局意识，更需要达成各方利益均衡、社会道德和社会责任约束、各行政领导能力以及科层权威的可信约束，才能达到更好的合作，使得服务体系的制度执行力更加高效。
三、云南政策性农业保险服务体系治理机制存在的主要问题。
目前云南省正在大力推进农业保险试点工作，个别农业保险险种，如能繁母猪保险取得很大成绩。
2010 年云南省能繁母猪投保 3，477，123 头，占能繁母猪存栏头数的 76. 6%。各级财政到位情况较好，其中中央 财 政 到 位 11，745. 09 万 元，省 级 财 政 到 位4? 046. 19 万元，州市财政到位 1，511. 46 万元，县级财政到位 1，511. 46 万元，投保金额 20，862. 738 万元，赔付8? 172. 1 万元，出现农民踊跃参加能繁母猪保险的良性局面。
但由于云南政策性农业保险起步较晚，市场还不完善，同时受经营模式、多样性气候、复杂的地理环境和民情等因素的制约，云南农业保险服务体系治理机制中还存在一些突出和亟待解决的问题。
( 一) 农业保险服务体系中各部门联动机制不畅，职责不太清晰。
目前，在云南政策性农业保险在快速发展中，还存在部门联动机制不畅，职责不太清晰的问题。截至2010 年 9 月，由于一些部门职责不太清晰，联动机制不畅等原因，未能给能繁母猪打上专用耳标，致使保险责任到期的能繁母猪为能及时续保。如果能繁母猪未使用专用耳标，很难做到承保标的与理赔标的一一对应，这是云南省当前能繁母猪道德风险管控中最薄弱的环节。另外，能繁母猪承保方式粗放，承保质量不高，将一些不符合承保条件的标的纳入承保范围; 能繁母猪死亡原因鉴定专业性强，当地畜牧站人员把关不严，大量存在“见死即赔”现象; 另外，能繁母猪保险条款规定，当参保母猪死亡时，赔付 1，000 元。当猪仔价格下降和母猪相对价格低于 1，000 元时，农民不会积极主动地为病猪医治，导致大量德道德风险。
( 二) 农业保险经营模式不尽合理，无法使各方达到利益均衡。
目前我省农业保险采取的模式是政府通过财政补贴，委托中国人民财产保险公司云南分公司商业化经营，自负盈亏的模式。这种模式存在内在缺陷，商业化经营与市场失灵的内在矛盾，是我省农业保险发展滞后，农业保险总体覆盖面较低的一个基本原因。目前除了能繁母猪保险在全省各地州均有开展，覆盖率较高外，其他险种覆盖面都比较低。从数量指标来看，云南省区牲畜存栏数为 5? 511 万头，2009 年参加中央政策性保险的能繁母猪和奶牛数量为 344 万头，仅占全省牲畜存栏数的6. 2%，还有93. 8%的存栏牲畜因无相应险种而无法投保。目前，云南已保奶牛大概有 10 万头，但是自愿投保的只有 1 万头左右。奶牛保险的保额是 6，000 元，保费比例也是 6%，但是农户自担比例为 40%，也就是 144 元，中央和地方各承担 30%，也就是 108 元。虽然云南省制定地方各级财政出资情况，但农民在与能繁母猪保险比较下( 农民自担繁母猪保费，每头 12 元) ，奶牛的保险让农户觉得政策补偿不够，自担保费太高导致自愿投保率较低。
甘蔗保险则主要在三个州市开展试点; 而水稻、玉米、油菜和藏区青稞等种植险业务尚未开展。甘蔗种植面积为457 万亩，投保农业险的有99 万亩，投保率仅为 22%; 橡胶种植面积为 670 万亩，投保面积为 0. 38万亩，投保率仅为 0. 06%; 林地面积 3. 64 亿亩，已投保商业性林业险的有 153. 6 万亩，投保率仅为 4. 2%。具体见表 7。
( 三) 保险公司查勘定损压力大，防疫人员存在职业道德风险。
云南省区的养猪业 70% 是分散养殖，许多农户家里只养 1 -2 头能繁母猪，规模养殖仅占 20% - 30%，加之云南省区多山、地形相对复杂的特点，出险地点较为分散，特别是在每年 7 - 8 月份猪死亡高峰期，如果每起能繁母猪的报案都需要查勘定损工作人员亲临现场处理，依靠人保财险现有的网点和工作人员数量，无疑是很难做到的。因此，在某些偏远地区，保险公司只能委托防疫工作人员进行查勘定损，而防疫人员由于收入较低，容易受利益趋动，同农户合谋，将埋下的猪挖起再卖，同时获得保险赔偿金额，增加了职业道德风险。比如中国人保云南江川支公司共有工作人员 11人，安排在农业险中有 2 人，并在营业柜台中设了一个专柜，开展能繁母猪保险。查勘定损部门有查勘车 5辆，其中作为能繁母猪专用车有 2 辆，而且需要不时的从另外 3 辆中调用到能繁母猪的查勘中。江川支公司平均每天接到能繁母猪死亡报案 15 起左右，平均对每起案件的处理时间大约为 1. 5 个小时。也就是说，查勘定损每天需要 22. 5 小时，每人每天花在能繁母猪查勘定损时间是 11. 25 小时，可见工作量非常大。
( 四) 死亡牲畜的无害化处理不仅仅是保险公司的责任。
目前，云南能繁母猪的无害化处理主要是在猪死后挖坑焚烧或填充生石灰。填埋坑的挖坑要求是 1. 5米深，长宽的要求是猪能完全没入坑中，然后倒上汽油点火焚烧或割开猪肚皮填充生石灰。这不仅能有效减少瘟疫大面积的传播，同时也可以减少死猪流入市场，保障居民的食品安全。目前，云南省区只有个别县市能基本做到这点，很多地区特别是地处偏僻的农村地区则无法做到无害化处理。如果从理赔后的病死母猪肉在市场上买卖会严重威胁到人民群众的身体健康的角度分析，这属于政府的市场监管职能。因为政府的监管职能是要将涉及人民群众身体健康和生命安全的食品、药品等产品的安全质量作为监管重点。因此，能繁母猪的无害处理是保险公司和政府共同责任，而不仅仅是保险公司的职责。
( 五) 浮动费率和浮动保险金的调整机制不健全。
在中国人保财险公司的能繁母猪养殖保险条款中规定了能繁母猪浮动费率和浮动保险金调整机制，以控制道德风险，但可操作空间有限，运行有困难。在《中国人民财产保险股份有限公司能繁母猪养殖保险条款》第七条规定，“保险母猪的每头保险金额为 1，000元，并且不超过其市场价格的 7 成”。第二十四条规定，“发生保险事故时，若保险母猪每头保险金额低于或等于出险时的实际价值，则以每头保险金额为赔偿计算标准; 若保险母猪每头保险金额高于出险时的实际价值，则以出险时的实际价值为赔偿计算标准”。第十五条规定，“被保险人应当遵守国家及地方有关部门生猪饲养治理的规定，搞好饲养治理，建立、健全和执行防疫、治疗的各项规章制度，接受畜牧兽医部门和保险人的防疫防灾检查及合理建议，切实做好防疫、治疗及安全防灾工作，维护保险母猪的安全。”“投保人、被保险人未按照约定履行其对保险母猪安全应尽责任的，保险人有权要求增加保险费或解除保险合同。”
在云南能繁母猪保险实践中，特别是 2009 年底和2010 年初，云南能繁母猪市场价值低于 1，000 元，但从稳定农村社会和保护农民利益出发，相关政府部门和中国人保财险云南分公司还是按照每头能繁母猪赔偿金额依然 1，000 元，这导致大量养殖户( 主要是规模养殖户) 对生病的能繁母猪采取不治病的道德风险，导致大量能繁母猪死亡。如果按照第十五条规定，保险公司有权要求增加保险费或解除保险合同，但由于存在信息不对称，保险公司只能“见死即赔”。另外，进口种猪市场价格远远高于当地种猪，但保险金标准却和当地种猪一样。如云南省江川县的“斯洛克种猪”大约价值10，000 元，但由于浮动费率调整运行机制不能健全，保费也是 60 元/头，保险金也和当地能繁母猪一样，只有 1，000 元。
五、健全和完善政策性农业保险服务体系治理机制的对策建议。
总的看来，政策性农业保险要更好发挥减灾防灾，保障粮食安全、促进农业现代化和保护农民利益，需要建立健全有中国特色的农业保险服务体系治理机制，不断完善政策性农业保险服务体系，夯实制度基础，提高服务体系的制度执行能力，使建立的农业保险制度得到有效贯彻和实施。建立健全有中国特色的云南农业保险服务体系治理机制要着力做好以下几个方面：
第一，清晰和优化地方政府与保险公司的农业保险责任和义务，不断完善联动机制，提高农业保险制度运行效率。目前，云南省农业厅打算依托下属农业农资公司计划成立农业保险中介公司，承接中国人保财险云南分公司的农业保险经办服务业务，如代替保险公司收取保费、打耳标、宣传等业务。这是一个有益的探索和尝试，有利于清晰地方政府与保险公司的农业保险责任，提高制度执行力。促进政策性农业保险制度高效运行和健康发展。
第二，建立云南农业保险工作协调委员会，促进部门联动。农业保险工作协调委员会是农业保险服务体系的组织机构，为了提高服务体系的制度执行力，建议由相关职能部门，如省农业厅、财政厅、保监局、气象局和保险公司等各有关部门组成政策性农业保险工作协调小组，由分管农业的省级领导任组长。下设协调小组办公室，负责组织开展农业保险调查研究、编制规划、确定险种和费率、提出年度预算、进行再保险安排、组织政策宣传、统计分析等工作。同时，整合农业技术部门、农业病虫害监控防疫机构、气象预测监控机构、地质灾害监控机构等部门资源，通过天气预报、灾害预测、产量估算和收入估算等手段给予农业保险经营主体全面的技术支持，形成信息共享机制。各区县也相应设立协调治理机构，以保证上下联动，充分发挥各级政府的主导作用，通过立法和职责划分，规范各个部门的责任，各司其职，在工作中相互配合、相互协作，完善部门联动机制，真正建立起农业保险“预防—补偿—恢复—发展”功能的治理，共同推进农业保险又好又快发展。
第三，在农业保险工作协调委员会下，建立起农业保险标的的市场价格评估机制，每季度评估一次，动态调整保险金和保费。比如当能繁母猪保险金高于市场价格时，应适当调低保险金( 为市场价格的 7 成) ，能有效降低养殖户不爱惜母猪的道德风险; 当能繁母猪保险金低于市场价格时，按比例调高保险金标准，保护养殖户的利益，促进他们投保的积极性。进口种猪的保险金也应为市场价格的 7 成。但保险金调整( 下调) 是否会引起农民反对? 地方政府是否会反对调整? 这些问题都需要进一步考量，还需要进一步加强农业保险政策宣传。
第四，在乡镇政府建立“农险站”，推动乡村一级的农业保险宣传机制，多渠道宣传农业保险政策。( 1) 由承担农险的保险公司、农业局、林业局等机构联合在乡镇政府建立“农险站”，负责农险工作; ( 2) 农险站利用乡村政府通过制度宣传栏、宣传横幅、现场发放宣传单，流动播放电视字幕和向全县农户发送手机短信等方式，增加农户对农业保险的了解; ( 3) 通过在乡镇设立农业保险咨询台及时解答农户的疑惑，提升农民对农业保险的认知程度。进一步激发农户在统一购买农业保险这一环节的积极主动性，更好地普及农业保险，扩大农业保险的覆盖范围; ( 4) 通过农业政策性保险制度建设促进农民组织化程度的提高，在农民自愿的基础上，鼓励各区县组织分散农户以村、乡镇为单位整体参保; 第五，依托产业合作组织和龙头企业开展业务。
鼓励由农业龙头企业带领基地农户集中参保; 鼓励由农民专业合作组织和农产品行业协会组织社员( 会员)集中参保。这种承保方式有利于提高投保率，降低展业成本; 有利于投保人相互监督，减低逆选择和道德风险; 也有利于密切保险公司与龙头企业联系，开展全方位的深入合作。第六，要明确死亡牲畜处理的规范治理，清晰农业保险公司、防疫部门和防疫人员的职责，有效减少死亡牲畜对环境的污染，同时防止其流入市场，降低环境和社会风险。