试析统筹城乡养老保险制度的思考(2)

　　二、统筹城乡养老保障制度发展的制度建设

　　统筹城乡养老保障制度，是一个长期的、系统的工程，必须适应我国城乡发展的实际，做好统筹规划。一是对东部经济发达地区城镇周边农村及大中城市在工业化、城市化进程中出现的数量庞大的农民工和失地农民，应通过完善农民工、失地农民养老保障制度，建立与城镇养老保障制度相衔接并与之相适应的养老保障制度；二是对中、西部经济欠发达地区及广大农村，应主要通过加大各级财政投入力度，特别是中央财政的转移支付，进一步完善农村农民养老保障制度，为发展速度较为缓慢的农村养老保险制度提速，加快其发展，建立较为健全的、覆盖全体农民的农村养老保障制度。因此统筹城乡养老保障制度的发展，应根据各地经济发展水平从以下三个方面加强制度建设。

　 （一）完善农民工养老保障制度

　　农民工是我国经济发展过程中农村劳动力向城市转移、转化的必然结果，据不完全统计农民工就业大军全国有二亿多人。农民工从其身份上讲可塑性强，既可融人城镇成为居民，也可返回乡村成为农民；从其工作性质上讲，流动性大，身份变化快。因此不能把养老保险视为城镇居民的专利，也不能不顾现实国情建立同城镇居民一样标准的农民工的养老保障制度。在完善农民工养老保障制度建设方面，应以建立以个人账户完全积累式的养老保险制度为主要选择，这样的制度模式既可与城镇养老保险制度，也可与农村养老保障制度相衔接。筹资上以个人缴费为主，单位为辅与城镇职工的缴费水平保持适当的差距，但不能过大。用人单位和个人缴纳的农民工养老保险费全部进入其个人账户内，个人账户的资金专用于本人年老后的基本生活保障，农民工的个人账户可按规定记息、接续、转移和继承，特别是要设计好农民工个人账户向城镇或农村转移的制度衔接。只有将农民工纳入养老保障体系，其养老保险关系与个人账户资金可随同本人转移(从城镇到农村或从农村到城镇)，这样农民工不论是在城镇安居还是年龄大了再回到农村从事农业生产，都可使其年老后的基本生活得到比较稳定的保障。

　 （二）完善失地农民养老保障制度

　　我国自上世纪90年代以来，由于工业化、城市化过程中大量农用土地转为非农用地，现累计失地农民在4000万一5000万人之间，已成为非常庞大的社会群体，而且失地农民人数仍在增长，全国每年至少有300万农民失去土地。许多地方农民土地被征用后，存在种田无地、就业无岗、社保无份的困境。失地农民是城市化的参与者、建设者，同时也应成为城市化的受益者，应按照“土地换社保”以及“保障基本、广泛覆盖、共同负担、统筹共济”的原则，将失地农民纳入到城镇养老保障的统筹范围中来。把失地农民纳入城市养老保障体系，要从制度上明确解决失地农民的养老保险，是今后征地的前置性条件。失地农民缴纳的养老保险费，政府和集体应予以支持，合理划分个人、集体和国家三方承担保费的比例和限额；同时应多渠道筹措后备资金，主要办法是从土地出让金净收益、土地储备增值收益中提取一定比例的资金，补充到失地农民养老保险的后备基金内。只有通过“土地换社保”，才能真正保障失地农民年老后的基本生活。

　 （三）完善农村养老保障制度

　　我国自上世纪八十年代开始建立农村养老保障制度以来，参保农民最多时达8000多万人，但本世纪初农村养老保险扩面工作基本上处于停滞状态。目前我国农村养老保险实行的是个人帐户完全积累、自愿参加的保障模式，筹资上以个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予一定的政策扶持。这种模式下由于农民收入有限，农村集体经济发展水平差异较大，国家扶持不到位，其发展已步履蹒跚，缺乏可持续发展的推动力。在人均耕地面积只有1.4亩、人口结构又受计划生育政策影响，赡养系数提高的情况下，如不加快建立农村养老保障制度，今后我国在面临老龄化的同时，也将迎来贫困化的高峰期。建立完善的农村养老保障制度，成为建设社会主义新农村的一项重要内容，政府在农村养老保险制度发展上也应采取“多予、放活”的政策。在“多予”上，一是加大对参保农民的政策扶持力度，中央和地方均应投入一定的资金，通过保费补贴引导农民积极参保；二是农民达到男60、女55岁，并缴纳一定年限的养老保险费后，可按月领取养老金，如养老金低于当地最低生活保障标准，差额部分由各级政府按一定比例补助到位。在“放活”上，一是农民可根据个人经济状况，选择不同档次的缴费标准，相应享受与其缴费水平相适应的养老待遇；二是政府应采取有效措施，鼓励农民融入城镇养老保障体系，逐步构建城乡一体化的养老保障制度。