当前我国农村义务教育投入体制局限性分析

摘要：在制度经济学视角下，当前我国农村义务教育投入体制的局限性集中表现在：在改制成本的分担上，把过多的责任推脱给县级财政；在集团利益分配上，使弱势教育集团和整个教育集团的利益水平都下降。从制度安排的过程及运行实践来看，这种局限性源于我国软政权倾向下的随意行政控制。为此，应对我国的教育预算制度和财政转移支付制度等进行相应改革。
关键词：农村义务教育；投入体制；制度经济学
一
当前我国农村义务教育投入体制是在中央政府的主导下确立的，属于强制性制度变迁。强制性制度变迁有很多优点，但由于统治集团的有限理性、集团利益冲突以及对一致同意原则的违背等因素，国家作为制度变迁的主体常常无法提供有效的制度供给。当前的农村义务教育体制也概莫例外。从制度经济学的角度看，其局限性集中体在现以下两方面：
（一）在各级政府主体分担创立成本中，违背一致同意原则，使县级财政承担过多的投入责任
创立成本是制度变革成本的一部分，主要与制度创立者有关。当前农村义务教育投入体制创立中最大最直接的创立成本是因取消教育附加费等而造成的投入缺口的弥补。政府主体是这一制度的创立者。各级政府理应按照一致同意原则，根据财权分担分担这一成本。
根据国务院发展研究中心的调查，我国自实施义务教育以来，在农村义务教育资金的投资比例中，中央政府负担的部分仅为2％，省和地区（包括地级市）的负担部分合计也只有11％，县和县级市的负担为9％，而乡镇则负担了全部的78％。税费改革后，当前我国农村义务教育则意味着乡镇承担的绝大部分要转移到县级财政。
但是县域经济的薄弱和分税制改革等使县级财政相当困窘。2003年，县域人均GDP是全国的74.8％，人均GDP小康水平以下的县市占全国县市总数的比例接近64％。县域经济的薄弱使县级财政缺乏稳固而坚实的收入基础。1994年的分税制改革后，财权日渐上移，现在中央财政收入占全国财政总收入的65％左右。2000年的税费改革取消了农业税等部分税源，更是加剧了县级财政的困难，尤其是农业县。此外，现行的财政转移支付制度均等化水平极低。目前，转移支付中1／3税收返还。各地税收返还数额取决于向中央缴纳税收的数量，不取决于各个辖区人口、支出需求等因素。在转移支付的另一部分直接补助中，中央针对农村义务教育安排的专项转移支付不但额度小，而且挤占、截留、挪用时常发生，这种直接转移支付多具有临时性、应急性特点，缺乏制度保障。
依靠行政强制力把创立成本的绝大部分分摊给县级政府，中央和省级政府却推脱了很多责任。这就暗含着县级政府和上级政府之间由于没有达成一致性协议，而对此制度安排意见不一。这意味着上级政府和县级政府间的委托——代理关系缺乏激励，则制度运行的效果注定会大打折扣。首先是制度目标无法实现，县级财政客观上无力完全承担投入责任。这与农村义务教育投入仍然短缺密切相关。其次是县级政府的抵制情绪，容易使教育管理成本升高、教育资源配置效率下降等。这与农村义务教育的资源使用效率低下密切相关。
（二）在集团利益分配上，既不符合帕累托改进，也不符合卡尔多一希克斯标准，继续维护强势教育集团的利益，削弱弱势教育集团的利益
虽然当前我国全体人民的根本利益上是一致的，但仍然存在具体利益差别、利益集团和集团利益。就教育领域而言，可以进行如下分类：按照城乡结构分为城市义务教育集团和农村义务教育集团；按照教育的层级结构可以大略地分为高等教育利益集团、中等教育利益集团和初等教育利益集团；按照经济地理可以分为东、中西部义务教育利益集团。在此，把城市义务教育集团、高等教育集团、东部义务教育集团统称为强势教育集团，反之，则称为弱势教育集团。
制度安排与集团利益分配密切相关。任何一种制度安排都对应一种集团利益格局。制度变迁意味着利益格局的调整。从比较静态经济学和福利经济学的角度看，评价一项新制度安排的标准有两个：帕累托改进和卡尔多一希克斯标准，前者指制度安排为其覆盖下的人提供利益时，没有一个人的利益因此受到损失；后者指尽管新制度安排使其覆盖下的部分人的利益受到损失，但是另一部分人因此而获得的利益大于受损失人的损失，所以从总体上看是合适的。
从近几年的相关统计资料来看，当前农村义务教育投入体制明显地维护了强势教育集团的利益，削弱了弱势教育集团利益，既不符合帕累托改进，也不符合卡尔多—希克斯标准。
从义务教育经费支出在城市和农村中的分配来看，从2000年到2004年，农村义务教育支出在整个义务教育支出中的比重不但没有上升，反而有所下降。 2005年其比重有所上升，比2000年的59.61％也仅高出0.78个百分点，相对于农村义务教育的人数比重，畸形的投入结构仍未改变。
从教育经费支出在不同教育级别中的构成来看，从2000年到2005年，高等学校在教育总支出中的比重由23.35％逐年上升到31.75％，而农村初级中学和农村普通小学的支出比重则不断下降，分别由9.31％、18.43％下降到8.57％、15.96％。2005年，二者下降的趋势有所扭转，比 2004年略有回升，但高等学校的支出比重仍在上升（见表1)。
从上海、河南、陕西农村中小学生均教育经费支出来看，从2000 年到2005年，农村义务教育投入东中西部地区的结构性扭曲进一步加剧。2000年，上海地区农村中小学生均教育经费支出分别是河南的7.64倍和 7.06倍，是陕西的5.63倍和7.00倍。2005年，这组数据分别为：7.97倍、10.59和6.94倍、8.70倍（见表2)。
仅仅根据义务教育最低保障线测算，目前我国义务教育财政投入缺口为770亿元，实际上缺口要大得多。相比以前弱势教育集团的利益受到了损害，由此可以判断这不属于帕累托改进。同样，而相比此前强势教育利益集团获得的相对利益水平至少没有下降。即使它所获得的利益水平上升，扭曲的教育集团利益分配格局会牵制整个社会经济的发展，这反过来又会使整个教育的发展缺乏经济的支撑而受到巨大的损失，所以从长远来看，强势教育利益集团获得的利益水平要小于损失。
可见，投入体制在集团利益分配上不符合卡尔多—希克斯标准，既损害了弱势教育集团的利益，又使整个教育集团利益受损。如果说，当前义务教育投入体制的集团利益分配不符合帕累托改进意味着义务教育投入结构的失衡，那么不符合卡尔多一希克斯标准则意味着当前义务教育投入结构的扭曲。这样的制度诱发社会冲突。这一有根本局限性的体制得以制定推行，就在于软政权倾向下的随意行政控制。
二
“软政权的具体表现是：缺乏立法和具体法律的遵守与实施，各级公务员普遍不遵守交给他们的规章与指令，并且常常和那些本应该管束其行为的有权势的人们与集团串通一气。”软政权的本质是不遵守法律法规。形成软政权的重要原因在于权力高度集中在上等阶层手中。这是发展中国家特存的政治机制。我国虽不是一个软政权，但中央集权的传统以及改革开放的特殊历史阶段使得当前我国存在大量的软政权现象，或者说有软政铡顷向。
软政权的一个突出特点是政府主体对社会经济等活动进行随意的行政控制。随意行政控制的可能性在于权力的高度集中使政府主体凌驾于法制之上，尽管这些法律法规是由政府主体制定的，而且也体现了公平正义的原则，但是缺乏有力的民主监督使这些法律法规对于政府主体失去约束力。随意行政控制的必要性在于权力高度集中背景下政府主体有多重控制目标，而且这些目标往往相互冲突。有限理性及自身的特殊利益需求等使政府主体的政策很难协调好多重目标，顾此失彼的状况又迫使政府进一步加强随意的行政控制。
随意的行政控制在解决一些社会矛盾的同时，也扰乱了一些社会经济等活动的正常进行，甚至激化了一些其他的社会矛盾。当前农村义务教育投入体制的确立就有随意行政控制的烙印，这是它制度局限性的根源所在。
（一）从制度确立的目的来看，主要是为了配合农村税费改革
2000 年，我国实行农村税费改革，决定取消由乡镇政府征收的农村教育集资等，这实际上否定了以乡为主的投入体制。2001年，为适应农村经济体制改革的不断深化，特别是农村税费改革全面推进的新形势，国务院颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》确立了农村义务教育的管理“实行国务院领导，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。这一体制确立的首要目的是配合农村税费改革，而不是为了解决农村义务教育中存在的问题。否则，在上世纪90年代中期就应该对当时的投入体制进行变革，因为那时的农村义务教育就已经陷入困境。从政府的相关文件来看，这一体制也有促进农村义务教育发展的目的，但是从其确立的直接原因和运行效果来看，这一目的处于从属地位。可以说，如果没有农村税费改革，农村义务教育投入体制的变革时间还是”一个未知数。总而言之，解决农村义务教育中存在的种种问题不是这一制度安排的初衷，它偏离了教育导向。所以，也就难怪，从解决义务教育矛盾方面看，这一体制缺乏配套制度的改革。这就形成了农村义务教育投入体制“价值取向”的基本格局。

（二）从制度运行的实践采看，缺乏配套制度的同步改革
制度改革常常是系统：正程。一项制度的变革首先要求那些不可分离的制度与其同时相应变革。否则，新制度会因失去配套制度（或者措施）的支持而归于无效。伴随一项制度变革的是大量的准备性工作和辅助性工作。在软政权倾向下，由于集团利益冲突等因素，行政主导的改革常常是有计划不科学、有调查无研究、有部署不周密，制度安排有很大的局限性。在运行中出现问题时，又常常不能采取根本性的解决办法。从运行反馈来看，目前的农村义务教育投入体制带有明显的行政控制色彩。没有对那些不可分离的制度进行同步改革。既然县级财政要承担农村义务教育投入的大部分，可是在现行的财政收支制度下当部分县级财政无法承担时，并没有对财政转移支付制度进行改革，以缓解县级财政的闲难；当前的农村义务教育投入体制面临投入短缺的矛盾，在很大程度上与财政预算制度有关（下文详述）。由于这些配套性改革不到位，原本存在的问题不但仍未解决，甚至有些矛盾一度激化。很多问题的解决是对不得不马上解决的矛盾而采取的临时性应急措施。如针对西部地区中小学危房改造的专项拨款、国家贫困地区义务教育工程等，这些措施缺乏制度的保证和政策的连续性、一致性。总之，无论是从配套措施的改革来看，还是从事后问题的解决来看，行政干预是导致体制局限性的关键因素。
（三）随意的行政控制为制度安排埋下了隐患
行政控制对制度改革有利也有弊、对其作用的评价应该具体问题具体分析。就本文讨论的问题而言，随意的行政控制有利于缩短这一制度变革的时间，从短期来看也有利于降低制度变革的某些成本，如宣传成本，但也为制度局限性埋下了伏笔：
1.难以保证农村义务教育与其他社会经济事业的协调发展，诱发整个社会发展中的一些深层次矛盾。例如城市化进程对提高农民科学文化素质的要求与义务教育无法保证提高农村中小学生接受良好的教育之间的矛盾等。教育是立国之基；农村义务教育是整个教育事业的基础部分，像这样基础性的社会事业，对其进行变革必须慎而又慎。为了配合农村税费改革，借行政控制的强制性，确立目前的农村义务教育的投入体制，相对于农村义务教育而言，这样的改革具有很大的随意性。这本身就是对农村义务教育基础性地位的忽视，自然会引发一些矛盾。比如，农村税费改革的目的是解决三农问题，让农民富裕；农村进步、农业发展。而实现这—切的关键措施之一就是通过农村义务教育提高农民素质。目前的农村义务教育投入体制不但无法保证农村义务教育有充足的投入和合理的教育资源配置结构，而且还有使其恶化的趋势。这样的农村义务教育怎么能承担起提高农民素质的重任？三农问题的彻底解决又有多少保证呢？之所以认为当前的农村义务教育存在这样那样的问题，其判断的根本标准或者说依据就在于此。
2. 为农村义务教育投入短缺和投入结构扭曲埋下隐患。在投入数量上存在与国民经济发展水平相协调的问题，在投入结构上，存在（农村）义务教育与高等教育、中等技术教育、中等师范教育等之间，农村义务教育与城市义务教育之间，东中西部农村义务教育之间的投入结构均衡问题。以上这些都是农村义务教育自身发展规律的重要内容，是农村义务教育投入改革要解决的核心问题。根据联合国教科文组织提供的资料，上世纪90年代初，世界平均的教育投入占GDP的比重为5.7％，发达国家为6.1％，发展中国家为4％，我国直到今天还没有突破4％。按照国际通行标准，人均GNP为600--2000美元的国家，学前和小学阶段、中学、大学三级教育生均教育经费比为1:2.5:9.2,而我国的这一比例远偏离这一标准。2000年，我国初等、中等、高等教育预算内生均经费比为1:4.06:14.87,而1994 年，世界发展中国家一般为1:1.7:8,发达国家为1:1.1:1.3或1:4:3.7。
三
农村义务教育投入体制与教育预算制度以及财政转移支付制度之间既有独立性又有耦合性，可以认为他们之间构成一个准分离系统，即从各项制度之间的关联性及其关联内容来看，系统内部各项制度之间既有独立关系又有耦合关系门。耦合关系就是共生共存关系。因为是耦合关系，三者之间具有”一定的不可分离性，故必须对此进行相应改革。
（一）提高教育的预算级次，缓解教育投入总量不足
我国现行的财政预算科目按预算的级次依次分为类、款、项、目四级。一般来说，级次越低，财政经费的数量相对弹性就越大，越缺乏透明度。我国的教育事业费属于“文教科卫”类的款级，教育基本建设投资属于“基本建设”类中的社会文教费中的款级。两者分属不同的类，不便于教育的协调发展，处于国家预算的第二次分配。教育经费的支出既要受到“类”的制约，又要与类下的其他“款”相竞争。向全国人代会提交的预算案通常只列到“类”，且内容粗糙。全国人大代表对于教育预算的监督力度极其有限，很多情况下是政府有绝对的预算决定权。这就是为什么全国人大代表呼吁增加教育投入的同时，教育投入总量却始终徘徊不前的原因。所以，虽然我们提出“百年大计，教育为本”、 “科教兴国”的口号，可是在实践中，教育总是在与政府的短期项目竞赛中输掉。今天，我国的教育发展缺的不是“钱”，而是一个良好的投入保障制度，尤其是预算制度。因此，应将教育经费中的教育事业费和教育基本建设投资合并，并且提升到款级，实施教育经费预算单列，从而提高监督力度，这样才有可能使教育的投入满足人们对教育的需求。
（二）提高财政转移支付的均等化水平，缓解农村义务教育投入结构扭曲问题
前文已对我国财政转移支付的均等化水平较低的问题有所论述。对此，日本的做法很有借鉴意义。日本与教育有关的转移支付主要是：地方交付税（一种拨款或者补助，不是一种税收）、国库支出金。地方交付税的目的是通过弥补地方财政收入不足，平衡地方财政能力，使地方有能力达到中央规定的公共服务水平。用于分配地方普通交付税的公式为：对某地的交付：标准财政支出—标准财政收入标准。财政支出指地方政府达到中央政府规定的公共服务水平所必须的财政支出。地方交付税也不能保证地方政府是否能将这类补助优先分配给义务教育，为此要通过国库支出金对义务教育进行专项补助。中央政府对这部分补助有绝对控制权。
因此，不可简单地把目前我国农村义务教育出现的问题归因于财政收支错位：收入重心上移、支出重心下移。中央集权的日本有着与我国同样的收支结构，但是在均等化水平很高的财政转移支付制度下，日本的义务教育发展得很好。因此说我国的问题应该是在财政转移支付制度上。
另外，在总量有限的情况下，还要解决调整不同级别教育的支出比重，加大农村义务教育的投入比重，改革教育管理体制，提高教育资源的利用效率等重要问题。