公共企业的效率与“私有化”问题研究
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魏国卿1由 分享
[摘要]公共企业的效率及“私有化”问题一直是经济理论界关注的话题，多年来理论界对于这一话题的研究并没有形成统一的看法。本文主要讨论了公共企业的概念及特征、影响公共企业效率的原因及在公共企业“私有化”的过程中应坚持怎样的政策主张。
[关键词]公共企业；效率；私有化；政策。
20世纪80年代以来，公共企业的效率及私有化问题一直是经济理论界关注的话题。对于中国而言，社会主义市场经济还处在一个不断发展和完善的时期，全国范围内的公共企业的低效率状况仍然广泛存在。因此，在这样的背景下，研究公共企业的效率问题、探索其“私有化”之机理具有重要的意义。
一、公共企业概念。
笔者认为，公共企业指的就是，以公共利益为主导，为社会公众提供具有公共性质的产品和服务为其主要经营活动的，且具有一定营利目标的，受到政府特殊管制措施所制约的经济实体。
二、公共企业低效率的原因分析。
公共企业在追求利润目标的同时还追求社会目标，当二者发生冲突时，公共企业理应侧重于后者。现实中，很多公共企业效率不如私营企业高，有些甚至发生严重亏损，濒于破产，理论和现实迫切要求我们对于公共企业的效率低下的原因作出分析并寻找出提高公共企业效率的有效途径，因此分析其原因是首当其冲的问题。
（一）产权界定不清。
众所周知，不同的财产所有制形式会产生不同的激励效应，从而得到不同的经济效率。私人企业的财产所有者可依法自由地运用其个人财产进行企业的各种经营活动，该活动产生的结果与其利益的获取与损失密切相关。因此，这就促使他们会直接或间接地对企业员工及企业运营状况进行监督，这就是激励效应的结果。这种机制确保了私人企业的高效运转。然而，公共企业不存在这样的机制。因为公共企业的根本所有人是广大纳税者，政府官员作为其“代理人”执行监督的成本很高，且公共企业的经营人员的报酬与企业绩效之间通常并没有建立起紧密的联系，这就意味着私人企业中存在的那种激励机制和约束机制在此都被大大削弱，由此必然造成公共企业的低效率。
（二）预期目标多元化。
公共企业往往有许多预期目标，如提高混合产品、控制自然垄断行业、获取公共收入、维持就业水平等。公共企业的理想状态就是既能实现利润目标，又能达到社会目标。衡量目标实现程度的指标分别是财务收益和社会收益。但二者常常相互矛盾，存在一个反向关系。
因此，在现实中，利润目标和社会目标就往往发生背离，这必然面临一个取舍的问题，就是在目标多元化的情况下区分优先顺序的问题。由于取舍得不通，造成了公共系统各个部门之间因为追求自身利益而发生的冲突与争端。而各方都会利用其各自掌控的资源对公共企业施加影响，结果令其首要目标难以确定。目前许多专家、学者都认为这是导致公共企业低效率的一个重要原因。
三、公共企业的“私有化”是解决其效率的重要途径。
通常人们认为“私有化”是能够提高公共企业的效率的，但并不是所有的公共企业效率都可以通过私有化来实现。因为有一些公共企业必须有国家来主管、来承办，私人的企业是无法承担或承办的，这些行业往往都是涉及国计民生的领域。另外还考虑到公共利益问题，为了保障公共利益的实现，某些行业就必须由国家站在更高的层次来主办或承担。如国防等。
（一）公共企业的“私有化”为解决其效率问题创造条件。
公共企业的“私有化”可以解决公共企业的下述问题。
第一，解决公共企业垄断性特征与竞争机制缺乏问题。“私有化”
以后，市场竞争对企业形成巨大压力，迫使其降低成本、改进技术、开拓市场。把公共企业置身于一个竞争性的环境中，市场经济环境下的优胜劣汰规律会迫使企业自觉优化生产要素组合，努力降低成本，尽可能提高自身的效率，以防止被所在的市场淘汰。从实证学角度看也是如此，比如20世纪80年代，英国将竞争性公共企业宇航公司、石油公司、电报和无线电公司等出售给个人就获得了巨大的成功。
第二，解决公共企业缺乏降低成本的内在压力的问题。一方面，公共企业的活动绝大多数是不计成本而且即使计算成本也是很难做到精确的，这导致公共企业长期缺乏成本的观念，更缺乏节约成本的意识；另一方面，在许多情况下，公共企业的产出是无形的，其质和量缺乏确定性和可量度性，如国防、教育、基础设施建设等，其效益都是很难用货币尺度去分析衡量的。这又使得利润的概念难以在公共企业或部门中形成。所以公共企业中，成本与收入的不确定性与割断性使得公共资源的低效率配置程度大大增加了。
（二）实现公共企业的“私有化”需坚持的政策主张。
1）维护公共企业的公共性。公共企业是具有公共性的经济实体。
公共性是公共企业一个根本性的要求，也是其首要的特性。如果作为公共企业而不考虑公共利益问题，把追逐利润作为其第一要务的话，那么这个企业就不能被称其为公共企业。所以，即使公共企业要私有化，但前提是公共利益必须要被保证，只有在保证大众的公共利益的前提下，才可以为了提高公共企业的效率以及提高公共产品的质量、产量及提高公共服务的质量而去把公共企业“私有化”。这里需要明确的是公共企业“私有化”的目的是为了让大众公共利益更好的得到实现或获得更好的公共产品和服务。而不是为了使公共企业获得更多的经济利益而损害公共利益。公共性这个原则时刻不能被忽略，是必须要坚持的原则，否则公共企业将会变成追逐利润的真正的私有化企业。2）多元的社会监督是必要保证。为了保证公共利益能够得到充分的实现和维护，政府监管与公共企业自律及公民和民间组织对于公共企业的监督就必须相结合，不能只靠一方面的监督，单方面的监督必然会出现监督不到位或缺失监督的情况出现。公共企业的自我监督和自律不仅是由公共企业的公共性质、行为守则和伦理价值观决定的，同时也是政府和公众对于公共企业的一种诉求。公共企业自我监督和公共企业本身自律是公共企业强化其公共责任的理想方式，也同时增强了公共企业承担公共责任的主动性和自觉性。总之，为确保公共利益的实现及公共企业认真履行自己的公共责任，政府监管必不可少，同时还应强调公共企业自身的道德自律，建立和完善公共企业承担公共责任的保障机制及来自多元的社会监督机制，从而才能确保公众公共利益得以维护。3）创造公平的竞争环境。为了提高公共企业的效率和降低成本，充分实现大众的公共利益，就要在一些领域适当引入竞争机制，放宽管制，将私人企业引入公共领域的同时，也将公共企业推到竞争的行列队伍中去，同时为它们共同创造一个公平的竞争环境，这样将会使得公共企业想尽办法去提高自己的效率来适应市场经济规律。如仍不能提高其公共企业的效率，那将会面临效率更高的公共企业将会取而代之。
［参考文献］。
[1]史际春。国有企业法论。中国法制出版社，1997.
[2]朱柏铭。公共经济学。浙江大学出版社，2002.
[3][英]简·莱恩。公共管理。中国青年出版社，2004.
[关键词]公共企业；效率；私有化；政策。
20世纪80年代以来，公共企业的效率及私有化问题一直是经济理论界关注的话题。对于中国而言，社会主义市场经济还处在一个不断发展和完善的时期，全国范围内的公共企业的低效率状况仍然广泛存在。因此，在这样的背景下，研究公共企业的效率问题、探索其“私有化”之机理具有重要的意义。
一、公共企业概念。
笔者认为，公共企业指的就是，以公共利益为主导，为社会公众提供具有公共性质的产品和服务为其主要经营活动的，且具有一定营利目标的，受到政府特殊管制措施所制约的经济实体。
二、公共企业低效率的原因分析。
公共企业在追求利润目标的同时还追求社会目标，当二者发生冲突时，公共企业理应侧重于后者。现实中，很多公共企业效率不如私营企业高，有些甚至发生严重亏损，濒于破产，理论和现实迫切要求我们对于公共企业的效率低下的原因作出分析并寻找出提高公共企业效率的有效途径，因此分析其原因是首当其冲的问题。
（一）产权界定不清。
众所周知，不同的财产所有制形式会产生不同的激励效应，从而得到不同的经济效率。私人企业的财产所有者可依法自由地运用其个人财产进行企业的各种经营活动，该活动产生的结果与其利益的获取与损失密切相关。因此，这就促使他们会直接或间接地对企业员工及企业运营状况进行监督，这就是激励效应的结果。这种机制确保了私人企业的高效运转。然而，公共企业不存在这样的机制。因为公共企业的根本所有人是广大纳税者，政府官员作为其“代理人”执行监督的成本很高，且公共企业的经营人员的报酬与企业绩效之间通常并没有建立起紧密的联系，这就意味着私人企业中存在的那种激励机制和约束机制在此都被大大削弱，由此必然造成公共企业的低效率。
（二）预期目标多元化。
公共企业往往有许多预期目标，如提高混合产品、控制自然垄断行业、获取公共收入、维持就业水平等。公共企业的理想状态就是既能实现利润目标，又能达到社会目标。衡量目标实现程度的指标分别是财务收益和社会收益。但二者常常相互矛盾，存在一个反向关系。
因此，在现实中，利润目标和社会目标就往往发生背离，这必然面临一个取舍的问题，就是在目标多元化的情况下区分优先顺序的问题。由于取舍得不通，造成了公共系统各个部门之间因为追求自身利益而发生的冲突与争端。而各方都会利用其各自掌控的资源对公共企业施加影响，结果令其首要目标难以确定。目前许多专家、学者都认为这是导致公共企业低效率的一个重要原因。
三、公共企业的“私有化”是解决其效率的重要途径。
通常人们认为“私有化”是能够提高公共企业的效率的，但并不是所有的公共企业效率都可以通过私有化来实现。因为有一些公共企业必须有国家来主管、来承办，私人的企业是无法承担或承办的，这些行业往往都是涉及国计民生的领域。另外还考虑到公共利益问题，为了保障公共利益的实现，某些行业就必须由国家站在更高的层次来主办或承担。如国防等。
（一）公共企业的“私有化”为解决其效率问题创造条件。
公共企业的“私有化”可以解决公共企业的下述问题。
第一，解决公共企业垄断性特征与竞争机制缺乏问题。“私有化”
以后，市场竞争对企业形成巨大压力，迫使其降低成本、改进技术、开拓市场。把公共企业置身于一个竞争性的环境中，市场经济环境下的优胜劣汰规律会迫使企业自觉优化生产要素组合，努力降低成本，尽可能提高自身的效率，以防止被所在的市场淘汰。从实证学角度看也是如此，比如20世纪80年代，英国将竞争性公共企业宇航公司、石油公司、电报和无线电公司等出售给个人就获得了巨大的成功。
第二，解决公共企业缺乏降低成本的内在压力的问题。一方面，公共企业的活动绝大多数是不计成本而且即使计算成本也是很难做到精确的，这导致公共企业长期缺乏成本的观念，更缺乏节约成本的意识；另一方面，在许多情况下，公共企业的产出是无形的，其质和量缺乏确定性和可量度性，如国防、教育、基础设施建设等，其效益都是很难用货币尺度去分析衡量的。这又使得利润的概念难以在公共企业或部门中形成。所以公共企业中，成本与收入的不确定性与割断性使得公共资源的低效率配置程度大大增加了。
（二）实现公共企业的“私有化”需坚持的政策主张。
1）维护公共企业的公共性。公共企业是具有公共性的经济实体。
公共性是公共企业一个根本性的要求，也是其首要的特性。如果作为公共企业而不考虑公共利益问题，把追逐利润作为其第一要务的话，那么这个企业就不能被称其为公共企业。所以，即使公共企业要私有化，但前提是公共利益必须要被保证，只有在保证大众的公共利益的前提下，才可以为了提高公共企业的效率以及提高公共产品的质量、产量及提高公共服务的质量而去把公共企业“私有化”。这里需要明确的是公共企业“私有化”的目的是为了让大众公共利益更好的得到实现或获得更好的公共产品和服务。而不是为了使公共企业获得更多的经济利益而损害公共利益。公共性这个原则时刻不能被忽略，是必须要坚持的原则，否则公共企业将会变成追逐利润的真正的私有化企业。2）多元的社会监督是必要保证。为了保证公共利益能够得到充分的实现和维护，政府监管与公共企业自律及公民和民间组织对于公共企业的监督就必须相结合，不能只靠一方面的监督，单方面的监督必然会出现监督不到位或缺失监督的情况出现。公共企业的自我监督和自律不仅是由公共企业的公共性质、行为守则和伦理价值观决定的，同时也是政府和公众对于公共企业的一种诉求。公共企业自我监督和公共企业本身自律是公共企业强化其公共责任的理想方式，也同时增强了公共企业承担公共责任的主动性和自觉性。总之，为确保公共利益的实现及公共企业认真履行自己的公共责任，政府监管必不可少，同时还应强调公共企业自身的道德自律，建立和完善公共企业承担公共责任的保障机制及来自多元的社会监督机制，从而才能确保公众公共利益得以维护。3）创造公平的竞争环境。为了提高公共企业的效率和降低成本，充分实现大众的公共利益，就要在一些领域适当引入竞争机制，放宽管制，将私人企业引入公共领域的同时，也将公共企业推到竞争的行列队伍中去，同时为它们共同创造一个公平的竞争环境，这样将会使得公共企业想尽办法去提高自己的效率来适应市场经济规律。如仍不能提高其公共企业的效率，那将会面临效率更高的公共企业将会取而代之。
［参考文献］。
[1]史际春。国有企业法论。中国法制出版社，1997.
[2]朱柏铭。公共经济学。浙江大学出版社，2002.
[3][英]简·莱恩。公共管理。中国青年出版社，2004.