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　　浅论印度经济特区的发展历史及其启示

　　摘 要：印度经济特区是世界上发展历史比较长的经济特区之一。在发展过程中，印度经济特区在促进出口、吸收就业等方面取得了很大的绩效，但同时也出现了诸如征地冲突等问题。印度在建设经济特区近半个世纪的过程中取得的经验和教训对我国发展经济特区的启示在于：第一，完善经济特区的政策法规体系是促进特区发展的首要措施;第二，合理处理特区开发过程产生的利益冲突;第三，基础设施是支撑特区发展的基本条件，需要早规划、早建设;第四，经济特区的开发主体不一定必须是政府，一定程度上可以容许私人部门参与到经济特区的建设中来。

　　关键词：印度经济特区;特区开发;特区管理;特区政策;特区绩效。

　　印度作为金砖四国之一，其经济在这些年取得十分快速的发展。而创办和发展经济特区是印度经济发展的一个重要表现。早在上个世纪 50 年代，印度就建立了第一个经济特区。

　　到今天为止印度已经有半个世纪的特区发展历史了，这半个世纪的发展成绩如何，又可以为我国发展经济特区方面提供哪些许多宝贵的经验和教训，本文试着对这些问题进行分析。

　　一、印度创办与建设经济特区的历史沿革。

　　印度最早开始建设经济特区是在 1956 年，首先建立的是位于古吉拉特邦(Gujarat)的坎德拉(Kandla)出口加工区(ExportProcessing Zone，EPZ)，土地面积只有 700 亩。此后，印度的经济特区的数量开始快速发展。1975 年，印度出口加工区增加到79 个，覆盖的省份有 25 个。1986 年印度出口加工区达到 176个，覆盖 47 个省份。1997 年印度拥有 845 个出口加工区，覆盖 93 个省份。到了 2000 年，印度已经有超过 3000 个以上的经济特区，覆盖 116 个省份，吸收就业人数 88997 人。2000 年之后，在考察了中国等其他各国建设经济特区的基础上，印度决定出台法令对已有出口开发区进行整合和管理，法令将过去的出口开发区改名为经济特区(Special Economic Zone，SEZ)，自此印度经济特区的发展进入了新的阶段。总体上印度的经济特区发展分为三个阶段：

　　1. 发展探索阶段 (1965-1991 年)。

　　由 1947 年印巴分治之前一直作为印度贸易港的卡拉奇港(Karachi)归巴基斯坦管理，夏斯特里需要寻找一个港口作为印度新的贸易港口。1965 年印度在坎德拉地区建立新型贸易区以发展对外贸易，当时叫做自由贸易区(Free Trade Zone，FTZ)。这是印度建立的第一个自由贸易区，在贸易区内注册的企业可享受税收减免，产品全部出口等各种优惠政策。到了 1973 年，印度政府又在孟买地区建立了第一个专业型出口加工区———圣克鲁斯电子出口加工区(Santacruz)，这是印度建立的第一个出口加工区(Export Processing Zone，EPZ)。坎德拉和圣克鲁斯出口加工区在建立之后都取得了快速的发展，以坎德拉为例，从 1966到 1980 年间，开工企业由 23 家增长到 52 家，就业人数由 650人增加到 3600 人。在创办出口加工区成功经验的鼓励下，为了进一步推动印度经济发展，解决就业，扶持外向型经济产业，1984 年印度政府决定新增四个国家级出口加工区。这四个加工区分别是位于北方邦(Uttar Predesh)的诺伊达出口加工区(Noida EPZ)，位于孟加拉邦(West Bengal)的法尔塔出口加工区(Falta EPZ)，位于喀拉拉邦(Karala)的科钦出口加工区(CochinEPZ)以及位于泰米尔纳德邦(Tamil Nadu)的清奈出口加工区(Chennai EPZ)。1989 年印度政府又在安得拉邦(Andhra Pradesh)的维沙卡帕特南地区建立维沙卡帕特南出口加工区(Visakhapat-nam EPZ)。至 1990 年，印度政府已经建立了七个出口加工区，除了圣克鲁斯出口加工区为面向电子和珠宝产业的专业出口加工区，其余六个都是综合性出口加工区，七个出口加工区总面积为 2407 英亩，吸收就业人数 3505 人，总共开立的企业超过到 356 家 (不包括维沙卡帕特南地区)。

　　2. 发展调整阶段 (1991-2000 年)。

　　90 年代之后，一直以计划经济为主的印度经济出现了国际收支不平衡和财政困难等很多经济问题。为了稳定印度经济，国大党雷欧(NarasimhaRao)于 1991 年 7 月提名经济专家辛赫(Dr.

　　ManmohanSingh)为印度财长，在辛赫的带领下印度开始了经济改革的进程。政府陆续发布了产业、贸易、投资与外汇新政策，取消工业执照管制，逐年调降关税与其他进口障碍，希望以自由开放的经济政策与市场机制来带动印度经济的稳定发展。

　　在新经济改革的影响下，印度出口加工区也出现了调整和发展。印度政府放松了对于出口加工区的管制，精简了出口加工管理机构，出台了更多优惠政策帮助出口加工区企业经营发展，在政府政策的影响下，印度出口加工区的开放程度得到很大提高。在 1994 年印度政府开始允许州政府和私人部门参与开发出口加工区，不久以发展珠宝行业为主要目标的萨钦。苏拉特出口开发区(Sachin Surat EPZ)成立，这是印度加工区中第一个由私人开发的出口加工区。根据 Arora(2003)的研究，在整个90 年代印度政策一共出台了 146 项关于出口加工区创办和建设的政策法规，这些法规有利的支持了印度出口加工区的发展，与第一阶段相比，印度出口加工区出现了更为迅速的增长。表1反映了印度出口开发区在 90 年代之前和 90 年代期间一些主要发展指标的比较。

　　3. 发展规范阶段 (2000 年-今)。

　　经过 90 年代的发展，印度特区获得了许多成功，但是同时也积累了许多问题。为了更好的发展特区，印度政府开始考察世界各国经济特区的发展以吸取经验。2000 年初印度工商部长 Murasoni Maran 来中国访问，参观了包括深圳、厦门在内的经济特区，受中国创办经济特区的启发，印度政府开始着手特区改革。2000 年 4 月 1 日印度政府决定在全国推广经济特区(Special Economic Zone，SEZ)，提出要将之前的出口加工区进行转型。2000 年之后，印度政府陆续将之前的出口加工区(ExportProcessing Zone，EPZ)升级为经济特区，2000 年 1 月印度政府批准将坎德拉、圣克鲁斯和科钦出口加工区升级为经济特区。

　　2003 年 1 月，法尔塔、诺伊达、维萨卡帕特南等剩下的四个国有出口开发区升级为经济特区，至此印度七大国有出口开发区全部升级为经济特区。随着经济特区在印度的广泛发展，与经济特区相关的法律法规也开始建立起来。2004 年，印度的古吉拉特邦(Gujarat)首先通过经济特区立法。2005 年 5 月，印度国会通过了印度历史上第一部全国性正式特区立法———经济特区法案(SEZ Bill)。法案对经济特区的审批制度、准入标准、机构设置、税率优惠等方面做了全面的规定，为经济特区的发展提供了法律支持基础。2006 年 2 月，印度政府公布经济特区法规(SEZ rules)，对经济特区的制度进行了进一步的规定。同年夏天，印度经济特区审批的唯一官方机构———印度中央政府经济特区审批委员会(Board ofApproval)开始审批经济特区。

　　印度经济特区开始雨后春笋般的出现。到 2007 年 6 月，经过 BOA 正式通过建立的特区为 303 个，正式通知运营的特区为 127 个，原则上通过建立的特区为 161 个，特区规划总面积达到 1845 平方公里，建成总投资达到 681.8 亿美元。经济特区的迅速扩张带来的问题是农民对于特区征地的不满和抗议。2007 年 1 月孟加拉邦(West Bangal)的兰迪格兰地区(Nandigram)农民抗议特区征地，引发流血冲突和动乱。当时印度辛赫(Manmohan Singh)紧急宣布冻结经济特区审核三个月。2007 年 4 月 5 日，印度内阁特别小组(Empowered Group of Ministers，EGOM)召开会议讨论印度经济特区建设问题，会议最后做出解冻经济特区审批的决议，同时对于经济特区的审批制度进行了调整和修改。

　　调整后的特区审批制度包括提高经济特区最小面积限制，各省不得强制征地，特区开发商必须为当地居民提供就业机会等内容，经济特区制度的调整抑制了一些开发商的投机行为，一些项目被迫取消，对于创办和建设特区的政策规范没有影响到特区的发展速度。到了 2010 年，印度已经获得批准建立的特区达到 578个，通知建立的特区为 348 个，实际运行的特区为 105 个。随着政府政策与法规的不断完善，印度经济特区获得了快速的扩张。

　　二、印度经济特区的绩效及其问题。

　　创办和建设经济特区是政府促进印度经济发展的重要举措，从 1965 年坎德拉自由贸易区成立到现在，印度经济特区在吸引投资、增加出口、扩大就业等方面取得了很大的成效，对整个印度经济发展产生了重要的推动作用。

　　1. 经济特区的发展吸引了大量外资在印度投资，有力的发展了印度的外向型经济。

　　印度经济特区在整个印度国民经济的进出口份额一直保持着较快的增加。1970 年印度出口加工区在整个国民经济的出口份额为 0.02%，进口份额为 0.03%，1980 年加工区的出口份额和进口份额逐渐增长到 0.22%和0.67%，1985 年，出口份额和进口份额增加到 3.05%和 1.02%，2007- 2008 年在印度经济特区建立的企业创造的出口值占到整个印度国民济的出口值 10%。根据政府相关数据，2009- 2010年印度特区厂区内厂商的出口额有望超过 9000 亿卢比，这相当于特区内企业 2009 年全年的出口额。

　　2. 经济特区的发展为印度创造了大量就业机会，促进了以IT 产业等新兴产业的发展。

　　印度是一个人口大国，一直以来印度的显性失业和隐性失业率都比较高，就业问题是印度经济面临的主要问题。印度经济特区对于印度解决就业问题起了很重要的作用。一方面许多特区内的企业都是从事劳动密集型的加工制造业，这些企业本身对劳动力的需求很大。另一方面印度政府要求经济特区在发展过程中必须帮助解决当地劳动力的就业问题，比如政府规定特区内企业必须为每个当地的拆迁户提供至少一个就业机会。在这些因素的影响下，印度经济特区在发展过程中吸收了大量的劳动力，为优化印度就业发挥了一定作用。

　　1966 年印度刚建立坎德拉自由贸易区时就业人数只有70 人，1980 年后印度新建了圣克鲁斯出口加工区，这个时候总就业人数已经增加到 6000 人，1991 年印度又新增了科钦、法尔塔等四个国有出口加工区，这时出口加工区的就业人数已经超过 30000 人，经过 90 年代的发展，到 2000 年印度经济特区吸收就业人数达到 81371 人，占全国制造业就业人数的 1%，2007 年区内就业人数超过 17 万人，占制造业人数总数的1.05%，到 2011 年 3 月 31 日，印度经济特区就业总人口达到616608 人，3. 随着印度经济特区发展，政府对于创办和建设特区的相关法律法规不断完善，投资的制度环境得到优化。从 2000 年到现在，印度中央政府对于经济特区相继出台多部法律法规进行治理，这些法律法规降低了不合理的投资门槛，提高了政府的管理效率，促进了印度投资环境的升级。比如在鼓励外资投资经济特区方面，政府当局通过降低准入门槛，提供更优惠的税收和补贴以及简化审批手续等措施吸引投资者在经济特区投资。

　　在 2000 年以前不符合自动通过审批条件的企业是无法在经济特区投资的，2005 年政府制定的审批制度规定：不符合自动通过审批条件的企业可以向特区审批委员会(BOA)提出申请，如果通过了委员会对其的考核，也可以获得在特区投资的资格。再比如说：现在能够在印度特区投资的企业可以是100%的外资，但是企业在 5 年内的出口金额必须大于企业在国内关税区(DTA)的采购费用。这些政策都鼓励了投资者在经济特区投资，对于特区的发展起到很好的促进作用。而在规范投资者行为方面，政府也是不遗余力的通过制度规范人们的行为，比如政府为了打击地产商以开发特区的名义从事土地投机行为，限制了经济特区的最小面积，同时要求开发商为当地居民提供就业机会，这样就提高了投机者投机的成本，限制了他们的投机活动。经济特区法律法规制度的建设提高了印度投资制度环境的建设水平，帮助印度不断提升其产业竞争能力。

　　根据科尔尼 2010 年全球外商投资信心指数报告，印度外商投资信心指数在国际上排第三，仅次于美国。

　　这与印度经济特区的制度建设不断发展有很大的关系。

　　虽然印度经济特区在发展中取得了很大的成绩，但同时也出现了许多问题，这些问题主要表现为以下几个方面：

　　(1) 出口加工区基础设施虽然在发展中得到一些改善，但是整体水平仍然较低，离加工区投资企业的要求有一定的差距。

　　鉴于之前出口加工区基础设施落后不利于加工区发展的经验教训，印度政府对于出口加工区内的基础设施的建设和改善予以专门财政支持，同时出台相关政策鼓励私人单位在加工区内开展基础设施建设。但是由于基础所限，印度出口加工区的基础设施建设远远达不到投资厂商的需求，基础设施滞后成为制约加工区发展的一个重要因素。

　　资料显示，2004 年在印度七个国有综合性出口加工区中，只有法尔塔和科钦有独立的供水系统，而具有供水净化设施的只有科钦和清奈加工区，在供电方面只有科钦有独立的供电系统设施，苏尔特加工区在自来水设施、电力设施、路灯设施、银行系统等方面都急需改进。在金融设施方面，加工区的金融基础设施建设水平也比较滞后。基础设施水平不高也成为加工区内投资者反应最多的问题，根据Aradhna Aggarwal(2004)对开发区投资者的调查研究，超过 57%的投资者需要自己建造供水设施来支持生产，而超过 42%的投资需要自己建造电力设施。只有 6.6%和 8.9%的调查者认为开发区的基础设施有了改进。这说明开放区的基础设施建设水平不高，今后要想吸引更多投资者来开发区投资必须提升对开发区基础设施建设水平。

　　(2) 加工区规模较小，难以实现规模效应。

　　印度经济特区规模缺陷已经被许多学者所提及 (张庆辉，2008)。根据 Mumbai(2008)的研究，2008 年印度正式通知建设的特区有 228 个，总面积为 268 平方公里。最大的特区面积不超过 100 平方公里，平均每个特区面积为 4.2 平方公里。而印度政府目前的法规规定，未来建设的经济特区的面积不得超过 50 平方公里。这与中国等其他国家相比规模未免太小。中国五大经济特区中最小的汕头经济特区也有 50 平方公里，而面积最大的海南经济特区达到30000 平方公里以上。印度经济特区受到其规模的限制，规模效应不是很明显，特区企业的发展也因此受到限制。这是印度经济特区发展过程中的一个主要问题。

　　(3) 印度经济特区在发展到一定程度后遇到了许多利益冲突问题。

　　比较严重的是征地冲突和开发商的投机行为，这些问题需要印度政府进一步的研究其解决方案。2007 年印度因为特区征地问题爆发了大规模的冲突，政府一度因此而中断特区的审批。之后政府虽然出台相关政策对土地征用行为进行规范，但开发商和土地所有者之间的利益分配问题还需要得到进一步的解决。此外一些开发商利用政府开发特区的优惠政策大量圈地，之后进行房地产投资。印度政府为此已经出台专门措施限制投资者的投机行为，但政策效果如何还有待于进一步的观察。

　　三、印度创办经济特区的基本做法及其经验。

　　1. 建立一个精简、集中、高效的管理体制。

　　印度在建立出口开发区之初管理体制比较落后，当时印度开发区由管理委员会、管理局、管理厅三级构成，管理部门职能重叠，官僚主义严重，投资者在开发区投资遇到很多不便。

　　1990 年之后，印度着手对出口加工区管理体制进行改革，一方面精简机构，另一方面放权给地方政府和民间部门。2005 年印度出台经济特区法案后，印度开始建立基于经济特区框架下的特区管理体制。2006 年印度中央政府经济特区审批委员会(Board ofapproach，BOA)成立，这是印度审批经济特区第一个的专门机构。审批委员会的成立实现了特区管理的集中化和专门化。目前印度已经建立起一个精简、集中、高效的管理体制负责管理有关经济特区的各项日程事务。

　　目前，印度经济特区的管理机构体系主要分为管理层面和开发运营层面两个层面。管理层面的管理主体主要是政府部门，根据印度法律规定，管理层面的主体主要包括有：中央政府(Central Government)、州政府(State Government)、特区审批委员会(Board ofApproach，BOA)以及在其下设立的特区决策委员会(Approval Committee，AC)和特区管理委员会(Special EconomicZone Authority，SEZA)。各个机构的主要职责分别是：中央政府与州政府负责对于新的特区建立的审批，以及对特区审批委员会的监管。特区审批委员会是政府管理经济特区的唯一直接机构 ， 委 员 会 最 高 长 官 为 市 场 发 展 委 员 长 (DevelopmentCommissioner，DC)。委员长负责管理委员会成员，直接向中央政府负责。印度经济特区的审核、批准必须通过审批委员会的程序。委员长不仅是特区事务的监管者，也是联系特区企业与政府的中间人。审批委员会下属的决策委员会和特区管理委员会负责对各地的经济特区直接进行管理，决策委员会(Approval Committee，AC)负责对经济特区内企业向国内关税区(DTA)和国外的进出口活动进行监管，依据相关法律对货物和服务进出口实施管 理 。 特 区 管 理 委 员 会 (Special Economic ZoneAuthority，SEZA)则主要负责向区内企业提供基础设施便利，实施优惠政策以及对特区企业经营情况进行评估和分析。

　　由于印度经济特区的开发和运营都是企业化运作模式，印度经济特区的开发和运营主体主要是州政府和私人部门。在开发运营层面，印度经济特区主要有三类主体：开发商(Developer)，副开发商(Co- Developer)和运营单位(Unit)，这些机构都直接归特区审批委员会(BOA)管辖。开发商是经济特区开发的主要主体，在中央政府的授权下，满足一定条件的投资者可以成为开发商，开发商主要负责特区内企业的审批和监管，受理经营主体的入驻申请并上报特区审批委员会，在得到委员会审批通知后，开发商负责对符合入驻条件的运营主体发放执照。

　　开发商是管理特区内企业的直接部门，每个企业的信息和意见都通过开发商向上级反馈，开发商是经济特区管理机构中重要的主体，特区法律规定如果开发商在土地、资金等方面不满足资质时，可以联合其他开发商共同对特区进行开发。副开发商也是经济特区的开发主体，要成为副开发商需要满足一定资质，同时得到中央政府的授权，符合资质的私人和州政府都可以申请成为副开发商。

　　副开发商的主要职责是建设和维护特区内的基础设施，在开发商批准下依法对特区具体事项进行管理。运营单位指的是经济特区内生产经营的每个企业，它们是经济特区的基本单位，运营单位有什么意见可以向开发商反映，同时需要在开发商的管理下依法进行生产经营。

　　2. 建立健全全面、有效的特区政策法规体系。

　　印度经济特区在发展过程中十分重视对特区政策体系的建设，在创办特区之初，印度政府就强调政策扶持对发展特区的重要性。2005 年，印度政府对于经济特区发展出台了第一部正式法律：经济特区法，印度特区的政策法规规范化大大增强。

　　在解决新形势下出现的新问题过程中，印度政府积极推行特区政策法规建设，政策法规不断发展。目前印度经济特区的政策法规已经形成一个比较完整体系，主要包含了三方面：经济特区的准入与退出，对经济特区企业的财政优惠政策和非财政优惠政策以及对经济特区企业的行为管理。政府通过制定和完善印度经济特区的政策法规，实现对经济特区的科学有效管理，为经济特区的稳定、健康可持续发展提供良好的政策环境。

　　在经济特区企业准入与退出方面的主要规则有：一是，资比例达到 100%的企业可以申请投资经济特区;二是，在印度国内连续 5 年经营并且净外汇收入为正的企业可以申请投资经济特区，外汇收入没有最小限制;三是，对于申请投资经济特区的企业来说规模没有最小限制，即小微企业也可以投资经济特区;四是，除制造业外，36 项服务业也允许进驻经济特区并且享有优惠，这些行业包括教育服务，贸易，仓储，研发，资讯软件，境外银行，医疗服务，观光旅游，娱乐，文化体育，运输等，但不包括法律，会计服务及零售业。

　　在财政优惠方面经济特区政策法规的主要内容有：第一，经济特区开发商在 15 年内有 10 年可以免除所得税;第二，经济特区内的厂商前 5 年免除 100%的所得税，后 5 年免除 50%的所得税。如果连续 5 年将利润用于发展企业生产经营，出口利润的 50%可以免除税费。同时对企业购买机器设备和原材料的关税，货物税，中央销售税 (Central Sales Tax,自区外采购货品)，服务税和电力税也可以免除。

　　在非财政优惠方面经济特区法律法规主要内容有：

　　①特区内的厂商在进口时不需要进口许可证;②特区内厂商在保留小规模的生产部门时不再需要工业许可证;③特区内厂商在向国内关税区(DTA)和国外地区出口和进口货物时不需要通过海关的例行走私审查;④特区内外资企业在投资小规模生产项目上没有限制;⑤特区企业经营产生的利润可以自由的汇回到公司内部，不需要满足会计平衡表等要求。

　　在规范特区开发商和厂商方面，相关政策法规的主要内容有：①特区开发面积有上限要求，综合产业经济特区(Multiproduct SEZ)的面积上限为 5000 公顷，各个州政府有权对此上限继续调整，特区开发面积同时满足下限要求;②综合产业特区(Multi product SEZ)和单一产业特区(Sector- specific SEZ)区内用于建设从事主要经济活动的加工区面积不得低于特区总面积的50%，这样是为了确保特区内土地用于工业生产活动，而不是转用于商业开发和炒作;③特区内的开发商至少要向每一户的拆迁户提供一个就业机会;④特区内的厂商需要在 5 年内的出口大于其在国内关税区(DTA)的采购费用，厂商的出口创汇要求得到提高;⑤政府规定经济特区在开发过程中要保留 5%的土地，用于兴建员工住宅宿舍，大众运输系统，自来水系统，下水道系统，电信系统，电力系统等公共设施，这样规定的目的是保障工人有使用上述基础设施的基本权利。

　　四、印度创办经济特区对我国的启示。

　　印度经济特区虽然起步晚于我国，但是其在发展过程中的许多经验和教训对我国在推进经济特区建设方面有许多启示。

　　1. 完善经济特区的政策法规体系是促进特区发展的首要措施。印度特区的成功经验在于重视和发展特区法律法规的建设，在良好的法律框架下，经济特区的健康、稳定、可持续发展就有了保障。而制度建设恰恰是我国当前特区发展的短板，制度建设的滞后不但不利于特区的积极发展，更有可能降低特区本来应该具有的经济优势，这是我们今后在建设和发展本国经济特区过程中需要重视的地方。

　　2. 合理处理特区开发过程产生的利益冲突，是保证特区持续发展的重要因素。印度特区在快速发展过程中产生了一些经济主体利益冲突，如土地所有者和征地方的用地冲突。

　　在解决这些冲突的过程中，印度政府遵循了公开、民主的原则，较为妥善的解决了问题，保护了土地所有者应有的权益。这对我国特区发展具有很大借鉴价值。我们在发展经济特区过程中，也遇到了许多包括征地冲突在内的问题，如何公平合理的解决这些问题，印度政府的做法或许给了我们一些很好的参考意见，那就是在宪法的框架下公平公开公正的解决矛盾，通过对相关法律的完善使得人们的一切行为都有法可依，同时注重对矛盾中弱势群体利益的保护，平衡好公平和效率的问题。

　　3. 基础设施是支撑特区发展的基本条件，基础设施需要早规划、早建设。印度建设经济特区的经验教训最主要的一点就是在发展初期低估了基础设施建设的重要性，一直到现在特区的发展还受到基础设施建设的影响。我国经济特区在基础设施建设方面做得很好，这也是我国经济特区取得稳定发展的一个重要原因。今后在建设新的经济特区过程中，我们要继续加强对基础设施建设的管理，不要让基础设施成为限制经济特区发展的瓶颈。

　　4. 经济特区的开发主体可以具有一定灵活性，私人部门也可以参与开发特区。印度经济特区在发展过程中充分依靠了私人部门的力量，这为政府节约了大量资源。由私人部门开发经济特区也会产生一些问题，如一些房地产商开发特区的目的不是从事生产性活动，而是进行一些投机活动。但是这并不代表私人部门不能进入特区开发领域。让私人部门投资开发特区的一个独有优势在于避免重复投资和浪费，这正是政府开发特区容易出现的问题。我国目前还不允许私人开发特区，但随着开发特区的成本越来越高，政府的作用也越来越小，能否适当的让私人部门参与到我国经济特区的开发之中?结合印度的例子，这个问题值得我们进一步探讨。

　　【参考文献】。

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　　[10] 朱萍，庞皎明。 印度特区：一次前途未卜的经济实验 [J].商务周刊，2005(4)。

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　　浅谈日本的产业政策与竞争政策

　　摘要：无论是产业政策，还是竞争政策，它们都是国家依法干预经济、促进发展的措施和手段，产业政策与竞争政策都同属于国家的经济政策，但产业政策与竞争政策之间的差异是很明显的，甚至两者在政策内容和具体实现途径方面都存在冲突。如何在产业政策与竞争政策方面促进协调与融合，日本经验给我们提供了诸多有益借鉴。

　　关键词：日本;产业政策;竞争政策;反垄断法。

　　作为竞争政策核心内容之一的反垄断法与产业政策之间的关系紧密，它们共同调整国家经济活动、规制市场健康发展，特别在提升国家竞争力、促进经济发展水平、处理政府与市场关系方面发挥重大作用。日本战后经济迅速恢复与繁荣，在很大程度上取决于产业政策与竞争政策关系的处理，日本产业政策与竞争政策之间的冲突与协调关系令人瞩目，这两者的政策内容在不同政治背景、经济环境下的博弈、变迁都围绕着日本“经济宪法”地位的禁止垄断法展开，在实质上反映着日本经济政策的此消彼长。在日本经济转型、发展、扩张过程中，产业政策与竞争政策之间始终维持着一种紧张、矛盾，甚至对立的关系，如何协调这两者之间的关系以共同纠正“市场失灵”、推进经济高效增长，日本产业政策与竞争政策的实践与做法值得借鉴，其经验演进对我国经济体制的全面转型具有重要意义。

　　2008年我国反垄断法开始实施，但同时遭遇国际金融危机，为避免危机对我国经济造成严重影响，国家有关部门制定了相应的产业调整措施，产业政策和竞争政策之间的搭配模式是否恰当，直接关系着这两者之间的实施效率，我们应借鉴日本产业政策和竞争政策的优势特征，充分发挥“政府之手”和“市场之手”的相互协调补充作用，以推动我国经济发展。

　　一、日本产业政策和竞争政策的基本经验。

　　(一)政策创设的因时制宜。

　　1946年至50年代中期是日本二战后经济恢复期产业政策主导与竞争引入时期。日本1945年制定了《禁止垄断法》，但该法并未真正得到实施。1953年《禁止垄断法》的修改，放松了对卡特尔的限制，制定了一定条件下的大量卡特尔作为反垄断法的适用除外，如中小企业卡特尔、不景气卡特尔等。在“发展至上”的高涨信念和经济形势下，政府先后制定了一系列产业政策法规为特定产业的较快发展提供了法律保障，使得日本政府干预经济合法化、合理化。日本的“经济赶超战略”使得竞争政策日益处于次要地位，促进产业结构合理化成为日本经济政策追求的核心目标。

　　20世纪50年代后半期至70年代初的日本经济高速发展时期的产业政策膨胀与竞争政策弱化时期。这一时期，日本提出“产业立国”的政策目标，政府强化了对社会经济的干预，竞争政策进一步趋于弱化，产业政策逐渐处于强势膨胀地位，明显贯彻的是竞争政策服务于产业政策的基本原则。“经济高速增长期日本产业与竞争政策关系的核心是竞争政策服从产业政策，反垄断服从生产集中。”[1]日本卡特尔高涨，多数卡特尔集中在进出口企业和中小企业团体，卡特尔总数在60年代均维持在200件左右，同时日本又出台了反垄断的新适用除外法规，如《纤维工业设备临时措施法》等容许卡特尔的产业政策实施临时法。60年代中后期日本企业合并案件剧增，出现了许多影响反垄断法实施的大型合并案件，如1963年的三菱三重工的合并案，以及1970年八幡制铁、富士制铁合并成立新日铁，日本企业合并膨胀迅速到达顶峰。60年代日本政府在新的经济条件下主导着本国的新产业体制，建立了新产业秩序。该政策推进企业合并和产业重组，产业政策重点转向加强国际竞争力、促进企业规模扩张和调整产业投资而实现产业结构的高级化、最优化。

　　70年代至21世纪初期为日本产业政策逐渐受限、衰弱与竞争政策日益强化时期。70年代日本通产省通过了一系列法律，如1973年的《石油供需调整法》，1979年的《特定机械信息产业振兴临时措施法》。1977年日本反垄断法进行强化性修改，恢复了对垄断结构的规制、对于垄断状态严重限制竞争行为可命令转让部分营业、增加对卡特尔征收课征金的规定等。80年代日本产业政策法不断导入竞争和防止垄断条款，1984年制定的《电信法》将竞争机制引入电信部门，准许新企业进入电信行业。1991年日本反垄断法进行相关修改，对课征金数额的计算方法和实行期间进行调整，提高对违法卡特尔的处罚力度，1992年反垄断法对刑事处罚进行了修改，实行两罚制，同时大幅提高对企业的罚金刑。1997年《关于整理禁止私人垄断及确保公正交易法适用除外制度法》将28部法律中的47种卡特尔或废除或缩减了20部法律，35种卡特尔[2]。1999年制定《反垄断法适用除外制度整理的相关法律》，废止并缩小适用除外卡特尔范围。2000年修订的反垄断法为私人当事人禁令诉讼提供了合法渠道和法律依据。2005年日本反垄断法修正案获得通过，该修正案修改了征缴课征金制度，引入了宽恕制度和在刑事调查中采取强制措施的制度，并修改了听证程序[3]。于2006年1月4日生效的该次修正案增强了公正交易委员会对核心卡特尔的打击力度，实施反垄断法的能力显著提高。

　　(二)政策实践的差异与融合。

　　在二战后的半个多世纪里，日本倡导重构卡特尔与追求市场竞争的经济派别斗争一直没停止过，矛盾冲突的结果并未出现赢家。现在产业政策法与反垄断法在日本市场经济中处于核心地位，在国际贸易、技术研究和创新、教育及中小企业中，产业政策对竞争政策继续会起到补充作用，但产业政策也不得限制公平自由竞争的发展，它们共同推动着经济发展与经济效率的提高[4](P131)。从日本反垄断法的实施过程来看，公正交易委员会和产业政策的主要实施机关通产省之间长时间内存在一种紧张关系，但是，经过几十年的磨合以及日本经济发展水平的提高，现在两者之间已经达成一种合作关系[5]。“日本公正交易委员会和产业主管机关共同发布适用于公共服务领域的指南，以及通过实施一系列强化竞争和放松管制的措施，确立了两者之间及反垄断法与产业政策法之间的共同管理、相互合作以及有机融合的关系，使产业主管机关和反垄断主管机关之间发生的不协调尽可能地降到最低。”

　　[6]日本反垄断法经过不断修订和完善，逐渐在公共服务领域确立反垄断执法机关处理限制竞争行为的权威性和优先性。日本禁止垄断法的制定为其产业政策和竞争政策的冲突提供了重要的协调路径。

　　日本在不同发展时期采取宽严迥异的产业政策与竞争政策，这主要反映了日本政府在不同的经济发展阶段对产业政策、竞争政策的重视程度不同，资源配置效率的改善、经济发展效率的促进、国际竞争力的提升等目标是日本竞争政策和产业政策首要考虑的问题。

　　日本产业政策与竞争政策对其经济发展产生了巨大的影响。在日本经济发展的不同阶段，其产业政策与竞争政策在立法方面的侧重点有所不同：在经济发展初期，国家偏重产业政策法，鼓励企业大型化，促进产业优化与升级，产业政策法的发展以反垄断法的弱化为前提。在经济成熟与经济高度发展时期，日本注重产业政策法与竞争法的协调，更重视反垄断法优化资源配置的作用，反垄断法往往优先于产业政策法。在经济萧条时期，适时颁布临时产业政策措施，为解决危机奠定了经济基础，凸显产业政策法的地位与作用。21世纪日本竞争政策的重要性逐渐得到日本官方与民间的认可，产业政策法的规制作用日益“淡出”。在“原则自由，例外规制”经济原则指导下，逐渐扩大反垄断法的适用领域，强化竞争政策规制功能，大力促进市场机制的运行，最终实现了整个经济运行机制从产业政策“主导”向竞争政策“自律”过度，竞争政策日益成熟、高度强化。尽管日本产业政策与竞争政策之间存在冲突，但这些冲突不是决定性的，不容忽视的是两者之间的紧密联系和相互融合。

　　二、日本产业政策和竞争政策的差异及其原因分析。

　　(一)政策之间的差异。

　　从总体来看，日本产业政策和竞争政策之间存在明显的矛盾与冲突。两者的调整手段存在巨大差异。

　　产业政策的实施是行使国家宏观调控权的表现，其调整手段具有多样性，常采用间接诱导、直接管制、行政指导、市场准入、信息发布等多种方式，具体运用财政、金融、税收、外汇、补贴等扶持政策措施，以及发布鼓励、允许、限制、禁止、管制、劝告等多种管理手段，其调整手段具有宏观综合性。而竞争政策往往采取单一的法律规制方法，运用市场公平竞争机制与价格机制，依据竞争法对市场中的不正当竞争行为和限制竞争行为进行规制，其调控方式具有微观规制性和具体针对性。两者的作用机制不同。产业政策法主要调整政府与企业行为的关系，政府权力远大于企业和个人，政府对经济的任意干预倾向往往难以自我抑制，追求盈利的企业为了自身私利也常投政府所好或去贿赂政府官员以求得到政府的扶持和垂爱，通过产业政策法治可以约束企业和政府的行为，特别是限制政府权力于产业政策法的范围之内，而非滥用。竞争法主要调整企业等市场主体行为，市场中存在的“尔虞我诈”、“巧取豪夺”，以及垄断或限制竞争等行为都是市场主体追求非公平的优势地位所致，明显违反竞争法律规则，应该予以规制实现市场的“有效竞争”。两者的价值取向存有偏差。“产业政策强调以政府为主导，通过制定各种政策对市场经济加以干预，反垄断法强调以市场为主导，通过禁止限制竞争行为来维持市场的竞争机制。”[7]以产业政策为裁断的主要依据和以竞争政策为裁断的主要依据，其最后所形成的判断性结果是完全不同的。竞争政策追求的核心价值导向为整体消费者福利的提升和社会公平竞争秩序的稳固;产业政策所追求的核心价值导向主要是通过政策倾斜对弱势行业进行扶持或对特定企业予以资助来提升国际竞争力而实现市场的差别待遇。

　　(二)政策之间差异的原因。

　　日本产业政策和竞争政策的理论依据不同导致这两者之间的差异[6]。产业政策与竞争政策都是国家干预市场经济、影响资源配置的强制手段，但两者的理论基础与依据不同。产业政策的理论依据主要是市场机制固有的内在缺陷性以及经济后起国家的“后发优势”，而竞争政策的理论依据则为市场机制的有效性以及市场存在的失灵。产业政策作为一种制度，一般与自由竞争制度不同，它是一种非市场的经济调控方法，其制定与执行总是由政府来干预或指令生产、交易、消费的市场产业结构来完成的，其根本目的在于实现经济赶超和弥补市场空缺。产业政策调整的是产业整体，属于国家宏观调控政策层次，它侧重于具体产业的发展，其通过支持某产业或企业来增强其竞争力。竞争政策是市场主体的自由选择以获得对资源配置最佳结果的制度安排，它是在市场竞争主导的条件下完成的。竞争政策调整的是微观市场主体之间的竞争关系，属于微观市场政策层次，其以维护和促进自由平等的竞争为着眼点，注重对市场结构或企业行为进行规范和调整，修复市场机制之不足，确保市场机制的完善以及在资源配置中的基础性作用。另外，产业政策的含义、性质、法律地位、特征、基本原则、体系内容和竞争政策的绝大部分显然不同，这些基本概念内容的不同也是导致产业政策与竞争政策存在明显差异的重要原因。还有国内外经济发展环境与格局的影响也是促成产业政策和竞争政策之间存有差异的重要原因。复杂多变的国际经济格局正在缔造弱肉强食、适者生存的时代环境，国民所弘扬的“崛起、复兴”的历史情结正在培育着竞争性的心态和文化，一种赶超、跨越的思潮与实践正悄然风起，竞争性的国际环境正冲击着传统内向的非竞争性文化传统。对不适产业政策的反省和对先进竞争政策的诉求相糅合酝酿着对未来的期待，而产业政策规则的缺失和竞争政策诉求的非理性又会造成对现状的不满与对政策机制的冲击。产业政策和竞争政策冲突与融合的进路反映了产业决策部门与竞争监管当局并未能对成本分担机制进行合理定位，缺乏科学合理的统筹，导致成本收益分担机制突破边界而引发产业政策与竞争政策的激烈冲突、博弈。

　　三、日本产业政策和竞争政策的协调及对我国的借鉴。

　　(一)政策协调的必要性。

　　由于竞争政策与产业政策各自的具体功能不同，产业政策与竞争政策两者之间存在明显差异，导致两者之间难免会发生冲突。因此，有限的竞争政策、竞争法律制度本身应该不断修改、完善与充实，同时还需产业政策、产业政策法与之相协调。日本市场经济的发展离不开竞争政策为主导的市场机制与产业政策为主导的产业管制机制的共同作用、综合协调。竞争政策不能孤立存在，虽然完善的竞争法律体系为市场主体开展公平竞争提供了条件，但仅靠竞争法的贯彻执行未必能发挥其最大效用。日本竞争政策的实施不能排除日本政府根据经济发展的需要而同时采取合适的产业政策，比如对特殊弱势行业或者部门给予反垄断法的豁免，或者对某个特定地区或企业给予财政补贴等。

　　在过度竞争领域或基础性非竞争行业部门比较合适采取灵活的产业政策，甚至允许鼓励特定条件下的企业兼并或特殊的企业集中以求形成合理的产业结构。而对于自然垄断行业和高度垄断部门，应引入产业政策法的调整，消除市场进入或退出的障碍，增强市场竞争力。

　　产业政策与竞争政策都是国家发展经济，依法行使国家经济管理的基本手段，它们之间不是此消彼长或非此即彼的关系，更不是谁代替谁的关系，虽然两者之间存在多种差异，但产业政策与竞争政策之间是相互支持、相互依存与相互补充的关系，甚至可以说是“拾遗补缺”的关系[8]。在执行产业政策的过程中难免会出现违反竞争政策的情况，并不能以产业政策代替竞争政策或竞争法代替产业政策法的简单方式，而应寻找两者之间的平衡实现这两者之间的协调与融合。

　　(二)政策协调对我国的借鉴。

　　首先，产业政策与竞争政策的协调须遵循经济法的基本理念和指导方向。日本1947年颁布的《禁止垄断法》打破了战前的集权控制和限制竞争体制，其完善的市场机制为日本随后顺利实施产业政策发挥着非常重要的基础性作用。产业政策和竞争政策都以市场机制为基本的指导方向，遵循政策优先性必须与经济发展状况或经济发展阶段相联系的理念。产业政策与竞争政策的实施内容及领域的优先性是随着社会经济发展的情景而由国家不断进行调整，而并非绝对武断地以优先适用竞争政策或产业政策为前提。既要考虑到经济发展不同时期产业政策与竞争政策的优先性问题，同时也要在考虑优先性的同时注意两者的互补性，避免两者之间的立法冲突。我国产业政策和竞争政策的实施应遵循一定的基本原则，如公共利益原则、公平与效率原则、合理原则等，因经济发展的不同阶段以及不同产业的差别需求可以对竞争政策和产业政策适时做出一定调整。

　　其次，应为产业政策与竞争政策的协调提供开放性的立法空间。产业政策及产业政策法的一部分可作为反垄断法及其他竞争政策的适用除外制度和豁免制度的方式而存在，对反垄断法适用除外情形的具体内容设计为国家产业政策的实施指明了路径。许多国家所创设的产业政策制度一般都以“不适用本法”的适用除外形式在反垄断立法和实施中得以体现，竞争法中，特别是反垄断法中适用除外制度所创设的各种反垄断豁免规定，为产业政策与竞争政策的协调提供了适度开放的法律空间[9]。我国产业政策目标也应落实于竞争法的适用除外法律条款之中，这种豁免制度实质上为国家适时地修正、解释和适用其产业政策目标留下了诸多灵活性、便利性。适用除外制度的设计和考量，应以社会整体利益为重，除采取适当的适用除外法律范围外，还需考虑适用除外制度与中小企业促进制度、知识产权保护制度、价格法律制度等制度之间的配合与协调，在这些法律的修订和完善中应为其留下合理的立法衔接空隙。

　　最后，应妥善处理竞争执法机构与产业政策监管部门之间的关系。在自然垄断行业和法定垄断行业领域内适用竞争法应遵循“一般适用，例外豁免”[10]，即一般采取竞争主管部门和产业监管部门共同对垄断问题行使管辖权，既要维护竞争主管部门权威性、一般性，又要保证产业监管部门专业性、特殊性，但并不排除产业监管部门对特殊具体事项享受专有管辖权，即行业监管机关对特殊行业事项的监管行为有权排除竞争执法机关的审查。在国家竞争执法机构和国务院的产业监管部门之间建立一个沟通、协调和融合的实施机制是尤为必要的，竞争法主管部门与产业监管部门的管辖权配置正是产业政策与竞争政策相互博弈、竞争和变动结果的反映。日本的通商产业省与公正交易委员会既对抗又协作的模式强调的是一种官民协调、官主导、民自律的协调机制，通过政府不同管理部门之间的合理分工、相互制约来消除产业政策法与竞争法的冲突，该模式符合我国政治体制和行政部门分工合作的传统，可为我国竞争政策与产业政策实施机制的协调提供合理借鉴。

　　参考文献。

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　　[2]齐虹丽。政府规制与反垄断法的适用除外制度：以日本反垄断法中的适用除外制度为讨论中心[J]。法学评论，2004，(6)。

　　[3]王先林，陈贺明。日本禁止垄断法的最新发展[J]。上海交通大学学报(哲社版)，2007，(4)。

　　[4][日]高桥岩和。日本产业政策和竞争政策的关系[A]。王晓晔。经济全球化下竞争法的新发展[C]。北京：社会科学文献出版社，2005.

　　[5]戴龙。日本反垄断法实施中的竞争政策和产业政策[J]。

　　环球法律评论，2009，(3)。

　　[6]王先林，丁国峰。反垄断法实施中对竞争政策与产业政策的协调[J]。法学，2010，(9)。

　　[7]孟雁北。论产业政策与反垄断法的冲突与协调[J]。社会科学研究，2005，(2)。

　　[8]韩立余。反垄断法对产业政策的拾遗补缺作用[J]。法学家，2008，(1)。

　　[9]吴宏伟，金善明。论反垄断法适用除外制度的价值目标[J]。政治与法律，2008，(3)。

　　[10]许石慧。论竞争主管机构与产业监管部门的权力配置[J]。时代法学，2007，(5)。