我国贸易救济体制存在的问题及完善思路
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一、我国贸易救济体制的发展历程
(一)贸易救济法律制度建设
1994年,全国人大会通过《中华人民共和国对外贸易法》。该法首次从宏观上对反倾销、反补贴和保障措施法律制度做出了原则性规定,使我国贸易救济立法与国际正式接轨。1997年,国务院在参照关贸总协定《反倾销法典》新文本条文的基础上,发布《中华人民共和国反倾销、反补贴和保护措施条例》,标志着我国反倾销、反补贴制度正式建立。2001年,在我国正式加入WTO的当天,国务院颁布《中华人民共和国反倾销条例》、《中华人民共和国反补贴条例》和《中华人民共和国保障措施条例》(上述三个条例分别于2004年被修订并公布实施),标志着我国贸易救济法律体系的初步建立。这三个条例参考了国外发达国家和WTO协定中的条约规范,分别在实体上和程序上作出规定,同时对贸易救济措施增加了“符合公共利益”方面的要求,并结合我国地区和产业之间经济发展不平衡的实际情况,加强了对我国特定地区和产业的保护。2004年,新修订的《中华人民共和国对外贸易法》颁布,增设了第七章“对外贸易调查”和第八章“对外贸易救济”,对贸易救济工作进行了授权和规范,并就争端解决、反规避措施等进行了补充规定,使我国贸易救济体制更加完善。
(二)贸易救济的组织体系建设
2003年以前,我国实行的是内、外贸分离和进出口配额分割的管理体制,国内贸易与国外贸易分别由国家经贸委和外经贸部管理。我国加入WTO后,这种管理体制不能适应新形势的需求,弊端日益显露:两套行政管理体制重叠,流通环节增加,经营成本上升,导致工作效率低下。2003年,国务院正式撤销对外贸易经济合作部和国家经贸委,并组建商务部,结束了内外贸分离的管理体制。在贸易救济领域,商务部的主要职能是负责组织反倾销、反补贴的有关事宜和产业损害调查等,有针对性地指导地方主管机关、中介组织和相关企业应对贸易摩擦。2009年,“四体联动”协调机制形成,即商务部、地方商务主管部门、中介组织及相关企业之间按照“职责明确、分工协作、信息共享、快速应对”原则形成的不同主体之间良性互动与有效配合的工作机制,以加大贸易救济力度,对外积极应诉,逐步消除不公平的贸易壁垒,维护国内产业安全。
(三)实践情况
我国政府首次启动贸易救济实施机制是1997年对原产于美国、加拿大和韩国的新闻纸进行的反倾销立案调查。根据WTO最新统计,截至2009年底,我国是遭受贸易救济调查最多的受害国,同时也逐步成为采取贸易救济措施最多的成员之一。自1997年至2009年底,我国共对外发起反倾销调查62起(按WTO统计方法为181起),反补贴调查8起。尤其是2009年商务部贸易救济立案、裁决数量和涉案金额均出现大幅增长,共对外发起反倾销调查8起、反补贴调查3起;涉及化工、纺织等10个行业、55类产品;其中8起反倾销案件和1起反补贴案件已作出裁决;同年12月10日,商务部对自美国进口的取向电工钢的“双反”调查做出初裁裁决,使我国成为少数能全部运用世贸规则允许的反倾销、反补贴和保障措施三种贸易救济措施的WTO成员之一。
二、我国贸易救济体制存在的问题
(一)贸易救济法律法规规定过于笼统,可操作性不强
根据《外贸法》规定,我国的贸易救济制度应包括针对进口产品的“两反一保”,应对外国不正当或不合理进口限制的出口救济制度,以及救济国内服务产业损害的国际服务贸易救济制度。但我国《外贸法》中仅仅针对“两反一保”颁布了单行条例,没有关于应对外国不正当或不合理进口限制的专门法规和服务贸易救济法规,这是我国贸易救济法律制度不完善的最突出表现。同时,《外贸法》在有关自然人签订对外贸易合同效力、非歧视原则适用范围和例外、配额分配外贸法方式、对外调查,尤其是国内企业申请贸易救济的法律程序和启动条件等方面均未做出详细的规定,这大大影响了该部法律的可操作性。
(二)企业对贸易救济诉讼认识不够,起诉不积极
我国企业自我保护意识较差,对有效合理利用国际市场规则认识不够,常将国际经济竞争误认为是低价竞争;在自己的产品遭到国外产品倾销、补贴等贸易救济或贸易壁垒时,缺乏运用法律手段来保护自身正当权益的能力。
(三)商务信息服务体系建设滞后
目前我国的贸易救济信息服务系统仍存在着信息渠道不畅通,信息资源未能充分、有效利用,反馈速度慢、敏感性差等弊端,严重制约了贸易救济制度发挥对企业与产业的预警功能和对国家利益的事前保护作用,致使贸易救济措施常局限于事后救济的范围内。
(四)与贸易救济工作相适应的复合型人才严重匮乏
大大降低了我国运用贸易救济的法律武器保护国内产业正当权益的效力。
三、完善我国贸易救济体制的思路
(一)健全贸易救济法律法规体系,
明确细化具体条文规定
一是颁布具体的实施条例,进一步明确、细化“两反一保”法律的关键条文;二是以实施细则和解释性规范的形式作补充,商务部可根据实践经验和具体案例的情况归纳总结,制定具体操作方面和技术层面上的实施细则;三是参考借鉴其他国家和地区的贸易救济立法和实践,如美国与欧盟贸易救济法律制度中的有关出口救济制度和反规避规则的规定。
(二)提高企业贸易救济法律意识,积极提起申诉
企业应树立对贸易救济措施的正确认识。当国外某产品进口至我国,并采取不公平贸易行为,对我国企业造成了产业损害或损害的威胁时,企业应积极向政府主管机关提出申诉,这也是政府主管机关启动贸易救济调查的前提条件。贸易救济诉讼与普通诉讼不同,企业应全面掌握与贸易救济相关的法律,通过组建专门的团队增加诉讼力量,提前收集资料,做好应对准备。
(三)完善产业安全数据库,强化产业损害预警机制
产业安全数据库是维护我国产业安全、保障国家经济安全的基础建设项目,也是商务部公共商务信息服务体系建设的重要组成部分。要实现对产业损害动态进行全方位的监控,需扎实推进产业安全数据库的扩容:一是扩大监测范围,包括行业、指标、直报数据的样本企业等内容的监测;二是加大数据分析力度,尤其是对新型的技术壁垒、绿色壁垒以及知识产权纠纷等造成的产业损害研究应更深入;三是建立运转协调、科学有效的分工合作体系,鼓励地方、行业、专家、企业积极参与,以科学的理念与方法,走专业化与标准化的道路,切实维护产业安全工作。
(四)加强地方政府的组织协调职能,做好“四体联动”机制的有效接合
四个部分的有效接合,要求各方在明确具体分工的基础上,形成工作机制上的良性循环和职能上的有效互动。政府在贸易救济体系中具有主导地位,地方政府更应发挥其重要作用:一是广泛收集与整理有关本地区产品以及相关产业的市场信息;二是积极配合本地企业、产业提起贸易救济案件申请,为调查机关的实地核查工作提供便利和协助等;三是积极开展各类贸易救济调研,总结经验,开展预警工作,及时向有关部门提出政策建议。
(五)加快商务信息服务体系建设,提高信息咨询机构服务水平
一是拓宽贸易救济信息的发布渠道,建立更多的信息咨询服务中介机构,可通过电视、广播、报纸等媒体发布“贸易救济商务预报”为载体扩大信息覆盖面,提高中介机构在企业、行业和政府部门中的影响力和知名度,使政府和企业充分利用商务信息服务体系平台,加强对贸易救济信息的开发利用,做出客观准确的分析。二是进一步提高信息咨询服务中介机构的服务水平,及时、有效地发布贸易救济信息,对企业立案提供信息服务和技术支持,做好立案前的辅导工作,充分发挥其咨询、引导服务作用。
(六)提升业务素质,强化人才队伍建设
(一)贸易救济法律制度建设
1994年,全国人大会通过《中华人民共和国对外贸易法》。该法首次从宏观上对反倾销、反补贴和保障措施法律制度做出了原则性规定,使我国贸易救济立法与国际正式接轨。1997年,国务院在参照关贸总协定《反倾销法典》新文本条文的基础上,发布《中华人民共和国反倾销、反补贴和保护措施条例》,标志着我国反倾销、反补贴制度正式建立。2001年,在我国正式加入WTO的当天,国务院颁布《中华人民共和国反倾销条例》、《中华人民共和国反补贴条例》和《中华人民共和国保障措施条例》(上述三个条例分别于2004年被修订并公布实施),标志着我国贸易救济法律体系的初步建立。这三个条例参考了国外发达国家和WTO协定中的条约规范,分别在实体上和程序上作出规定,同时对贸易救济措施增加了“符合公共利益”方面的要求,并结合我国地区和产业之间经济发展不平衡的实际情况,加强了对我国特定地区和产业的保护。2004年,新修订的《中华人民共和国对外贸易法》颁布,增设了第七章“对外贸易调查”和第八章“对外贸易救济”,对贸易救济工作进行了授权和规范,并就争端解决、反规避措施等进行了补充规定,使我国贸易救济体制更加完善。
(二)贸易救济的组织体系建设
2003年以前,我国实行的是内、外贸分离和进出口配额分割的管理体制,国内贸易与国外贸易分别由国家经贸委和外经贸部管理。我国加入WTO后,这种管理体制不能适应新形势的需求,弊端日益显露:两套行政管理体制重叠,流通环节增加,经营成本上升,导致工作效率低下。2003年,国务院正式撤销对外贸易经济合作部和国家经贸委,并组建商务部,结束了内外贸分离的管理体制。在贸易救济领域,商务部的主要职能是负责组织反倾销、反补贴的有关事宜和产业损害调查等,有针对性地指导地方主管机关、中介组织和相关企业应对贸易摩擦。2009年,“四体联动”协调机制形成,即商务部、地方商务主管部门、中介组织及相关企业之间按照“职责明确、分工协作、信息共享、快速应对”原则形成的不同主体之间良性互动与有效配合的工作机制,以加大贸易救济力度,对外积极应诉,逐步消除不公平的贸易壁垒,维护国内产业安全。
(三)实践情况
我国政府首次启动贸易救济实施机制是1997年对原产于美国、加拿大和韩国的新闻纸进行的反倾销立案调查。根据WTO最新统计,截至2009年底,我国是遭受贸易救济调查最多的受害国,同时也逐步成为采取贸易救济措施最多的成员之一。自1997年至2009年底,我国共对外发起反倾销调查62起(按WTO统计方法为181起),反补贴调查8起。尤其是2009年商务部贸易救济立案、裁决数量和涉案金额均出现大幅增长,共对外发起反倾销调查8起、反补贴调查3起;涉及化工、纺织等10个行业、55类产品;其中8起反倾销案件和1起反补贴案件已作出裁决;同年12月10日,商务部对自美国进口的取向电工钢的“双反”调查做出初裁裁决,使我国成为少数能全部运用世贸规则允许的反倾销、反补贴和保障措施三种贸易救济措施的WTO成员之一。
二、我国贸易救济体制存在的问题
(一)贸易救济法律法规规定过于笼统,可操作性不强
根据《外贸法》规定,我国的贸易救济制度应包括针对进口产品的“两反一保”,应对外国不正当或不合理进口限制的出口救济制度,以及救济国内服务产业损害的国际服务贸易救济制度。但我国《外贸法》中仅仅针对“两反一保”颁布了单行条例,没有关于应对外国不正当或不合理进口限制的专门法规和服务贸易救济法规,这是我国贸易救济法律制度不完善的最突出表现。同时,《外贸法》在有关自然人签订对外贸易合同效力、非歧视原则适用范围和例外、配额分配外贸法方式、对外调查,尤其是国内企业申请贸易救济的法律程序和启动条件等方面均未做出详细的规定,这大大影响了该部法律的可操作性。
(二)企业对贸易救济诉讼认识不够,起诉不积极
我国企业自我保护意识较差,对有效合理利用国际市场规则认识不够,常将国际经济竞争误认为是低价竞争;在自己的产品遭到国外产品倾销、补贴等贸易救济或贸易壁垒时,缺乏运用法律手段来保护自身正当权益的能力。
(三)商务信息服务体系建设滞后
目前我国的贸易救济信息服务系统仍存在着信息渠道不畅通,信息资源未能充分、有效利用,反馈速度慢、敏感性差等弊端,严重制约了贸易救济制度发挥对企业与产业的预警功能和对国家利益的事前保护作用,致使贸易救济措施常局限于事后救济的范围内。
(四)与贸易救济工作相适应的复合型人才严重匮乏
大大降低了我国运用贸易救济的法律武器保护国内产业正当权益的效力。
三、完善我国贸易救济体制的思路
(一)健全贸易救济法律法规体系,
明确细化具体条文规定
一是颁布具体的实施条例,进一步明确、细化“两反一保”法律的关键条文;二是以实施细则和解释性规范的形式作补充,商务部可根据实践经验和具体案例的情况归纳总结,制定具体操作方面和技术层面上的实施细则;三是参考借鉴其他国家和地区的贸易救济立法和实践,如美国与欧盟贸易救济法律制度中的有关出口救济制度和反规避规则的规定。
(二)提高企业贸易救济法律意识,积极提起申诉
企业应树立对贸易救济措施的正确认识。当国外某产品进口至我国,并采取不公平贸易行为,对我国企业造成了产业损害或损害的威胁时,企业应积极向政府主管机关提出申诉,这也是政府主管机关启动贸易救济调查的前提条件。贸易救济诉讼与普通诉讼不同,企业应全面掌握与贸易救济相关的法律,通过组建专门的团队增加诉讼力量,提前收集资料,做好应对准备。
(三)完善产业安全数据库,强化产业损害预警机制
产业安全数据库是维护我国产业安全、保障国家经济安全的基础建设项目,也是商务部公共商务信息服务体系建设的重要组成部分。要实现对产业损害动态进行全方位的监控,需扎实推进产业安全数据库的扩容:一是扩大监测范围,包括行业、指标、直报数据的样本企业等内容的监测;二是加大数据分析力度,尤其是对新型的技术壁垒、绿色壁垒以及知识产权纠纷等造成的产业损害研究应更深入;三是建立运转协调、科学有效的分工合作体系,鼓励地方、行业、专家、企业积极参与,以科学的理念与方法,走专业化与标准化的道路,切实维护产业安全工作。
(四)加强地方政府的组织协调职能,做好“四体联动”机制的有效接合
四个部分的有效接合,要求各方在明确具体分工的基础上,形成工作机制上的良性循环和职能上的有效互动。政府在贸易救济体系中具有主导地位,地方政府更应发挥其重要作用:一是广泛收集与整理有关本地区产品以及相关产业的市场信息;二是积极配合本地企业、产业提起贸易救济案件申请,为调查机关的实地核查工作提供便利和协助等;三是积极开展各类贸易救济调研,总结经验,开展预警工作,及时向有关部门提出政策建议。
(五)加快商务信息服务体系建设,提高信息咨询机构服务水平
一是拓宽贸易救济信息的发布渠道,建立更多的信息咨询服务中介机构,可通过电视、广播、报纸等媒体发布“贸易救济商务预报”为载体扩大信息覆盖面,提高中介机构在企业、行业和政府部门中的影响力和知名度,使政府和企业充分利用商务信息服务体系平台,加强对贸易救济信息的开发利用,做出客观准确的分析。二是进一步提高信息咨询服务中介机构的服务水平,及时、有效地发布贸易救济信息,对企业立案提供信息服务和技术支持,做好立案前的辅导工作,充分发挥其咨询、引导服务作用。
(六)提升业务素质,强化人才队伍建设