加快实现城市化与非农化协调再推进

在中国农村人口城市化和非农化的发展进程中，20世纪最后两个10年是重要的转折性时期。总体而言，进入经济体制转型时期以来的城市化和非农化进程都比转型之前明显加快，但是，城市化明显滞后于经济发展和非农化水平，而且，进入90年代以后人口城市化和非农化都出现了相对减慢的变化趋势。如何加快实现城市化和非农化的新一轮协调再推进，已经成为新世纪中国社会经济发展面临的一大突出问题，务须引起充分的关注。

一、经济体制转型中的城市化滞后

1979年中国进入经济体制转型期以来，人口城市化由过去长时期低水平的停滞不前状态进入了加快发展的新阶段，但是，加快发展的城市化明显滞后于经济发展和非农化水平。

1.城市化滞后于经济发展水平

转型期之前，中国的城市化进程长时期处于低水平的停滞不前状态。1978年中国的城市化率(城镇人口占总人口的比重)为17.9%，与1958年的 16.3%相比，20年间仅上升了1.6个百分点，而与1960年的19.8%相比，则下降了1.9个百分点。进入转型期以后，城市化速度明显加快，1990年城市化率上升到26.4%，比1978年上升了8.5个百分点，1998年又上升到30.4%。1978年至1998年，全国市镇人口平均增长率为4.1%，是总人口年增长率的3倍多。

但是，与迅速提高的经济发展水平相比，加快提高的城市化水平却显得相对滞后。衡量一个国家的人口城市化是否与经济发展水平相适应，通常是按国际经验作参照比较。按照著名发展经济学家钱纳里提出的发展模型或"标准结构"，在人均GNP100美元(1964年美元，下同)以下的时候，我国的城市化水平 (17.9%，1978)比"标准结构"高5.1个百分点，在人均GNP100美元时，我国的城市化水平(21.6%，1983)接近于"标准结构"中的 22.0%。随着人均GNP的继续增长，我国城市化水平偏低于"标准结构"的程度趋于明显增大，当人均GNP为200美元时，我国的城市化水平 (27.6%，1992)比"标准结构"低8.6个百分点，250美元和300美元时则分别偏低10.7个百分点和14.9个百分点。

需要注意的是，按钱纳里"标准结构"进行对照，我国城市化滞后于经济发展水平的情况完全是在进入转型期特别是1983年以后才出现的。也就是说，转型期之前，我国的城市化虽然长时期处于低水平的停滞不前状态，但却并不滞后于当时的经济发展水平，甚至还是"超前"或"过度"的。而进入转型期以来，城市化进程虽然趋于加快，但却滞后于经济发展水平，而且滞后的程度也趋增大。近年来，关于进入转型期以后我国城市化的滞后问题，已经日益引起应有的充分关注。有的学者利用世界银行（1987）数据进行计算分析，认为中国的城市化水平比同等人均GNP国家平均水平约低12个百分点，如果按购买力平价（PPP）方法计算，则低21个百分点（王小鲁，夏小林，1999）。当然，钱纳里的"标准结构"是否完全适合于对照我国实际，尚待进一步深入探讨。

2、城市化滞后于非农化水平

人口城市化是否滞后或滞后程度还可用从业人员的非农业率（非农产业从业人员占从业人员总数的比重，以N表示）与人口城市化率（U）的比值（NU）来度量。中国的NU比在1952年时为1.3（以U为1.0），1962年和1965年都为1.0，即50年代呈下降趋势，60年代前期城市化与非农化水平基本一致。但1965年以后NU比值趋于增大，至1970年增至1.1，1975年增至1.3，1978年又增至1.7的最高点，可见，改革开放之初城市化转入加速发展之时，正是人口城市化滞后程度最高之日。

在钱纳里的"标准结构"中，相应于人均GNP不到100美元和100美元时的初级产业(主要是农业)劳动力份额分别为71.2%和65.8%，人均 GNP200和300美元时的初级产业劳动力份额分别为48.9%和43.8%，据此可大体推算不同人均GNP水平时的非农产业劳动力份额与城市化率之间的比值：人均GNP100美元以下和100美元时分别为2.25和1.55，200和300美元时则分别为1.22和1.16。可见，在"标准结构" 中，NU比大体呈现随人均GNP的增长而下降(趋向于稳定在1.2的水平上)的变化趋势。但我国的NU比却是随着人均GNP增长而呈现居高不下的状态，1978至1998年基本上都维持在1.6～1.7的水平上。这种情况实际上意味着城市化滞后于非农化的程度也在趋于增大，同时也说明，城市化滞后于非农化的情况基本上也是在进入转型期以后才出现的。

3.体制型的城市化滞后

城市化滞后于经济发展和非农化水平是进入转型期以后才出现的新情况和新问题，并不意味着这种滞后是由体制转换而引起的，而是说明新旧体制的转换还不适应城市化与经济和非农化协调发展的客观需要。

众所周知，过去计划经济体制下人口城市化长时期处于停滞不前的状态，与以严格控制乡----迁移为特征的户籍管理制度有着密切的关系。1958年1 月，全国人大会通过并颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，从此开始，我国全面运用户籍管理控制人口迁移，尤其是控制农业人口转变为非农业人口。 1964年8月，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定草案》，《规定》明确提出对从农村迁往城市和集镇、从集镇迁往城市要"严加限制"，集中体现了我国现行户籍制度控制人口迁移的核心思想：在1977年11月国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》中，进一步明确指出："严格控制市、镇人口，是党在社会主义历史时期的一项重要政策"，并具体规定："从农村迁往北京、上海、天津3市的，要严加控制。从镇迁往市、从小市迁往大市，从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区的，应适当控制。从市、镇迁往农村、从市迁往镇，从大市迁往小市的，以及同等市之间、镇之间、农村之间的迁移，理由正当的，应准予落户。"至此，以控制乡----城迁移为基本特征的现行户籍制度已臻完备。

从人口城市化与经济发展水平的关系看，如果计划经济时期低水平的人口城市化相对于低经济发展水平而言确实已呈某种过度状态的话，那么，推行限制乡 --城迁移的户籍政策在当时情况下看来还是有必要的。但是进入转型期以后，在人口城市化已经转为明显滞后于经济发展水平的情况下，如果继续沿袭过去严格限制的政策，那就只能起到加剧城市化滞后的作用。尽管转型时期在户籍制度改革中也推出了不少积极的举措，例如吸收农民自理口粮进镇落户、小城镇户籍制度改革试点、城镇暂住人口管理规定和城市蓝印户口制度等，但总体而言，与经济领域的体制改革相比，直接关系到人口城市化的户籍制度改革显得相对滞后。这种滞后显然不利于加快实现人口城市化与经济的协调发展。

二、从城市化滞后到非农化滞缓

进入90年代以后，无论从人口城市化还是从农村劳动力非农化转移进程看，都出现明显趋缓的变化。1980至1988年市镇人口和农村非农产业劳动力增长幅度都较大，在经历了80年代末的低谷以后，1990至1994年又有了较大的增长，但是，1994至1998年，市镇人口年均增长数由 1990～1994年的1027.5万人减少到910万人，年均增长率由3.2%下降为2.2%，市镇人口占总人口的比重的年均增长百分点也趋减少。农村劳动力非农化转移趋于滞缓的状况更为明显，与1990～1994年相比，非农产业劳动力年均增长数由822.7万人减少到410.5万人，减少了 44.0%，年均增长率由8.4%下降为3.6%，而非农化率的年均增长百分点则由1.6减少到0.7个百分点。显然，城市化与非农化进程是相互推动相互制约的，但是，城市化滞后是矛盾的主要方面。

1.城市化滞后对乡镇企业就业容量的制约

80年代以来乡镇企业在吸纳农村剩余劳动力中发挥了主渠道作用，但是，城市化滞后背景下的乡镇企业发展基本上处于粗放型外延扩张的状态。城市化滞后阻碍了农村内部和城乡之间资源的优化配置和生产要素的合理流动，形成以乡村社区为利益主体的小而全的封闭的经济运行系统，造成资源浪费、布局分散、结构雷同，难以体现规模集聚效应。1979～1984年，全国乡镇企业累计占用耕地8000万亩，按乡镇企业从业人员计几乎人均占用1亩耕地，目前乡镇企业人均占地面积比城市大中型企业高出了3倍以上(辜胜阻，1999)。

事实表明，城市化滞后背景下的乡镇企业就业容量扩大已经遇到了"门槛"。从乡镇企业从业人员数量的变化看，1984～1988年由3235万人增加到9546万人，年均增加1260万人，1988～1996年年平均增加数减少到495万人，而1996至1998年则已转为减少971万人。

农村城市化滞后必然导致乡镇企业以至整个农村经济增长方式由粗放型向集约型转变的滞后。城市化滞后情况下的农村劳动力非农化转移，很大程度上只能是粗放型或数量扩张型的低层次转移，这种转移是难以持续推进的，已经转移的成果也是难以持续巩固的。

2.城市化滞后对城市就业容量的制约

城市是高就业容量载体，同样单位面积的城市地域能够承载比农村多得多的就业人口。城市化滞后意味着城市就业容量没有达到一定经济发展水平下可以达到的应有水平，假定目前实际城市化率(30%)比现有经济发展水平下可望达到的应有水平滞后10个百分比，那么，如果城市化不滞后，城镇就业容量将可在现有水平上扩容1/3。而据有关专家推算，我国城市化率如果提高10%，将可产生7780万个就业岗位。

就业增长根本上有赖于经济增长的带动。但是，进入90年代以后，我国的全社会GDP就业增长弹性值明显降低，1997年降到了历史最低点(0.11)。发展第三产业增加就业岗位的问题早就引起极大的关注，但实际情况却总是不尽如人意，1994年至1996年，全国从业人员总数中的三产比重由23%上升到26%，上升了3个百分点，而 1996至1998年仅上升了0.7个百分点。就业弹性下降和第三产业发展滞后的原因是多方面的，但是，很大程度上与城市化滞后有密切关系。正是由于城市化滞后，使经济增长拉动就业增长的效应大打折扣，也使"三产化"的进程明显滞后。有关研究表明，在不考虑其他因素的条件下，第三产业的比重和城市化水平提高的就业弹性都在0.9左右，是在提高就业弹性中贡献率最显著的两个因素(国家计委宏观经济研究院课题组，1999)。由上可以推论，城市化滞后及与之相关的第三产业发展滞后，在就业弹性下降中也是贡献率最显著的两个因素。农村劳动力转移趋于滞缓，显然与城市化滞后制约城市就业容量扩展有着密切的关系。

3.城市化滞后后果的滞后反映

中国城市化滞后在进入转型期以后的80年代就渐趋明显，但农村经济体制改革的迅速推进和乡镇企业的异军突起，成为推进农村劳动力非农化转移的强大动因，从而使城市化滞后的后果在很大程度处于隐蔽状态。随着经济体制改革由农村向城市加快推进，城市化滞后的后果逐渐得以显性化的暴露。90年代农村劳动力非农化转移明显趋于滞缓，就是城市化滞后后果的滞后反映。

值得指出的是，作为城市化滞后后果的滞后反映，农村劳动力非农化转移趋于滞缓的状况在东部发达地区往往更为突出。据统计资料，在全国30个省、自治区、直辖市的农村劳动力中，1993～1996年工业劳动力出现减少的有5个地区，农业劳动力增多的有14个地区，而1996～1998年，工业劳动力出现减少和农业劳动力增多的地区已经分别增加到19个和 22个。而且值得注意的是，在1996～1998年农村工业劳动力出现减少的19个地区中，东部沿海地区占了10个，仅河北和广东没有减少，在同期农业劳动力增多的22个地区中，东部沿海地区也占了10个，仅天津和浙江没有增加。上述情况说明，80年代农村非农化转移较快的东部沿海地区，进入90年代以后非农化转移趋于滞缓的状况也更为明显。当然，农村工业劳动力减少的部分原因是转向第三产业，但更多地是向农业回流，即再度成为农业内部的隐性剩余劳动力。

我国人口城市化滞后于经济发展水平的程度有着较大的区域差异。无疑，从东西部之间的差异看，城市化和经济发展水平以东部发达地区为较高，但从城市化相对滞后于经济发展水平的状况看，往往也以东部沿海地区更为突出。作为先发达起来的东部地区，过去在经济发展过程中没有同步推进城市化所埋下的后果，在当前加速推进城市化的过程中正由隐性转化为显性，其表现之一即为农村劳动力非农化滞缓的状况更为明显。

三、加快实现城市化与非农化协调再推进

进入转型时期以后中国城市化和非农化的加快推进很大程度上表现为对过去长时期停滞不前状态的一种"补偿"，90年代中期以后人口城市化和非农化趋于滞缓则又反映了过去积累的能量释放已近底线。新世纪来临之际，中国必须加快实现新一轮的城市化与非农化协调再推进。

1.城市化与经济发展的协调再推进

有关人士指出，中国国民经济的主要矛盾在于城乡二元经济，矛盾的主要方面在于城市化滞后(刘福坦，1999)；进入90年代以后，中国已经进入城市化推动型经济增长的新阶段(周振华，1995)。

加快实现城市化与经济发展的协调再推进，首先就是要在现有经济发展水平下积极加快城市化进程，尽可能减小城市化的滞后程度。城市化滞后于经济发展水平，实际上意味着经济发展成果用于城市化发展或城镇基础设施建设的份额偏少。因此必须继续加大基础设施建设的力度，使之与经济发展水平相适应。各国经验表明，基础设施是扩大投资需求的主要部门，依靠劳动密集型方式发展基础设施，能够促进高就业增长(胡鞍钢，1998)。在现有经济发展水平下加快城市化进程能够提高就业弹性，能够进一步扩大城镇就业容量，既有利于缓解城镇本身的就业压力，也有利于吸纳农村剩余劳动力。

其次，要以城市化推动新一轮的城乡经济增长。有的学者认为，加速城市化将会成为今后10年经济增长的主要加速器(王小鲁，夏小林，1999)。农村经济增长必须加快纳入城市化推动型发展轨道，要以加速城市化为动力，推动农村经济增长方式加快由粗放型向集约型的转为，使农村经济跃上一个新的台阶。在新世纪中国西部大开发中，特别要注意解决好城市化与经济同步协调发展的问题，努力避免东部地区过去农村经济迅速发展而城市化却明显滞后所带来的种种负面后果。

2.城市化与非农化的协调再推进如前所述，农村劳动力非农化转移如果不伴以城市化的同步协调推进，当非农化转移推进到一定阶段时，势必将会遇到门槛的障碍。离土不离乡的非农化转移和乡镇企业发展必须伴以农村城市化的同步推进，这不仅是指乡镇企业发展必须要与小城镇的建设更加密切地有机结合起来，而且也是指城市辐射带动力进一步加强向广大农村地区的渗透。推进乡镇工业由分散走向集中，形成其应有的规模集聚效应，是加快实现农村城市化与非农化协调再推进的重要关键。因为，只有实现农村工业集中，才有利于城镇发展，才有利于进一步发挥吸纳农村剩余劳动力的主渠道作用。

3.城乡劳动力转移的协调再推进

转型时期的农村劳动力非农化转移客观上已经与城镇劳动力的转移再就业问题相互交织在一起。在3～4千万农村劳动力已经进入各类城镇开创就业新天地的同时，城里人下乡寻找再就业机会也已不乏其例。无论是城镇劳动力的转移再就业，还是农村劳动力的非农化再转移，都要加快纳入城乡就业协调发展的轨道。进城农民工实际上主要是弥补了城市劳动力供需的结构性空缺，缓解城镇下岗人员的再就业压力不能采取简单的"腾笼换鸟"做法。要变"腾笼换鸟"为"扩笼引鸟"，变"孤鸟单飞"为"比翼双飞"，也就是说，应大力提倡已在城里"筑笼"创业的农民工与正在"寻笼"的城里下岗无业人员优势互补，联手创业，这样才会有利于增加就业岗位。当前的城市化滞后意味着扩大城市就业容量尚有较大余地，加快城市化进程中的城市就业岗位增加，既应用于吸纳城镇下岗无业人员，也应用于吸纳农村剩余劳动力，这样才会真正发挥城市化在缓解城乡就业压力，促进城乡就业协调发展中应该起到的积极作用。

参考文献：

1.曾令华"城乡收入差距分析和政策建议"，《湘潭大学学报》哲社版1998年第5期
2.王小鲁、夏小林"优化城市规模推动经济增长"，《经济研究》1999年第9期
3.王建民，胡琪《中国流动人口》，上海财经大学出版社，1996
4.辜胜阻，成德宁"农村城镇化的战略意义与战略选择"，《中国人口科学》1999年第3期
5.国家计委宏观经济研究院课题组"'十五'时期就业形势分析与对策"，《宏观经济研究》，1999年第6期
6.胡鞍钢"关于降低我国劳动力供给与提高劳动力需求重要途径的若干建议"，《中国软科学》1998年第11期
7.朱宝树"中国城市化：从控制中发展到发展中控制"，《华东师范大学学报》哲社版2000年第1期