我国战略补贴政策的WTO框架约束
内容摘要：在中国加入世界贸易组织后，积极进行贸易体制改革以努力保持政府的中性地位时，一些发达国家尤其是美国，正面临着摒弃中性贸易政策，通过补贴或其他保护贸易政策以增加本国福利。本文针对战略补贴政策的理论基础和WTO的相关约束进行了分析，同时指出在WTO框架下我国实施战略补贴政策的可能途径。
关键字：战略补贴 政策 WTO
Keywords：strategic subsidy policy WTO
随着中国加入世界贸易组织，正在积极进行经济贸易体制改革以努力保持政府的中性地位时，一些发达国家尤其是美国，正摒弃中性贸易政策使用诸如战略补贴等政策以增加其本国福利。这一需求源于近年来贸易理论的不断发展和体现不完全竞争及递增的规模经济模型的运用，它表明了政府在贸易政策中充当积极的角色。
一、战略补贴政策的理论基础
以竞争模式为基础的新古典贸易理论主张自由贸易，而贸易干预政策只是作为纠正市场扭曲的一种手段;并且，如果由于贸易干预导致偏离帕累托最优状态时，政策所致的贸易扭曲就产生了[1]。但新贸易理论说明了在没有扭曲的情况下政府对贸易的干预能够改善福利的可能，也就是通过实施战略贸易政策来达到增进本国福利。战略贸易政策就是新贸易理论在政策领域的延伸和具体化。
战略补贴政策作为战略贸易政策的重要内容，发源于Brander和Spence(1983、1985)的第三国市场模型，他们假定一个寡占行业中有两个生产同质产品的厂商，分别位于两个不同的国家，厂商生产的商品都是为了出口到第三国市场，本国没有消费，并且两厂商在第三国市场进行Cournot竞争，这样，在自由贸易的情况下，企业间会达成一个 Cournot -Nash均衡。这种均衡状态下，双方就没有任何激励去改变自身行为，均衡结果就可自行维持下去。但如果当有一方政府进行干预时，竞争就会演变为 Stackelberg竞争，有政府补贴的一方厂商就会处于Stackelberg领导者的地位，而外国竞争企业则处于跟随者的地位，外国企业会做出向本国企业让渡市场份额和利润的反应。此时，即产生利润转移效应(profit shifting effect)。因此，政府的最佳反应是给予一定的出口补贴。Helpman和Krugman(1989)则从私人边际收益和社会边际收益的角度得到类似的结论。战略贸易政策实质是将市场经济体制中的竞争主体和利益主体由企业扩展到国家，将企业竞争力提升到国家竞争力，将企业竞争策略上升到国家经济政策，借助政府的力量和国家公共财力来应对国际化经营中的不完全竞争和规模经济效应。
新贸易理论的出现引起了人们的关注，一国很有可能在以下情况下恢复早先的政策：如果他们认为对方国家的贸易干涉是一种“以邻为壑”(beggar- thy-neighbor)的方式从而使财富从本国向外国转移，这些理论上的发展为一国政府进行干预提供了理论根据，阐明了国家干预市场进程的动机。它在政治上是有吸引力的，对国际政治经济也在发生着影响，尤其是在高技术产业。例如，欧盟通过促成一系列高科技项目来促进欧洲的高技术产业，以确保欧洲在关键技术及其产业方面不致于落后于美国和日本。美国也有相似的例子，1993年，由克林顿总统亲自挂帅，副总统戈尔直接分管，在全美国开展了一场新型汽车攻关大行动，参与的机构有美国能源部、商务部、运输部、国防部等，还有美国众多名牌大学、科研机构以及军事、航天部门的若干国家实验室，以及美国三大汽车公司，其基金由联邦政府和工业界共同提供，目的是要使传统的汽车，转变成为高新技术产品;在今后相当长时期内，确保美国经济的地位。
对于刚加入WTO的中国来讲，政府面临如何制定自己的贸易政策问题。一方面，我们必须尽快适应WTO规则，积极地降低关税，削减非关税壁垒;另一方面，由于自身经济实力的限制，不可避免要对相关产业进行保护，其中，进行战略补贴政策是一个可行的选择，这也是WTO规则所允许的。
二、WTO对有关补贴的框架约束
在WTO的法律规则中，补贴被定义为“在某一成员的领土内，由政府或任何公共机构向企业提供的财政资助，以及采取任何形式的收入支持或价格支持，和由此而给予的某种优惠。在WTO框架内，规制补贴主要有《补贴与反补贴措施协议》和《农产品协议》两个方面。
1、《补贴与反补贴措施协议》中的相关规定
按照可能的危害程度，《补贴和反补贴措施协议》将补贴分为禁止的、可诉的和不可诉的补贴三类。
一禁止性补贴。《补贴与反补贴措施协议》第3条规定：“法律或事实上视出口实绩为唯一或其他多种条件之一而给予的补贴、视使用国产货物而非进口货物的情况为唯一条件或其他多种条件之一而给予的补贴为禁止性补贴”。禁止性的补贴一旦被证实存在，无须证明其是否对其他成员方造成损害或损害威胁，都必须取消，否则会招致其他成员实施的经WTO争端解决机构授权的反补贴措施或征收反补贴税。
二可诉补贴。指在一定范围内可以实施的补贴，但如果使用此类补贴的成员方在实施过程中对其他成员方的经济利益造成不利影响，则受损的成员方可以向使用此类补贴的成员方提起申诉。因此，《补贴与反补贴措施协议》第5、6条对使用可诉补贴的“度”做出具体界定。即使用可诉补贴不能造成以下任何情况发生：第一，取代或阻碍另一成员方的产品进口;第二，取代或阻碍另一成员方对第三成员方的出口;第三，补贴的后果造成大幅度削价、压价或销售量减少;第四，实施补贴后的商品在国际市场上的份额增加。可诉补贴并不一定意味着必须取消，一般来说只有同时具备下列三种条件下该种可诉补贴才需要被取消：第一，该种补贴必须要具有专向性。《补贴与反补贴措施协议》规定了企业专向性(一国政府挑选一个或几个特定公司进行补贴)、产业专向性(一国政府针对某一个或几个特定产业部门进行补贴)和地区专向性(一国政府对其领土内特定地区的生产进行补贴)三种专向性标准;第二，该种补贴必须被某个成员国起诉;第三，该补贴必须被证明对成员国造成了实质损害或实质损害威胁。
三不可诉补贴。主要包括不具有专向性的补贴、给予基础研究的援助性补贴、给予贫困地区的补贴、为适应新环境而实施的补贴，以及用于鼓励农业研究开发、鼓励农民退休等方面的“绿箱”补贴。
不可诉补贴不专门针对出口，是WTO规则允许的措施，这为实施战略补贴政策提供了空间。不可诉补贴包括，为鼓励某个产业的企业进行R&D投资、开展技术创新，可以对R&D投资占销售额比重设立一个标准，对超过标准的企业实行非专向性补贴;大规模增加对企业、高校、研究机构的科研补贴，只要这种补贴不超过基础工业研究费用的50%或应用研究费用的25%;增加对落后地区开发的基础设施建设、工业结构调整、教育科研的补贴;对环保性的技术改造项目给予一次性补贴，只要这种补贴不超过改造工程费用的20%。
2、《农业协议》中的相关规定
《农业协议》将国家对农业的支持分为要求削减承诺的国内支持和可免除削减承诺的国内支持两个方面。其中，要求削减承诺的国内支持，即“黄箱支持”，主要是指那些对生产刺激作用大、对贸易干扰程度强和对价格扭曲作用大的各种补贴。可免除削减承诺的国内支持，是指那些没有任何贸易扭曲影响或对生产没有造成影响或只有最低限度影响的国内支持政策，包括“绿箱支持”，“蓝箱支持”和低于“微量允许标准”的支持。“绿箱支持”是指费用由政府财政开支，对生产不产生直接刺激作用的国内支持，如对农业科研、人员培训、技术推广及农村电网、交通水利等基础设施建设等方面的补贴支持。
三、我国实施战略补贴的可能方向和政策创新
根据《补贴与反补贴措施协议》、《农业协议》以及我国加入WTO《工作组报告书》中的承诺，可以考虑从以下方面实施战略补贴政策。
1、合理利用一些可诉补贴
可诉补贴是利用一些WTO允许的补贴，合理支持本国相关产业。具备操作性的可诉补贴有：政府对某项产品实行不超过从价总额5%的补贴;对某项产业实行小额补贴以弥补经营性亏损;为解决某个大企业长期发展、避免产生严重社会问题而提供一次性补贴;对一些规模有限、影响相对较小的企业直接免除政府债务，或授予补贴以抵消应付债款。对于可诉补贴的运用关键是要把握好补贴的范围和“度”，避免对我国出口产品起诉。
当前在可诉补贴方面值得关注的是科技补贴。《补贴与反补贴措施协议》第8条规定：在商业性R&D中，对公司进行研究活动的援助，或对高等教育研究机构或研究机构与公司签约进行研究活动的援助不能超过工业研究成本的75%或竞争前开发活动成本的50%，而介于上述两类之间的R&D活动不得超过合法成本的62.5%;当上述各项补贴不能满足其规定时，也就成为可起诉补贴。
结合我国现行的科技支出状况，科技支出中有一部分是用于应用研究、实验开发和成果应用研究，具有明显的促进出口或进口替代作用，属于禁止的补贴或可起诉的补贴范围，加入WTO后，必须对超出不可诉补贴范围的财政补贴进行调整，否则，就有可能遭到其他成员的反补贴措施。
2、充分利用不可诉补贴
根据我国的经济发展极不平衡以及生态环境恶化的现实，应重点增加对西部落后地区的补贴和环境保护方面的补贴，实现我国经济均衡和可持续发展。
建立和完善对落后地区的补贴。按照我国总体情况，目前西部人均收入与全国的差距已达到“不可诉补贴”中对落后地区补贴的标准(人均国民生产总值不超过全国平均国民生产总值的85%等条件)，根据世界贸易组织确定的相关标准，我国的地区倾斜政策应由“东高西低”改为“西高东低”，可以对这些地区的产业和企业采取补贴政策。
增加环保补贴。随着国际上绿色消费浪潮的兴起，绿色需求的增长，我国产品在国际市场上屡屡遭遇绿色贸易壁垒，限制我国产品的大量出口。根据WTO协议规定，为使现有设施适应新的环境要求，政府可以提供经济援助。条件是：这种援助只是一次性地给予，并且限制在总成本的20%以内，同时可以普遍获得。因此，政府可以对环境保护进行资助，增加在退耕还林还草、企业环保技术改造等有利于环境保护方面的支出，逐步改善生态环境，提高我国经济和外贸行业的持续竞争力。
3、调整我国现有的粮食补贴政策
考虑到农产品供给的特殊性，农产品价格补贴，仍应成为今后价格补贴的重点。根据《农业协定》，我国当前的粮食补贴政策属于“黄箱”政策，虽然我国“ 黄箱”政策补贴没有超过入世谈判中农业生产总值8.5%的上限，符合WTO规则，但现行对农产品流通环节的补贴政策，既扭曲资源配置，又造成收入分配不公，还导致各种腐败现象，存在补贴效率较低的状况。
4、完善出口信贷、信用保险和退税制度
出口信贷和出口信用保险是国际上通行的款励出口的方式，对我国出口方面也将起到越来越重要的作用，应加大这方面的研究和业务创新，按国际惯例并结合我国国情来规范我们的相关制度和操作程序，在符合WTO规则的情况下将支持出口落实到实处。
出口退税是国际上比较通行的出口鼓励政策，一般都采用“零税率”出口。目前我国的出口退税主要是指增值税的免、抵、退，而增值税属于间接税。对此“ 被禁止的补贴”中有相应规定，“对出口产品生产和经销的间接税的免除或退还程度超过了用于国内消费的相同产品”。因此只有在超过了国内消费产品的优惠部分才被视为出口补贴。出口退税和出口补贴并不完全等同，《补贴与反补贴措施协议》中明确规定“间接税减让表允许对出口产品生产投入的前阶段累计间接税实行豁免、减免或延期”，因此只有在出口退税金额超过了该产品的实际所含间接税金额时，即出现超额退税时才视为出口补贴。由于我国采用出口退税政策时一般都是“ 多征收少退还”，不一定达到出口补贴的有关幅度规定。
5、推行政府采购制度
我国的政府采购市场尚未正式对外开放，按照承诺，我国接受政府采购领域的国际规则、全面开放政府采购市场的最迟期限是2020年，但实际上外国供应者早已通过世行项目进入我国政府采购市场。据统计，我国政府采购市场的实际开放程度大约为15%，我国的电梯、照明、灯具、彩色胶卷、橡胶、轿车业等产品供货已被外商基本垄断。为了保护本国相关产业，推行政府采购后，国家规定各级预算单位采购外国产品时必须经过有关部门批准，凡采购物品在国内有替代品的，一律采购本国产品，且在同等条件下，优先购买本国产品。参考国外的某些做法，如果本国的产品符合国家有关标准，只要价格不高于其他国家产品的10%，则要优先购买本国产品。
6、利用发展中国家和转型经济国家的特殊待遇[2]
按照协议规定，发展中国家可以享受以下几项特殊待遇：出口补贴待遇。目前联合国确定的48个最不发达国家和20个人均GNP低于1000美元的发展中国家可以长期保留出口补贴。不过,若其某一产品达到“有出口竞争力”的水平(该产品出口连续两年达到和超过该产品世界贸易额3.25%)，如属最不发达国家,则必须在8年内取消对这一产品的任何补贴;如属人均GNP低于1000美元的发展中国家,就必须在两年内取消对这一产品的任何补贴。
反补贴措施差别待遇。发展中国家在反补贴措施方面有一些差别待遇：1如果一项补贴措施被认定代表产品价值的2%及以下,那么针对一发展中国家产品的反补贴措施必须停止;2如果补贴产品占进口国市场不足4%，那么反补贴措施必须停止;3如果几个发展中国家的补贴产品加在一起占进口国市场的9%，那么反补贴措施可以继续使用。