解析地方政府竞争发展趋势及完善建议
解析地方政府竞争发展趋势及完善建议
改革开放以来，随着市场体系中产品市场和要素市场发育的逐步完善，逐利性的经济资源流动性增强，中央对地方政府进行经济性分权，这就赋予了地方政府独立的经济利益。中国式财政分权下地方政府竞争引发了GDP竞赛，创造了中国宏观经济近三十多年来的“增长奇迹”，但也付出了昂贵的代价。由于传统财政分权理论中的“用手投票”机制和“用脚投票”机制在我国作用式微，地方政府在社会事业发展方面来自居民的民主评议和民主监督难以奏效。居民最为关心的公共服务供给问题对地方政府官员政绩和升迁的影响远远低于经济增长指标，这造成的直接结果是：与官员晋升紧密相关的GDP增长指标作为重中之重被地方政府高度重视，而社会事业发展却被长期忽视，并在城乡间、地区间存在着严重不平衡。所以，规范地方政府竞争行为能够发挥出竞争的正面效应，降低其负面效应，最终实现经济事业发展与社会事业繁荣的双丰收。
一、地方政府竞争发展趋势分析
地方政府竞争在长三角、“珠三角”、“京津冀辽鲁”环渤海湾这些发达地区较为普遍存在，现在中西部第二、三产业发达地区也表现突出，并且正在往纵深方向发展，地方政府竞争策略性行为正在变化着，只有紧密结合地方政府竞争的最新发展，特别是结合我国经济发展程度不同地区的政府竞争现状，才能客观剖析转型期内地方政府支配宽口径资金的来源结构(包含预算内、预算外在内的所有政府性收入)、策略性交互反应函数的构建与表现形式、竞争效应的识别与衡量、激励约束机制设计等最核心问题，从而促进地方政府合理、有序地竞争。
1、政府竞争更重视经济绩效的考评。从生产要素的来源来看，各个地方政府可以利用的土地资源日益紧俏，“人口红利”优势的逐渐丧失，“用工荒” 从东南沿海到中西部地区蔓延，企业环保成本的增加等诸多原因都要求地方政府尽快摆脱粗放式的竞争模式，这就客观上要展开提高经济支出绩效的竞争。随着政府治理理念的不断更新，政府治理逐步向绩效政府、责任政府转变。近几年，科学发展观的实施、民生财政理念不断深入，中央开始调整优化对地方政府的考核指标体系，越来越重视环保、社会安全、民生事业等公共服务体系的建设。当然，这一系列向好趋势的发展，依赖几个前提：各地区之间产品市场和要素市场一体化的发展，消除要素流动方面的行政障碍;公共财政制度得以落实;以社会绩效考核和经济绩效考核为双支柱的考核结构优化等等。
2、竞争策略呈现出地区多样化特点。实证结果发现，财政竞争与企业投资间的关系取决于地方政府的效率水平，我国地方政府竞争效应存在着明显的地区差异性。分地区来看，一些东部发达地区逐步转向以提供优质公共服务为特点的高级阶段，从争夺资本为主到争夺一流人才、技术等生产要素，中西部地区还主要处于吸引流动性资本和大规模建设基础设施的阶段。从竞争对象来看，流动性较强的资本仍然是地方政府的竞争目标。对流动性外来资本的过度争夺，导致地方政府支出有着明显的“为资本服务”导向，而对辖区居民福利的重视程度仍然不够，基本公共服务依然滞后。这说明我国经济的二元特征在东部、中部、西部存在着差异性。从经济竞争的强度来看，东部的河北、辽宁、山东、江苏、上海、福建、广东等东部省份之间的竞争较为激烈;河南、湖南、江西、山西、安徽、湖北等中部省份之间的竞争也较为激烈;西部地区之间的竞争较为缓和。
3、发达地区的政府竞争正从税收竞争过渡到财政支出竞争。以税收优惠为主的招商引资为核心的税收竞争是低层次的竞争模式，容易导致“扑向底层式竞争”，具有不可持续性;而地方政府支出竞争是以制度创新为内涵，通过提供较高质量的公共产品与公共服务全面吸引流动性生产要素，是高层次的竞争，会产生 “奔向顶层式竞争”效果，越来越多的地方政府重视地方政府竞争模式。我们的现实状况是：效率高的地方政府的最优策略是实行“高实际税率、高公共服务”的支出竞争;效率较低的地方政府的最优策略主要进行“低实际税率、低公共服务服务”的税收竞争。
4、以制度创新为核心的各种竞争手段相互融合、相互促进。随着地方政府竞争的加剧，竞争模式相应地也发展到了新的阶段，向以制度创新为内涵的综合式、全面化竞争模式发展。制度竞争优于吸引生产要素的单纯竞争模式，因为要素竞争是各级政府依赖所掌握的权力来争夺经济资源，受生产要素的边际生产力递减规律约束，而制度竞争是地方政府通过提供“制度”这一纯公共物品来进行竞争，良好的制度竞争有利于社会效率的提升。各种竞争手段与制度竞争相互融合，有利于发挥出二者各自的优势，从长远上提高竞争效率。
5、经济资源的跨区域流动性、逐利性增强。各种经济资源的跨区域流动性和逐利性是政府竞争产生的客观基础。在政府竞争条件下，各种产品、经济资源、生产要素的流动性逐渐增强，不同辖区之间存在的潜在收益差异正是经济资源在跨区域之间流动的动力，追逐更多的经济利益成为各种资源流动的充分条件。经济资源与经济活动的跨区域流动促进了税源的流动，由于要素报酬是地方预算内与预算外收入的最终来源，这样经济资源的流动就与地方政府经济利益紧密联系起来，争夺经济资源就成了地方政府间竞争的重要目标。财政收支政策影响着经济资源获取收益所付出的成本，从而影响经济资源的流向和流量，正是由于这种机制加剧了地方政府争夺经济资源的竞争。
二、规范地方政府竞争行为的重要意义
改革开放以来，在中央政治集权下，经济分权、资源流动“用脚投票”机制的强化等因素使地方政府拥有了支配资源的自主权，成为如同一个个独立核算的“利润中心”。以GDP为核心的地方官员政绩评价制度、民生财政理念深入人心、制度创新的巨大空间与潜在的预期收益是新时期地方政府竞争往纵深发展的根本性、制度性原因。整体来看，当前的理论研究主要集中在地方政府竞争的缘起、竞争行为、竞争效应、规范与治理等方面。与迅猛发展的地方政府竞争实践相比，理论研究远远滞后于实践发展，研究本课题价值体现在以下方面。
1、在资源配置方面。有助于激励地方政府注重辖区经济长远、可持续发展，减少地方政府竞争的负面效应。在我国政府主导经济的发展模式下，秉承 “竞争性政府”理念，以地方政府及其官员的“经济人”假设为立论基础，通过构建包含地方官员经济利益与政治晋升利益的效用函数，并嵌入到政府竞争的理论研究中，通过调查研究代表性地方政府竞争时所用资金来源，探索有代表性的地方政府竞争最新的行为表现、竞争策略互动性反应、竞争效应的测量与实证检验，有利于深化对地方政府竞争中所蕴含的财政风险、金融风险、社会风险的认识、防范与化解。
2、在官员晋升激励方面。有利于改变中央政府对地方政府以GDP为主的考核体系，完善上级政府对下级政府的业绩考核制度，实现地方官员自身利益最大化与辖区居民福利兼容。在政府竞争中分析地方政府竞争策略性反应问题，有助于深化对地方政府策略互动性行为的认识，将制度创新融入到地方政府竞争中，通过研究中央政府对地方政府的激励机制、竞争中策略性行为以及竞争效应等核心问题，有利于提升地方政府的竞争力，有利于构建“以人为本”的民生财政体制，促进“社会和谐”和落实科学发展观。深入地探讨地方政府及其官员竞争时的行为表现及竞争效应、晋升博弈中的负外部性、官员晋升概率问题，有利于深化对晋升锦标赛制度理论的认识。
3、在财政支出结构方面。有利于扭转和政绩相关的基础设施投资支出迅速增长，而民生支出相对不足的局面，实现社会公平与正义。按照科学发展观的要求，建立起科学的地方政府官员绩效评价体系，解决地方政府主导型经济中的相对绩效考核激励机制与长期绩效实现之间存在两难冲突，从而为上级政府科学地制定富有操作性的考核体系提供参考，降低地区经济发展和社会发展的制度成本。随着用于民生财政的资金逐渐增多，建立科学的、操作性强包含经济指标与民生指标的官员政绩考核体制显得更为迫切。
总之，对地方政府竞争研究对实现促进经济增长、促进地方政府良性竞争与合作的有机统一、改进地方政府治理模式、强化地方政府提供公共服务的理念、促使地方政府从经济性职能向公共性职能转变等均有着重要的实践价值。
三、规范地方政府竞争行为的完善建议
1、实现“做对激励”、“做对协调”的有机统一。地方政府竞争效应的发挥需要解决好激励来源的问题。我国经济增长的奇迹证明了中央政府对地方政府“做对了(经济增长的)激励”，有利于发挥出地方政府竞争的正面效应，鉴于我国当前的地方政府竞争还不够规范与成熟，在实际运行中不可避免地会出现负面效应，而要尽力规避负面效应就要“做对协调”，即中央政府应该打破地方政府的既得利益，校正好地方政府的损人利己的行为，发挥好中央政府对经济发展的掌控全局的平衡能力。
2、建立地方政府间竞争与合作的利益共享机制。经济利益与政治利益的协调是处理上下级政府、同级政府间竞争关系的关键。在财政分权与政治集权的体制下，地方政府间竞争和合作十分必要。既要发挥好不同区域之间自发形成的地方政府相互合作的优势，又要发挥中央政府平衡各地利益的长处。一方面，中央政府通过调整宏观政策，如出台全国性的产业政策及区域发展政策等，能在一定程度上避免地方政府之间的恶性的、过度的竞争。另一方面，要努力实现不同地区的优势互补，实现产业政策与区域发展政策的最优搭配机制。通过各地分享不同产业的利益，达到各地产业基于比较优势分工的合理分布。众所周知，竞争机制有利于提高地方政府支出竞争的正面效率;合作机制有利于避免竞争所带来的负面效应，实现地区间互利协作、利益共享，有利于各地的协调健康发展。
3、尽快形成“以足投票”与“以手投票”机制。形成“以足投票”与“以手投票”机制，能够从根本上对地方政府实现双重约束。第一，“用手投票” 机制，即选举约束机制。居民通过对地方官员的投票权选举产生新的地方政府，这种机制具有居民偏好信息上的显示优势，有利于满足当地公众的需求。“以手投票”赋予居民以直接选举投票方式对辖区发展的话语权。随着我国民众的民主法治意识逐步提高，以及网络技术、通讯技术、传媒的日益发达，居民表达自己呼声的成本越来越低，同时信息传播的快捷使得不同地区居民之间相互比较也越来越容易。第二，“用脚投票”机制，即地方政府根据辖区居民的偏好提供不同税收水平和公共产品菜单组合供居民选择，居民就会根据自己的偏好选择相应的税收水平和公共产品组合，这一双向选择关系是通过人口自由流动来实现的。“以足投票”的机制表明，面对劳动力的流动，地方政府官员在竞争中为了政绩必然会改善公共品供给水平，促进政府官员对辖区内公民对公共物品需求信息的回应，进而实现民众所需公共物品的有效供给。