新会计准则对银行监管的挑战和思考
一、上市银行会计标准基本情况和历史回顾
根据中国证监会2000年发布的《公开发行证券公司信息披露编报规则第7号—商业银行年度报告内容与格式特别规定》，上市商业银行年度报告须按国际准则编制补充财务报告，并请国际会计公司审计，应该说，这一规定是非常超前的。按照欧盟执行国际会计准则的实践，欧盟要求上市公司于2005年起全面执行国际财务报告准则，但并没有废止欧盟各国的会计制度，只是要求上市公司在执行本国会计制度的同时，按照国际财务报告准则编制补充财务报表对外披露，和证监会的规定如出一辙。而从2005年开始在香港资本市场上市的交行、建行、中行、工行等大型商业银行，则从一开始就必须按照国际会计准则编制并披露财务报告。因此，无论是境内还是境外上市的银行，即使没有新会计准则的出台，也都必须执行国际会计准则。
但境内外审计对浦发、深发展和民生三家上市银行 2000年度的审计结果差异巨大，着实令商业银行和监管部门吃惊。造成境内外审计差异巨大的主要原因是贷款损失准备的计提标准不一，境内审计计提贷款损失准备的标准明显偏低，不能弥补贷款的潜在损失。有关部门随即对此作出反应：中国证监会要求境内外审计时对同一会计估计事项的判断应保持一致；财政部迅速修订了《金融企业会计制度》，要求商业银行足额提取贷款损失准备；人民银行在2002年出台了国内银行监管的贷款损失准备计提指引，明确了贷款损失准备按照贷款五级分类计提相应比例（正常1％，关注2％，次级25％，可疑50％，损失100％，其中次级和可疑类可上下浮动20％）。此后的双重审计中，境内外审计均参照这一标准计提准备，境内外审计结果基本趋于一致。
境内外审计结果的巨大差异无疑推动了我国上市银行会计监管标准的健全和完善，但境内外结果趋于一致同样也引发了会计学者的质疑。他们认为，上市银行执行的新《金融企业会计制度》和国际会计准则相比，在金融资产分类、公允价值运用、贷款利息收入核算、贷款减值准备计提方法、衍生金融工具会计核算等方面都存在较大差异，而多家上市银行在会计标准存在较大差异的情况下境内外审计结果却基本一致，不能不让人对会计标准的执行情况产生怀疑。那么，究竟是巧合，还是国际会计准则迁就了国内会计标准，抑或是国内会计标准迁就了国际会计准则？仔细分析，在贷款损失准备方面，是国内的会计标准向国际会计标准看齐，但在其他方面，则是国际会计准则迁就了国内会计标准。由于国际会计准则存在较大的职业判断空间，执行国际会计准则所需要的外部环境因素在中国尚不完全具备，国内会计标准则有明确的规则，所以国际准则比较容易迁就国内标准。作为补充审计操作者的国际会计公司，近些年来在中国上市公司的审计中也屡屡陷入假账风波，也在一定程度上印证了这种猜测。
正因为如此，尽管国际会计准则对上市银行来说并不陌生，但当新会计准则真正开始执行之际，上市银行和监管部门还是感受到前所未有的压力。
二、新会计准则对银行监管带来的挑战
（一）公允价值的使用是新会计准则对银行监管的最大挑战
关于新会计准则对银行监管挑战的争论，主要集中在新会计准则中公允价值的广泛使用能否提高会计信息的相关性和可靠性。支持新会计准则的人认为，公允价值有助于提高商业银行会计信息的相关性，使会计信息更有价值；反对者则认为，公允价值的使用将使利润操纵更为容易，公允价值的使用非但不能提高会计信息的相关性，反而会降低会计信息的可靠性。
这个问题本质上是关于原则导向和规则导向会计标准孰优孰劣的问题，中外会计学者进行了长期深入的研究和探讨。一般认为，原则导向的会计准则能为公司的管理人员提供足够的职业判断空间以提高会计信息的相关性，但自我实施能力较弱，需要良好的司法环境和较高的司法效率来支持。规则导向的会计准则则正好相反，由于规则比较明确，管理人员的职业判断空间较小，但在缺乏司法效率的环境中，自我实施能力较强，有助于保护外部投资者免受公司内部人的机会主义行为的利益侵占。
回顾国际会计准则的发展历史，不难看出：国际会计准则之所以引入公允价值，就是为了防止历史成本提供虚假的会计信息，以增加会计信息的相关性；实行原则导向的会计准则，也是为了防止规则导向的会计规则被企业钻了空子。安然事件后，美国对规则为导向的会计标准给予否定，逐渐转向原则为导向的国际会计准则，要求上市公司要实质上承担起会计信息责任。但任何事物都有两个方面，原则导向的会计标准在给予企业更大的会计责任的同时，也给予企业更大的职业判断的权力。相比之下，公司在规则中寻找漏洞，远不如在原则中自由判断更容易进行利润操纵。在规则导向的会计标准体系中，监管的难点是如何制定完善的会计规则，监管规则的执行相对容易；而在原则导向的会计标准体系中，虽然制定会计原则要比制定具体规则容易，但在公司执行原则导向的会计标准的监管却非常困难，需要对每一家公司进行深入分析和细化监管，包括对公允价值使用的主观判断的再评价等等。原则导向的会计标准实际上是将会计监管责任从会计标准制定者和监管者共同承担转向了主要由会计信息的监管者来承担，监管部门的监管责任大大加强了。和国际发达国家相比，我国司法环境和效率显然比较落后，如何在新会计准则的实施中加强银行监管，确实是监管部门面临的一大难题。在这个难题中，最复杂的问题就是公允价值的应用。
（二）欧盟银行监管部门应对国际会计准则的经验及启示
为了避免公允价值的使用将金融工具未实现的收益确认为利润导致监管资本的增加，欧盟银行监管委员会制定了监管资本“过滤器”，宣布将部分未实现收益从银行监管资本中剔除。
欧盟“过滤器”做法虽然不无道理，也值得我们学习借鉴，但引发了一个新的问题：由于我国银行监管部门同时将资本充足率和利润作为风险评价的核心内容，监管部门既然不允许未实现收益计入资本，那么是否还承认包含未实现收益的会计利润呢？如果承认未实现收益作为会计利润并纳入风险评级体系，是否与不允许未实现收益计入资本的做法产生矛盾？如果不承认未实现收益计入会计利润，那监管部门如何评价商业银行的盈利能力呢？是放弃这一指标，还是像监管部门当年放弃资产负债率这一会计偿债指标而制定资本充足率作为监管偿债能力指标那样另行制定监管利润指标呢？
（三）以公允价值使用为标志的会计原则中性化与监管审慎原则产生了本质上的矛盾和冲突
传统的历史成本会计侧重反映企业过去的经营活动结果，在相对稳定的市场环境中能够在一定程度上预测未来会计信息，兼顾了会计信息的相关性和可靠性。另外，早期企业的所有者相对稳定，主要资金来源是借款，为加强对借款人权益的保护，促进所有者的稳健经营，历史成本会计坚持了谨慎性原则，对市价低于成本的资产计提准备。近些年来，由于市场波动的加剧，历史成本会计不能及时反映市场价格变动对企业财务状况和经营成果的影响，降低了会计信息的相关性和决策有效性，甚至可能产生误导作用。会计理论界和实务界于是将目光转向能够反映现在和未来会计信息的计量属性，公允价值会计应运而生，并较好地解决了历史成本会计相关性低的缺陷。在资产价格不断上涨的现实环境中，公允价值会计相对于历史成本会计，计算出的经营成果包括了企业资产未实现的收益，尽管按照公允价值计算的会计信息更相关，但也有人提出公允价值会计将未实现的收益纳入经营成果，显然不够审慎。
众所周知，银行监管主要是保护存款人的利益，存款人作为银行的债权人，自然倾向于用审慎原则看待银行的财务状况和经营业绩，充分估计银行的风险水平：在历史成本会计时期，由于监管和会计都坚持审慎原则，两者在一定程度上互相依靠，监管将会计作为监管的基础，会计信息同时也是监管信息。但随着资本市场的发展，企业的投资者不再稳定，投资者的流动迅速加快，谨慎的会计标准低估了企业的经营成果，导致股价的低估，对准备出售股份的投资者不利，也不利于市场对企业的价值评估。会计逐渐走向中性原则，符合市场经济发展对会计信息质量要求的需要，但作为监管者，坚持审慎原则以最有效地保护存款人的利益，也是职责所需。这样以来，会计和监管就产生了原则性分歧。
从国际上会计和监管的发展历史看，会计和监管的分歧也是显而易见的。国际会计准则在制定高质量的会计标准时，放弃了会计的谨慎原则，更加注重会计信息的相关性和可靠性，会计标准从原来的谨慎原则逐渐走向了中性原则。而巴塞尔银行监管委员会则一直坚持审慎的监管原则，以充分保护存款人利益和金融稳定。这一分歧，在贷款减值准备的计提方面尤为典型。巴塞尔银行监管委员会和国际会计准则委员会在对银行资产风险计算问题上就始终没有达成一致意见，巴塞尔委员会坚持以银行过去贷款损失的经验值为基础、对贷款预期损失计提减值准备，国际会计准则则要求银行以客观证据为基础、通过对未来贷款现金流量贴现计算贷款减值准备。两种方法虽然都强调银行要充足计提贷款减值准备，但对减值的判断和计算有明显的不同，会计标准倾向于通过对未来现金流的折现测算准备，监管标准则倾向于以过去的经验数据来推测资产可能发生的损失。两种方法截然不同，究竟哪一种方法更合理？一时难以得出结论。按理说，监管部门的计算方法应比会计标准计算方法更为审慎，但据欧盟商业银行的实践情况看，商业银行按照监管标准计算的准备，有时候大于会计标准计算的准备，有时候又小于会计标准计算的准备。
会计由于走向中性原则而与监管的审慎原则产生分歧，但实际上还原了会计反映经济信息的本质，也体现了市场经济的公平原则。监管部门需要思考的，就是如何在新会计准则下保持和加强银行监管的有效性。
三、监管部门如何应对新会计准则的挑战
（一）构建有效的监管法律体系和监管执行机制。监管部门必须能保证商业银行在执行新会计准则中恰当运用职业判断，防止商业银行运用新会计准则进行利润操纵和掩盖风险
前已述及，原则导向的会计准则需要有良好的司法环境做保障。在我国整体司法效率较低的现实环境中，新会计准则的实施会遇到很多困难，银行监管部门对会计准则实施的有效监管确非易事。监管部门必须正视并认真解决以下三个方面的困难：
一是监管部门本身的治理机制是否完善和有效。政府部门的有效治理无论在国内还是国外都是难题，其难度远远高于企业公司治理机制的建设。而会计中介机构虽然能发挥一定程度上的监管作用，但从目前的情况看，发挥的作用还很有限。因此，如何有效激励和约束监管人员恪尽职守，使其有效监管商业银行在会计准则使用中恰当地应用职业判断，将是会计准则实施效果的决定性因素。
二是监管人员的专业素质是否能适应新会计准则的需要。新会计准则由于其极强的专业性和高度的复杂性，即使是会计专业人员理解和执行起来也十分困难。对银行监管人员来说，理解和监管的难度更大。如何能保证监管人员在监管过程中恰当地理解和运用新会计准则，本身就是一项十分复杂的系统工程。
三是不健全的外部司法环境对监管工作造成的障碍。银行监管需要外部司法环境的配合，如果外部司法环境不佳，商业银行和企业蓄意串通弄虚作假，将对银行监管工作造成很大障碍。但外部环境并非一朝一夕能改善，在这种情况下，监管部门如何提高监管有效性，也将是极具挑战性的工程。
（二）要努力构建合理的商业银行风险评价体系，既要依赖于会计系统提供的基础信息，又要保持监管的审慎性
在监管与会计的分离问题上，资本充足率是一个很好的探索和尝试，而且已经被国际金融界广泛认可和接受。一般来说，会计上使用资产负债率衡量企业的偿债能力。资本充足率作为监管部门衡量银行偿债能力的重要指标，是第一个实现监管和会计对偿债能力评价分离的指标。为了应对新会计准则的挑战，欧盟修改了资本充足率的计算方法，其做法值得我们借鉴和参考。但我国监管部门在对商业银行进行风险评价时，除了关注资本充足率外，还关注商业银行的盈利能力。如果直接采用财务会计提供的利润进行风险评价，无疑违背了监管的审慎原则，和资本充足率的审慎修正原则发生冲突。在这种情况下，监管部门是独创监管会计将税务会计与财务会计分离那样彻底与财务会计分离？还是干脆放弃商业银行的盈利能力而退守资本充足率作为核心监管指标以坚守监管审慎原则？或者是同时容纳审慎原则为基础的资本监管和中性原则为基础的利润监管？这些确实是监管部门必须认真思考的问题。