关于公共政策论文的特辑
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浅析高等院校国家助学贷款政策
国家助学贷款是指金融机构对普通高等学校家庭经济困难的全日制本专科生(含高职生)、研究生和第二学位学生发放的、由财政给予利息补贴的无担保(信用)商业贷款，其目的是帮助家庭经济困难学生支付学费、住宿费和生活费，以保障其顺利完成学业。
一、国家助学贷款的理论基础
1984年秋，时任美国纽约州立大学布法罗分校校长的布鲁斯?约翰斯通(D.Bruce.Johnstone)首次提出了“高等教育成本分担”理论，这一理论很快得到学术界认可，并成为高等教育收取学费补偿部分成本和实行学生贷款的理论基础。
布鲁斯?约翰斯通将成本分担的来源划分为四块：(1)政府或纳税人，(2)家长，(3)学生，(4)个人和机构捐赠者。约翰斯通之所以把家长和学生本人分别作为独立的成本分担的渠道，是因为学生分担和家长分担的理论和实践是完全不同的。家长分担成本的理论依据是在其经济能力承受范围内供经济尚未独立的孩子读书，分担形式是即时的支付学费;学生分担成本的理论依据在于受教育者个人能获得更高的经济和非经济的收益，分担形式是延迟的支付学费，即上学时通过助学贷款支付学费，工作后偿还。因此，助学贷款实际上是受教育者本人分担部分教育成本的付费方式。
以学生本人分担或补偿部分成本为理论基础的助学贷款应该既可以资助贫困学生，也可以提供给没有资助需求的学生。在实践中，助学贷款往往有两种类型：一类是有政府补贴的助学贷款，面向的对象是有资助需求的学生;另一类贷款是不含任何补贴的，家庭经济不贫困的学生也可以申请和获取。
我国新机制助学贷款(2004年9月起实行)明确规定：借款学生在校期间的贷款利息全部由财政补贴，毕业后全部自付，借款学生毕业后开始计付利息。因此，我国新机制助学贷款具有政府补贴性质，其目的就不仅仅是完成学生本人的成本补偿，还有一定比例的补贴其实质为无需偿还的助学金(通常被称为暗补)。
有政府补贴性质的助学贷款的有以下几点积极意义：一是保证学生不因财政障碍而不能进入高等教育，以促进教育机会的公平;二是保证有学习能力的学生可以进入高等教育，以维护教育的效率;三是帮助贫困学生本人补偿部分受教育成本;四是高等教育收益具有正的外部性，能带来巨大的社会收益。
二、我国国家助学贷款的发展历程及特点
1999年9月，国家颁布了《关于国家助学贷款的管理规定》，国家助学贷款正式开始试行，至今经历了四个发展阶段。
第一阶段：担保助学贷款(1999年9月起实行)。1999年6月，国务院办公厅批转了中国人民银行、教育部、财政部等部门《关于国家助学贷款的管理规定(试行)》(国发办[1999]56号)，决定从1999年9月1日起，在北京等八个城市进行国家助学贷款的试点工作。按此规定，高校中经济确有困难的学生除通过原有方式获得资助外，还可向中国工商银行申请国家助学贷款，支付在校期间的学费和生活费。申请获得国家助学贷款的学生，其贷款利息的50%由国家财政予以补贴。由于申请贷款的贫困生很难找到符合条件的担保人，学校又不愿意承担风险，所以此项工作的实际进展很缓慢。到1999年年底，助学贷款这项新业务在试点的八城市所属高校只发放了400多万元。
第二阶段：信用助学贷款(2000年3月起实行)。针对以上难题，中国人民银行、教育部、财政部三部门经过调查研究并报请国务院同意，对有关政策做了部分调整，增加信用助学贷款的方式，即贷款学生本人签字并经介绍人、见证人确认后，即可贷款，介绍人和见证人不承担担保责任。但同时规定了如发生学生贷款逾期不还，则要在报刊上公布介绍人和见证人姓名。因此，助学贷款介绍人和见证人的确定又成为一个困难问题。
第三阶段：新信用助学贷款(2000年9月起实行)。面对上述情况，2000年8月，中国人民银行会同教育部、财政部对国家助学贷款政策再一次做了较大幅度的调整，国务院办公厅转发了《中国人民银行等部门关于助学贷款管理补充意见的通知》。文件规定，国家助学贷款试点范围从八大城市扩大到全国，经办银行从工商银行扩大到农业银行、中国银行和建设银行四家;贷款对象由全日制本专科生扩大到研究生;同时规定不再公布介绍人、见证人的姓名。对银行，本次调整出台国家助学贷款免征国家助学贷款利息收入营业税等政策，规定国有独资商业银行对国家助学贷款单列科目反映，单独统计;在信贷资产质量考核上与其他信贷单列科目反映，实行单独考核，对按照国家规定和操作规程发放和催收国家助学贷款后出现的确实难以收回的呆坏账，可按规定上报核销，不追究经办人员及其主管领导的责任。这些政策旨在降低银行有关贷款风险的顾虑，促进商业银行更多更好地助学贷款业务。此次调整后出台的信用助学贷款，申请手续有所简化，降低了对学生成绩方面的要求，贷款金额较多，还款期较长，优惠面广，是一项非常适合我国贫困大学生的优惠政策，至此国家助学贷款工作在全国各高校全面展开。
第四阶段：新机制助学贷款(2004年9月起实行)。2004年下半年，针对推行国家助学贷款制度过程中出现的问题，财政部、人民银行、银监会和教育部共同研究，对这项制度的相关政策、操作机制、风险防范等进行了调整和完善。规定：
(1)借款学生在校期间的贷款利息全部由财政补贴，毕业后全部自付，借款学生毕业后开始计付利息。
(2)借款学生毕业后视就业情况，在1至2年后开始还贷、6年内还清。
(3)借款学生办理毕业或终止学业手续时，应当与经办银行确认还款计划，还款期限由借贷双方协商确定。若借款学生继续攻读学位，借款学生要及时向经办银行提供继续攻读学位的书面证明，财政部门继续按在校学生实施贴息。
(4)由政府按隶属关系委托全国和各省级国家助学贷款管理中心通过招投标方式确定国家助学贷款经办银行。参与竞标的银行必须是经银监会批准、有条件经办国家助学贷款业务的银行。
(5)国家助学贷款管理中心要以已建立的国家助学贷款学生个人信息查询系统为依托，进一步完善对借款学生的信息管理，对借款学生的基本信息、贷款和还款情况等及时进行记录，加强对借款学生的贷后跟踪管理，接受经办银行对借款学生有关信息的查询;并将经办银行提供的违约借款学生名单在新闻媒体及全国高等学校毕业生学历查询系统网站公布。
(6)建立国家助学贷款风险补偿机制。按隶属关系，由财政和普通高校按贷款当年发生额的一定比例建立国家助学贷款风险补偿专项资金，给予经办银行适当补偿，具体比例在招投标时确定。专项资金由财政和普通高校各承担50%。
(7)对毕业后自愿到国家需要的艰苦地区、艰苦行业工作，服务期达到一定年限的借款学生，经批准可以奖学金方式代偿其贷款本息。具体办法将结合学生就业政策另行制定。
(8)普通高校要培养学生诚信意识，建立学生信用档案，制定切实可行的措施，督促借款学生及时归还贷款本息，努力降低国家助学贷款风险。借款学生毕业时，学校有关部门应在组织学生与经办银行办理还款确认手续后，方可为借款学生办理毕业手续，并将其贷款情况载入学生个人档案;积极主动地配合经办银行催收贷款，负责在一年内向经办银行提供借款学生第一次就业的有效联系地址;学生没有就业的，提供其家庭的有效联系地址。
三、我国国家助学贷款政策存在的不足
1、国家助学贷款中国家的缺位
高等教育在很大程度上属于公共产品。这一性质决定了无论从社会还是政府角度都必须对这部分学生或者家庭给予经济上的帮助，否则不仅有可能使得一部分品学兼优的贫困学生失去接受高等教育的机会，影响这些学生未来的发展，还会影响整个社会的稳定与发展。
让家境贫寒的青年进入大学并完成大学教育，实则是一项国家政策，更是政府的责任，应该上升到国家政策的层面上来对待。但实际上，我们的助学贷款由四家国有商业银行操作实施，由商业银行提供贷款本金，并承担还款拖欠上的资金风险。商业银行的利润最大化和成本最小化性质严重阻碍了国家助学贷款的顺利进行。
2、国家助学贷款属于信用担保贷款，但缺少诚信的保障
我国国家助学贷款属于信用担保贷款，其运行基础在于“信用”二字。虽然大多数高校都设置了诚信教育的环节，我国历史上也有“有借有还，再借不难”的优良传统，但诚信文化在社会上还远未形成。学生借贷不还的还占有相当大的比例，因此，信用担保贷款在放贷之前就已存在着信用风险。
3、难以准确确定贫困生
助学贷款的政策含义是明显的，即借给那些经济上确有困难的学生。但如何进行学生家庭经济状况的调查，如何判断谁是“经济上确有困难者”却没有一个标准。教育部门关于贫困生的界定是，家庭经济困难，月生活费来源(含家庭或亲友资助及各种补贴)低于所在地政府规定的最低生活水准线，难以维持正常学习和生活开支的同学。这一规定存在局限性。如忽视了区域内部高校之间以及高校内部贫困生之间的差别：不同的高校所需伙食费并不一致，在大中城市的高校学生消费水准线也不能同居民的最低生活水准线相吻合。
另外，我国还没有建立起个人收入申报制度，难以准确掌握个人的实际收入状况，学校和银行所依赖的仅是学生家庭所在地基层政府的印章。而不同地区的贫困标准也不一样，因此，在“粥少僧多”的现实下，在助学贷款过程中，如何确定贫困生的身份是令银行和学校头痛的问题。
4、贷款政策刚性有余而弹性不足
根据国家助学贷款政策，对每一借贷人来说，无论学费加生活费是多少，每年借贷额最高不超过六千元;无论学生是否按时就业，是否收入悬殊，都被规定在毕业后六年内还清。这对大多数借贷学生来说，刚性规定太多而缺少一定的弹性，这也是造成银行呆帐过多的一个因素。
目前，我国高校国家助学贷款在理论和实践上仍处于摸索阶段。以布鲁斯?约翰斯通的“高等教育成本分担”理论为基础的我国高校的国家助学贷款政策虽然还存在着一些问题，但国家助学贷款工作的深远意义以及所取得的成就却都是有目共睹的。我们相信，这项工作还会不断地完善、发展，成为一项利国利民的有益事业。
规则性货币政策框架与相机抉择原则
当前宏观经济面临产能过剩与通货紧缩压力增大并存、流动性过剩与人民币升值压力增大并存的矛盾和困难，货币政策将继续坚持稳健的总体政策取向。本文从选择遵循政策规则与相机抉择原则的角度，简要分析政策工具组合选择。
一、 当前宏观经济面临的几个主要问题
当前我国宏观经济至少面临以下相互交织的四大主要矛盾和困难：
一是部分行业产能过剩。钢铁、电解铝、焦炭、电石、汽车、铜冶炼等行业产能过剩问题突出。经过持续几年投资快速增长，总供给增长势头强劲，产能开始加速释放，导致价格总水平增长逐步走低。如果控制不力或不当，必将对未来经济增长形成一定的下行压力，导致大量资源闲置浪费，既会影响短期经济平稳运行，又会影响中长期发展。
二是通货紧缩压力有所增大。2005年下半年以来，各类物价呈明显回落趋势。从CPI看，其涨幅已超过连续10个月低于2%，且作为影响CPI走势关键因素的粮食价格，在2006年前五个月的涨幅也均低于2%,可见近期居民消费价格总指数明显回升的可能性很小。从市场供求看，多数商品供过于求。考虑到产能将继续加速释放，消费需求难有大的增长及出口面临的回调压力，价格总水平将会进一步回落，通货紧缩压力趋于增大。
三是货币市场流动性过剩。人民币各项存款持续稳定增长，贷款增长相对缓慢，存贷差持续扩大，银行系统出现流动性“过剩”。2005年末全部金融机构本外币各项存款余额30.0万亿元，贷款余额20.7万亿元，存差达到9.3万亿元。2006年5月末存差达到10.27万亿元。除巨额外汇占款的因素，主要是由于大量资金找不到新的市场盈利机会而沉淀在银行系统，企业的长期存款和居民储蓄大幅增长，贷款需求下降。如何既控制投资过快增长，又逐步缓解流动性过剩影响，也是当前宏观调控的难点。
四是人民币升值压力有所增大。自人民币汇率形成机制改革以来，升值趋势非常明显。由于大量双顺差，外汇储备规模不断扩大，人民币升值压力沉重。2005年末人民币对美元汇率为8.0702，比上年末升值2.56%。2006年1-3月底，人民币对美元汇率分别为8.0608、8.0415、8.0170，呈不断升值趋势。人民币升值抑制了国外需求，加剧产能过剩，并形成拉动价格向下的合力，加大通货紧缩的压力。
二、当前货币政策的基本取向、调控重点与政策组合
一般说，货币政策的基本取向和调控重点应该取决于宏观经济总体走势面临的主要问题、宏观调控的重点和总取向、以及在宏观经济政策组合中的分工等基本因素。
1、当前货币政策的基本取向
宏观经济当前面临的主要问题归根到底是结构失衡问题。调控重点是在保持经济持续、稳定、较快增长的同时，改善经济结构。因此，宏观调控总体取向应当是继续实行“财政货币双稳健”政策。在宏观调控分工中，货币政策的调控重点是什么。应从我国货币政策的最终目标和中间目标选择进行分析。
2我国货币政策的最终目标选择
主要有三种观点：即单一目标论、双重目标论和多重目标论。单一目标论认为货币政策只能以物价稳定作单一目标。我国货币政策在传统上的最终目标包括经济增长速度、就业、通货膨胀和汇率等多重目标，在实际执行过程中还经常被用于调整经济结构。《中国人民银行法》明确规定：货币政策目标是保持货币币值稳定，并以此促进经济增长。至少有三层含义：一是最终目标是稳定币值和经济增长这双重目标;二是最终目标中稳定币值是首要目标;三是以稳定币值来促进经济持续、快速、健康的增长。显然，最终目标中的首要目标是稳定币值，通过稳定币值来促进经济增长、物价稳定、充分就业和国际收支平衡等目标的实现。在我国市场经济体制尚不完善的初期阶段，货币政策在宏观调控分工中应该是配合财政政策，刺激经济增长以摆脱通货紧缩，或是抑制投资过热以防控通货膨胀。经济增长应该主要用财政政策而不是货币政策来推动。
确定货币政策的最终目标后，如何考虑货币政策的中间目标。只有通过控制中间目标，最终目标才可以实现。
3、我国货币政策的中间目标选择
除多重最终目标相互冲突之外，缺乏单一有效的中间目标是我国货币政策缺乏有效性的另一重要原因。央行必须同时确定包括货币供应增长速度、信贷增长速度、基准利息率(包括再贷款利息率、再贴现率、准备金利息率、超额准备金利息率和银行贷款利息率)在内的多重中间目标。
(1)关于货币供应增长速度。当前，我国以货币总量为中间目标的货币政策框架已受到质疑。由于货币乘数越来越不稳定等因素，央行对货币供应量的可控性在降低;由于货币流动速度的易变性等因素，货币供应量与最终目标之间的相关性变得极不稳定;由于金融创新不断发展、信息技术的发展、清算和支付方式的变革等因素在改变货币流通速度，使得货币供应量与经济增长、物价水平之间的关系不再平稳和可预测;由于金融市场的快速发展和金融资产的交易吸收了大量货币、金融市场的易变性使得货币在金融市场与实体经济之间频繁地转换等因素，使得货币供应量与最终目标之间的关系更不稳定。尽管货币总量作为中间目标的有效性已受到质疑，但是目前还没有一个指标可以更好地取代。从长远来看，改革这一货币政策框架是不可避免的。
(2)关于信贷增长速度。在我国货币政策操作实践中，银行信贷的地位和作用也很重要。近几年，信贷似乎取代了货币供应量而成为货币政策的中介目标，“管住土地和信贷两个闸门”便是例证。尽管央行货币政策决策的重要参考指标不仅限于信贷，但是央行年初信贷目标与实际信贷增加额之间的偏离程度也成为公众判断央行货币政策松紧变化的基本依据之一。由于我国金融市场发展仍然相对比较缓慢，企业直接融资的规模难以在短期内大幅度增长，以银行信贷为主导的金融结构难以在短期内得到根本性扭转，因此关注信贷仍然具有重要意义。
(3)关于基准利息率。美联储通过公开市场操作和再贴现机制改变短期市场利率(联邦基金利率),以调整实际存贷款利率(货币市场利率),进而影响各经济主体的消费与投资等系列行为,最终影响经济总量，实现政策目标。即以实际利率作为中间目标，给市场传达明确的政策信号，促使市场自动进行调整。这就是美国的“泰勒规则”。该规则强调政策规则不一定是政策工具的固定设定或一个机械的公式，规则型行为是系统地而不是随机地按照某一计划实施货币政策。另外，英国等国实行按“稳定通货膨胀”规则行事的通货膨胀目标制。以上两类均称为目标规则的货币政策框架，其先决条件是利息率的高度自由化和货币市场中各种金融工具市场的贯通，所选择的短期利率应成为真正的基准利率。
尽管我国银行同业拆借利率等短期利率已基本市场化,但是从短期同业拆借利率到市场利率的正常生成机制还远未形成，利率体系还没有完全理顺，使得泰勒规则的操作目标(短期市场化利率)在我国无法有效地传导至中间目标,导致“操作工具--操作目标--中间目标―最终目标”脱节。尽管利率对我国消费与投资的影响已越来越大，但是利率变动对公众投资和消费影响的程度尚不充分，企业融资主要依赖于银行信贷，银行存贷款利率对风险、经济增长和物价变动等并不会做出完全反应。即利率变动还不足以对投资和消费选择起到主导性的引导作用，严重削弱了利率作为货币政策中间目标的有效性。因此，利率政策一直是货币政策的重要工具之一，但利率却不是中间目标。
(4)当前货币政策的中间目标
我国同时选择多种中间目标，必然导致顾此失彼，或必须以加剧货币市场失衡为代价。因此，在利率市场化之前，在短期内还是应在继续保持现有以货币总量为中间目标的货币政策框架下，以金融体制改革来推动货币调控机制的改革和完善为着力点。利率可同时作为货币政策的参照尺度，逐步作为中间目标。
三、当前货币政策的操作工具选择
当前货币政策的中心任务是通过控制货币供应总量来降低货币市场流动性，在货币政策内部如何选择操作工具的组合与搭配。从基础货币和货币乘数两方面考虑，央行可选择的政策工具包括：提高准备金率和超额准备金利息率、加大公开市场操作力度、提高商业银行存贷款利息率、实行“窗口指导”等。央行通过提高商业银行的信贷成本或控制银行信贷的可获得性，降低信贷增长速度，控制货币投放量，进而抑制投资过快增长，缓解产能过剩矛盾。
但是，由于大量双顺差，人民币升值压力沉重，为维持汇率稳定，央行被迫大规模投放基础货币以干预外汇市场，从而释放大量流动性;又为防止流动性过剩导致利率过低、信贷和货币增长速度过高，央行必须通过出售国债或各种票据等公开市场操作进行“对冲”，以减少基础货币或降低其增长速度。然而“无券可冲”及对冲操作高成本制约着对冲的可持续性。控制流动性与维持汇率稳定两个目标相互冲突，验证了“不可能三角性”定律，单靠公开市场对冲流动性的困难较大。因此，在保持货币政策稳健取向的前提下，既要适当加大公开市场操作力度，还要将提高准备金率、继续加息、以及更为灵活的汇率机制等手段配合使用。
四、启示与建议
在完善社会主义市场经济体制过程中，要进一步深化金融体制改革，推进利率市场化进程，健全以货币供应量为中间目标的货币政策框架，逐步从相机抉择的货币政策过渡到规则性货币政策框架，不断提高货币政策的准确性和有效性。
当前，要注意货币政策的连续性、稳定性与灵活性、应变性的有机结合，以规则性和相机抉择为基础进行两种政策模式的配合和协调, 综合运用各种货币政策工具间接调控经济。针对当前复杂的经济形势，要制定一系列预先规则组合，通过对政策工具有规则的约束来保持货币政策必要的连续性和相对的稳定性;同时，根据情况变化，相机抉择调整政策规则，增加政策的灵活性和应变性。将“按规则行事”与“相机抉择”有机结合，培育公众稳定的预期，提高宏观调控的水平和实效。
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