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从公共政策执行角度审视农村税费改革
长，但在一些欠发达地区情况却截然不同。为什么好政策不是都能起到好效果?文章从公共政策执行角度出发，分析农村税改中存在的问题，并提出相应的解决思路。
农村税费改革是减轻农民负担的一项重要举措。自2000年3月发布《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，率先在安徽全省范围内进行试点，到2007年1月1日，在我国实行了2000多年的农业税在全国范围内被正式废止。这一政策的实施，标志着农业走进“无税时代”。一些配套政策也随之发布出来，如2000年，发布了《关于取消农村税费改革试点地区有关涉及农民负担的收费项目的通知》，《关于农村税费改革试点地区农业特产税政策的通知》。2002年，发布了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，明确农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制。
取消农业税，意味着“以农养政”时代的结束和乡村社会“民本位”时代的到来。但在旧体制被打破、新体制尚在建立的过程中，一方面旧体制下掩盖的问题开始逐步浮现，另一方面新体制建立过程中也催生了一些新的问题，两方面的问题交织在一起共同困扰着基层政权的运转和地方经济的发展，亟待加以妥善解决。特别是农村税费改革的一些政策的落实没有完全到位，个别地方农民负担反弹趋势明显;一方面农民增收的基础仍不稳固，增收难问题仍然突出。
一、政策执行阻力分析
为什么这些政策总是不能起到很好的效果呢?中央文件抱怨“有的地方和部门置中央的三令五申于不顾”，使中央关于减轻农民负担的方针政策不能完全落实。这固然是一个重要的原因。但是，中央的政策为什么到了下面就不能贯彻执行呢?为什么有的地方和部门敢置中央的三令五申于不顾，以至于中央的确在“三令五申”的发文件呢?政策执行难现象表现得十分明显。
为什么政策执行难?笔者以为，政策执行过程中，由于政策涉及各方面的利益调整，会遇到各种阻力，即出现有些人或组织以各种不同的理由和借口，阻止准确地落实政策和执行政策的现象。这种现象主要表达了对原有政策的某种评估，政策执行需要政策环境，需要政策执行人员的配合。但是，从目前情况看，这两方面都存在巨大的困难。
首先分析政策执行环境。目前环境中的需求强烈，但支持不足。就前者而言，广大农民要求税费政策改革的呼声十分强烈，减负会给他们的生存和发展带来更多的希望和机会;另外，从中央到地方的各级政府官员也希望减轻农民负担，这样有利于营造一个良好的干群关系，有利于各级政府各项管理行为的顺利开展。特别是对于那些长期生活在农村基层的乡、村两级干部而言，他们也愿意树立良好形象，与邻友善，善待乡亲。这一心理倾向在很多农村调查中均能发现。虽然上下需求强烈，虽然上下都想获取税费改革之“收益”，但谁来为这种收益的产生买单?
观察目前政策执行环境中的支持力量，明显存在着薄弱的方面。总体来说，我国目前“分税制”的财政体制、城乡二元户籍制度、九年制义务教育制度尚未有大的变化。这必然给农村税费改革政策的执行带来困难。因为减轻农民负担，进行税费改革，必然带来现行县乡两级政府财政的巨大亏空，这一亏空需要中央和省级财政的转移支付来弥补。某些地方政府的“养人”或生存都存在问题，更别提做其他事了。因此，问题的实质就在于：“劫富济贫”如何可能?如何通过一种有效的制度安排和政策措施，使得富裕地方政府的财政能帮助贫困地方政府的财政，以达到“共同富裕”的目标?现行的财政体制是分灶吃饭，对沿海经济发达地区有利，对内地不利，对内地缺乏二、三产业的农业县、乡，尤其不利。沿海发达地区，地方财政全部来源于二、三产业，并有余于补助农业。而在内地根本做不到。地方财政与农民争饭吃，而不是像沿海那样，补助农民一点。农民说自己负担重，地方政府说自己穷得发不出工资，上上下下日子都难过。在内地，一乡的财政基本上百分之五六十全花在教育上;一县财政百分之三四十花在教育上。九年义务教育的负担，压得内地乡、县喘不过气。各县、乡往往发了教师的工资，发不出县、乡官员的工资。
其次，分析政策执行队伍。任何新政策的出台和实施，都会导致对现存利益格局的调整和变化。即使这种政策是正确的，符合社会发展的需要，符合多数人的利益，也会有在这一次政策的变化中，认为自己根本没有收益，甚至受到损害的人或组织。这些人和组织会形成一种力量，反对新政策，批评新政策，这就是政策执行过程中遇到的阻力的最主要的来源。在现实中，人们对政策本身是非的批判，其实都来自对自身利益得失的判断，都与自身利益相关。农村税费改革说到底是一次农村社会财富的大调整，是通过法律形式规范农村分配制度，把原来县乡干部从农民身上非正当所得的特殊利益还给农民。正如朱?F基总理所讲，由原来找农民要1200亿元，甚至更多，现在减少到500亿元。这是一件说起来很令农民振奋、却令县乡干部“厌恶”的事。因为在目前的政治体制下，这项工作最终要靠县乡干部的“自觉”来完成。问题恰恰在于，砸自己的饭碗，他们会甘心吗?这必然造成税费改革的阻力大，“支持”政策扭曲和变形，政策执行难。
二、农业税费改革执行中存在的问题
全国取消农业税有效减轻了农民的负担，但深层体制矛盾凸现。目前政策执行中存在的问题主要来自以下几个方面。
1、乡村两级财政运转困难
乡村两级财政收支矛盾突出。税费改革以前，乡镇财政收入主要来源于各项税费收入。农业税取消以后，农业附加税自行消失，村级运转资金来源大量减少。国家财政转移支付将成为村级正常运转的惟一来源，村级收支缺口会更大，村级组织将难以发挥自我管理、自我教育、自我服务的作用。另外这次在宣布取消农业税的同时，宣布暂停税改前尾欠的清收，并对欠税实行挂账停息处理。这使农业税尾欠问题成为目前农村社会的一大难题。
2、乡镇政府职能转变滞后
取消农业税后，长期围绕税费转的乡镇政府，工作量大大减少，乡镇政府的催粮派款丧失了执行空间，人浮于事的问题显得十分突出。此外，乡镇政府的财政收入不再依靠农村而主要来自上级政府的转移支付，而转移支付资金多被县政府分解到各个县级职能部门，乡镇财政完全成了“吃饭财政”。
3、农村文化教育缺乏
取消农业税后，乡镇政府收入明显减少，也影响到农村基础教育缺乏经费，“保工资”都成了很大的问题，对农村义务教育的投入越来越少。农村基础教育将面临学校危房没有资金维修，学校办公经费严重不足的困难境地。
三、解决农业税费改革政策执行难的办法
1、妥善解决基层政府的财政困境问题
要确保基层政权正常运转，建议在大力支持发展县域经济，研究制订乡、村消赤减债政策和措施。就化解乡镇债务而言，一是要探讨建立健全严格的乡镇债务管理制度，从源头上杜绝新增债务，防止边还债边举债的恶性循环现象的发生。二是按照统一的标准、口径对乡镇债务进行清理核实，核清债务债权主体、分清偿债义务和清偿责任，建立台帐，并制订行之有效的偿债计划。三是先易后难分步消化债务。按照债务形成原因分项剥离债务，并合理分类处置不良债务。同时，探索建立乡镇政府偿债基金。可从年度预算安排增量部分、综合财力结余中提取基金，并将全部不良资产处置收益、抵债物资的收益并入该基金，使其有相对稳定的资金来源。四是坚持依法理财，严格预算约束，强化税收征管，积极推行“乡财县管乡用”和职务消费货币化改革，坚决压缩非生产性开支，防止资金跑冒滴漏。五是规定各地不得对乡镇下达招商引资指标，乡镇政府不得为经济活动提供担保，实行新债责任追究制度和乡镇干部离任审计制度。就化解村级债务而言，根据宪法和《村民委员会组织法》的规定，村民委员会不是一级政权组织，所以其债务化解应遵循“村民自治”的初衷，着重探索从行政村范围内挖掘财源，筹集资金，消赤减债。如可以在征得大多数村民同意的前提下，公开拍卖机动地、荒地、荒山等集体土地承包权，以拍卖所得用于消偿村组的负债。鉴于部分村级债务是由于过去“普九”达标，办集体企业和为完成上级下达的税费任务指标造成的，因此对因国家政策造成的负债，地方政府可考虑承担部分化解责任。
2、适应发展要求，深入推进乡镇职能转变
重新定位乡镇政府的职能，将原来的部分管理职能剥离出去，由管理型向服务型转变。一是科学界定乡镇职能。乡镇在贯彻执行党的路线、方针、政策，推进民主法制、精神文明建设、社会治安综合治理和计划生育等工作的同时，应把主要精力放在发展经济、提高社会管理水平、搞好公共服务上，尤其是要把工作重心转移到为市场主体服务和创造良好的发展环境上来，把工作职责定位在“维护稳定、服务农民、促进发展”上来，把主要精力转到“抓产业，抓服务”上来。二是对乡镇实施精兵简政。鼓励支持乡镇干部走出机关，择岗创业，部分乡镇党员干部可以到村担任支部书记，增强村级干部的素质和基层党组织战斗力;也可以仿效企业改制，买断工龄、一次性走人;对城镇退伍军人可考虑采取资金补偿方式一次性安置。三是提高乡镇干部的素质，建立一支懂政策、懂经济、懂服务的精干干部队伍。
3、提高农村义务教育供给的有效程度
在这种情况下，要提高农村义务教育供给的有效程度，一方面应该实现农村教育的个性化。从世界范围来看，无论是发达国家，还是发展中国家，探讨农村教育问题都不能脱离农村这一特定的环境，使农村教育供给体现出鲜明的个性。农村教育的个性化，必须摆脱教育目标的单一应试性、城市趋同性，既立足农村，又放眼城市，培养既有农村情结知稼穑，又有城市企盼能工商的现代人。另一方面，还应实现农村义务教育内容的多样化。1917年，美国联邦政府通过的《史密斯-休斯法案》规定，在公立学校中必须开展中等农业职业教育。英国政府规定：凡年满18岁的农民从业前都必须接受为期1年的技术培训并获得相当于中学程度的合格证书。丹麦规定要买到30公顷以上的农用地，必须是通过基础教育、技术教育、管理教育三个阶段的学习后并取得绿皮证书者。这些立法，一方面确保了农村教育面向农村发展提供多样化的教育产品;另一方面又刺激了农村教育的有效需求，从而推动农村教育有效供给与有效需求的高位均衡。而在我国，农村基础教育基本不涉及职业技术教育，根本不能满足多样化的农村教育需求。因此，不妨借鉴他国经验，通过政策强制、利益诱导来激活我国的农村职业技术教育。
以农村税费改革为契机或突破口，取消或修改歧视农民的一系列政策制度，在土地、户籍、教育、迁徙、就业、纳税、参政等方面，都要有配套政策措施出台，使得在加入WTO之后，农民能够逐步进入市场经济的社会中，并以自身的生存和发展，促进整个社会的进步和发展。
非公经济参与国防工业建设的政策保障机制研究
一、非公经济参与国防工业建设的科学内涵与外延
所谓非公经济参与国防工业建设就是非公有制经济经过行业主管部门审批获准进入武器装备科研生产领域，参与国防科技工业产品的研发与生产。非公经济参与国防工业建设，按照有关规定参与国防工业科研生产任务的竞争，有利于借助非公有制企业的灵活机制、雄厚资金和高新技术储备，更好发挥市场配置资源的基础性作用，增强国防科技工业自主创新能力，提高武器装备研制生产能力和水平，促进国防科技工业体制机制创新，加快建立国防科技工业社会化大协作体系。
1、非公经济进入国防工业产品市场。国防工业产品市场(俗称军品市场)是指在国家统一领导下，按市场规律组织武器装备科研技术研究、工程制造和生产采购的所有科研生产经济活动。非公经济进入国防工业产品市场，要求逐步开放国防工业产品市场，打破军工系统内部大配套的格局，进一步引进竞争机制，在保障国防安全条件下，适当降低军品准入门槛，将一些零部件、原材料和中间加工制造采用许可证管理、招标、订货等办法分包出去，选择有条件的非公经济科研院所和企业进行研制与生产。
2、非公经济的科技企业进入国防工业技术市场。非公科技企业是我国国民经济体系的重要组成部分，同时也是我国国防科技活动中的一支重要力量。截至2004年12月31日，全国非公科技企业数量为141353家，企业数量比2003年增加了13.14%。其中有限责任公司和股份有限公司54270家，私营与个体经济企业52844家，分别占企业总数的38.39%、37.38%，全国非公科技企业资产总额达到53003亿元，这表明我国非公科技企业已经具备参与国防科技的实力和能力。
3、非公经济进入国防工业资本市场。大力发展混合所有制经济，是我国国防工业企业改革的重要内容。国家明确表示，允许非公有资本进入国防科技工业建设领域，按有关规定参与国防科研生产任务的竞争以及国防工业企业的改组改制，参与军民两用高技术开发及其产业化。因此，要积极吸纳非公经济资本进入国防工业资本市场，参与国防工业企业的股份制改造，实现国防工业资本多元化，以提高国防工业的竞争生存能力。
4、非公经济进入国防工业人力资本市场。人力资本是国防工业发展的决定性力量，直接决定了其服务国防及国民经济建设的能力与质量，在国防工业系统的各项工作中，具有十分重要的地位。当前，我国国防工业企业人才队伍建设仍面临着十分严峻的形势。人才队伍建设的基础不够雄厚，人才队伍总量不足，结构失衡，分布不合理，高层次优秀人才紧缺。因此，加强国防工业人力资本市场建设，要充分利用非公经济科研机构学科专业、人力资源、设备设施上的优势，积极引进各类非公经济的科技和经营管理人才为国防工业企业的武器装备研制提供人力资本支撑。
二、非公经济参与国防工业建设的制约因素
目前，对于非公经济进入国防工业参与武器装备研制的问题已经引起了各方面的高度重视。十六届三中全会确立了“军民结合，寓军于民”的国防工业发展战略。2005年5月27日，国防科工委正式对外颁布《武器装备科研生产许可实施办法》，对非公经济进入国防领域进行“正名”与“鼓励”。根据该《办法》，民营企业及其他非公有制企业将获准进入武器装备科研生产领域。这些都为非公经济准入国防工业塑造了良好的社会环境。非公经济可以参与国防科技工业建设，但是不一定就能够完全进入国防工业建设的所有领域。
1、利润因素。首先，武器装备是用于保障国家安全需要的产品，平时军队对武器装备的消耗量非常有限。同时，一国政府为了保持军事技术上的领先性和降低武器装备的淘汰成本，对同一型号的武器装备等产品采购量也十分有限。如果一次性订货批量过小，会造成企业生产和经营防务产品规模上的不经济，甚至可能陷入亏损。武器装备产品订货间隔期长。另外，一些武器装备更新周期长，当某种武器装备批量生产和装备军队后，往往需要较长时间才进行更新换代，期间将不可避免地使企业存在专用设备、人才等闲置浪费现象，影响企业的盈利能力。也就是说，如果进入国防产业无利可获，或者获利甚微，非公经济就会缺乏进入国防产业的意愿。
2、投资与生产的风险。非公经济参与国防工业面对投资与生产的双重风险。首先是专用性投资风险。武器装备是用于保障国家安全防务的特殊产品，在其生产过程中，对设备、工艺、材料和人员等都有一定特殊的要求，客观上要进行一些专用性的投资。这个专用性投资，“锁定”在武器装备生产上，企业能否获得武器装备订货任务，以及获得武器装备订货规模状况，将直接影响和制约武器装备生产专用性投资的效率。其次是武器装备技术开发的风险。在武器装备的技术开发中，需要投入巨额资金和大量的人力、物力，并面临失败率极高的风险。非公经济参与国防工业所承担的这些风险，如果不能使企业有获得高收益的预期，甚至使企业产生利益受损的预期，那么非公经济就不愿去积极面对这些风险，也就不敢进入国防产业。
3、准入的高门槛。国防工业准入的高门槛增加非公经济的进入难度。武器装备研制生产事关国防安全，因此，武器装备需求方出于对国防安全的考虑，对武器装备的生产具有一些特殊的要求。因而，非公经济要进入国防工业，必然面临着一个比较高的门槛。主要表现在：(1)特定技术要求高。非公经济要进入国防工业，首先要满足武器装备对特定的知识和技术要求。由于非公经济长期从事民用产品的生产经营活动，缺乏对武器装备生产的技术和知识积累，因而进入国防工业会面临着特定知识和技术上障碍。(2)进入成本高。武器装备生产还是资本密集性的生产活动，加上需要进行专用性投资，因而非公经济进入国防工业的实际成本和机会成本都比较高。(3)特殊标准要求高。武器装备是用于满足军事和战争需要的特殊产品，对武器装备的生产有一些特定的军用规范和标准。(4)安全保密要求高。为了保障国防安全的需要，一些武器装备的生产客观上需要处在保密的状态下进行。树立保密意识，建立和健全保密制度，是非公经济需要逾越的门槛。
4、政府的严格管制。武器装备用于保障国家安全的特殊属性，决定了政府必须对进入国防工业的企业进行严格的管制。长期以来，我国对进入国防工业的企业通常采取的是政府指定办法，即由政府直接指定某些企业作为专业性军工队伍从事武器装备的生产活动，任何企业不得随意进入和退出国防工业。目前，虽然非公经济可以参与部分武器装备的生产经营活动，但也被严格限制在非常有限的产品生产范围内。政府对进入国防产业的严格管制，导致非公经济在参与国防工业建设上与国有国防工业企业在武器装备生产上的不平等地位。
三、非公经济参与国防工业建设的政策保障机制
1、构建非公经济参与国防工业建设的资质认证机制。非公经济参与国防工业建设，必须符合国防科工委制定的“许可证”制度和军队制定的“资格审查制度”所规定的条件，并按照规定的程序通过严格审查，才能具有承担武器装备研制生产任务的资格。要验证非公经济企业是否具有独立承担民事责任的能力。要验证非公经济企业是否具有良好的资信和健全的质量保证体系。良好的资信主要是指非公经济企业在生产经营活动中始终能够作到遵纪守法，诚实守信，安全保密，并在合同履行中有良好的业绩。健全的质量保证体系，主要指企业的质量保证体系符合国家或军队有关标准和要求，管理正规有序，体系运行有效。
2、构建非公经济参与国防工业建设的项目招标机制。项目招标机制是指武器装备采办方发布拟采办武器装备的内容、要求等以招引或邀请某些愿意承包的企业对武器装备采办项目所要求的条件等进行报价，从而通过比较来确定理想的中标企业，达成协议的活动。在非公经济参与国防工业建设的大背景下，通过实行项目招标制度，能够促进非公经济企业与国有国防工业企业，以及非公经济企业之间的竞争，达到降低国防采办经费，优化国防工业结构的目的。同时，要界定实行招标制度的武器装备领域。投标制度在实际中运用中存在许多问题，并不完全适用于对具有自然垄断特性的产业。完全适合实行公开招标制度的武器装备多数为零部件、电子元器件、普通的原材料等。而大型高技术武器装备，由于高技术性和保密性的原因，只能采取分阶段竞争，招标制度的实施不可避免地受到限制。至于战略层面的武器装备不可能实行竞争，所以招标制度完全被弃用。
3、构建非公经济参与国防工业建设的信息交流机制。由于我国没有国防科技装备发布制度，武器装备需求信息缺乏沟通渠道，军队需要什么?需要多少?标准是什么?非公经济企业无从知道，政府和军队部门对于非公经济企业的技术状况和产品也不清楚。因此，在非公经济企业参与国防工业建设过程中，要强化非公经济企业参与国防工业建设的供需信息的收集及交流机制，以最大限度的避免信息交流不对称现象的发生。首先要完善非公经济企业参与国防工业建设的公共信息平台，扩大信息归集部门，制定信息归集标准，建立联动监督制度，推动非公经济企业参与国防工业建设的供需数据信息开放共享。其次要定期举行一次“非公经济参与国防工业建设的情况通报会”，为非公经济人士向国防科工委、总装备部提出国防科研和武器装备发展的建议提供一个正式途径。第三要成立涉及国防科工委、军方、地方政府、非公经济科技工业企业界的小组或专门委员会，以加强相互之间的信息交流与互动。
4、构建非公经济参与国防工业建设的质量监管机制。能否满足合同规定的“需要”，是衡量合同履行过程中产品质量的唯一标准。武器装备质量的好坏只有在军方购买之后才能观测到，属于一种典型“经验品”。首先要实行全指标、全过程、全系统质量综合管理，针对武器装备建立一个科学有效的质量管理体系，包括人员、方法、制度等内容。使质量管理扎根于质量生产的每一个环节。其次要实行军用标准的简化改革，大力推行性能规范政策。最后要建立合格制造商名录，实行动态管理机制。要确保武器装备质量安全可靠，就要实行资格认证。资格认证合格者载入合格制造商名录，并将成为按性能规范订货的优先选择对象。
5、构建非公经济参与国防工业建设的政府科学决策机制。政府对非公经济参与国防工业建设进行干预的基本手段是制定和实施有关的政策。政府政策的制定和实施，在很大程度上决定着非公经济参与国防工业建设的运行效率。为了使政府政策能够合理地指导非公经济参与国防工业建设的活动，从而确保非公经济参与国防工业建设的有效运行，就必须提高政府决策的科学性，避免政府决策失误造成非公经济参与国防工业建设的低效率或无效率，防止出现国防工业发展的大起大落给社会资源造成浪费现象。构建政府科学决策机制，最重要的是在决策主体、决策机构思维和决策程序三个方面实现根本的转变，以通过界明决策主体进一步解决好谁来决策的问题、通过端正决策思维进一步解决好为什么决策的问题、通过优化决策程序进一步解决好怎样决策的问题。
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