公共政策大学本科论文
公共政策大学本科论文
公共政策不仅是政府推行政治统治的基本工具,也是政府实施社会管理的重要手段。下文是学习啦小编为大家搜集整理的关于公共政策大学本科论文的内容，欢迎大家阅读参考!
公共政策大学本科论文篇1
浅析职业教育改革与发展的政策支持
改革开放三十多年来，中央政府先后出台了一系列旨在推动职业教育发展的政策法规，取得了显著成效。中央政府颁布职业教育政策表达出政府对职业教育的认可及重视。但是，考察职业教育的现实与政策的要求可以发现，实际情况与政策目标之间存在较大差距。职业院校依然面临招生困难、生源质量不高、学生学习力低下、就业质量不容乐观、社会认可度低等问题，存在明显的“文本繁荣与实践领域消沉并存”[1]现象。造成这种现象的原因颇多，但是，职业教育政策执行失效不能不说是其中的主要原因之一。因此，从执行效果的视角考察职业教育政策，不仅是一个理论问题，更是一个实践问题。
一、职业教育政策执行失效的主要表现
依据政策学原理，政策过程通常被划分为政策的制定、执行、评估和反馈等四个环节。其中，政策执行是指在政策制定完成之后，将政策所规定的内容由预期变为现实的过程[2]，是“为了实现政策目标，把政策内容转化为现实的动态优化过程”[3]。它是将文本形态的价值观念付诸理性实践的动态过程，达成预期目标是政策执行情况的检验标准。可见，政策执行虽然只是政策过程的一个环节，却是将政策目标转变为现实的唯一途径，处在整个政策的中心。正因如此，政策执行一旦出现了问题，可能直接引发政策偏差乃至整个政策执行的失效。所谓政策执行失效，是政策执行者在执行政策过程中出现了与政策精神、目标和内容等不相符合的思想或行为而引发的背离政策本意的结果。由于政策执行在整个政策中的特殊地位，政策执行失效可能引发整个政策式微、无效或无能。因此，为了保证政策目标的实现，必须给政策执行以足够重视。考诸历史与现实，职业教育政策在执行中至少存在以下五种偏离政策本意的现象，直接影响到职业教育政策的预期目标。
其一，象征式执行。象征式执行是指执行主体在政策执行过程中仅做表面文章或宣传报道，而缺乏具体行动的政策执行现象，其结果使得政策文本变为一纸空文而缺乏实质性的内容。典型事例是：早在2002年，国务院出台的《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》就明确要求，强化职业教育与劳动就业之间的联系，“大力推行劳动预备制度，严格实施就业准入制度”，并要求“完善学历证书，培训证书和职业资格证书制度”。但是，在实际执行中，就业准入制度和职业资格证书制度显然没有得到执行，而是流于表面形式。这种情况的出现，既不利于职业院校学生就业，也制约了职业教育自身的健康发展。
其二，附加式执行。附加式执行是指执行人员擅自添加政策中调控对象、范围、目标等方面的内容，通过增加某些文本条目以谋取不正当利益的政策执行现象。据媒体报道，职业院校找企业接受学生实习主要依靠交情和人际关系，学校在学生实习的岗位性质、工作环境、学生权益等方面的发言权十分有限。另一方面，职校学生在实习中普遍存在“同工不同酬”问题，企业对职校学生的劳动强度和质量要求与正式工一样，但在报酬、福利待遇等方面却与正式工相差甚远。大部分企业只是把学生当作廉价劳动力使用，不愿意承担培养学生的责任，部分企业还存在增设硬性条件限制职校学生入职等问题[5]。甚至出现学校与企业联手榨取学生利益，将学生当作廉价劳动力的现象[6]。
其三，抵制式执行。抵制式执行是指执行主体无视政策的目标指向与具体内容，在政策明令禁止情况下依然冒险执行的政策现象。例如，在2004年、2005年、2011年，教育部的政策文件反复强调中等职业学校不能以升格为高等职业院校或并入高等学校为目的，规定专科层次的职业院校不并入或不升格为本科高等学校。但是，在实际运行中，一直存在中职学校升格为高职学校或者高职学校升格为本科高等学校的现象[7]。这种违背政策规定的做法，一方面衬托出行为主体对政策的无视，另一方面反映出职业教育政策在执行中面临着利益群体较为强劲的对峙状况。
其四，歪曲式执行。歪曲式执行是指执行人员打着贯彻落实国家政策的旗号，但在实际执行中偷梁换柱，违背政策制订和出台初衷的执行现象。其典型事例是，在执行建设“双师型”教师队伍政策方案中，有相当数量的高职院校在教师招聘中倾向于硕士、博士等高学历高层次人才，造成学历攀比现象，结果使得“双师型”教师建设成为提升高职院校教师学历水平的政策。另外，职校学生的实习环节本是职业教育不可或缺的教学环节，是连接学校和企业的纽带，然而，在职校学生实习过程中，企业以实习之名滥用学生工，要求他们在生产流水线上进行高强度、超时限的劳动，侵犯了职校生的合法权益及其受教育机会[8]。以上两种现象都说明政策在实际执行中出现不同程度的异化，偏离了政策本意。
其五，机械式执行。机械式执行是指执行者无视地方实际情况，对相关问题未能因时因地进行具体分析，盲目、机械执行政策的现象。例如，被职教界人士广为推崇的“订单式”人才培养，是指职业院校和企业通过合作对人才实施联合培养，经过双方培养的人才到合作企业顶岗实习直至就业。然而，据媒体报道，校企联合培养政策在实际执行中变成了“劳动力供应中介”，廉价学生工成为弥补企业“用工荒”的一种措施[9]。地方政府要求职校学生到合作企业实习的政策，将数量庞大的职校学生变为廉价劳动力，职校学生成了企业降低劳动力成本、政府增加财政收入的手段，这种机械式执行使得职业教育的弱势地位进一步加剧。
上述问题的存在，既影响到职业教育政策的权威性，又影响到职业教育的实践发展，进而影响到民众对职业教育的态度。首先，对政策本身而言，执行失效意味着政策变为一纸空文，削弱了政策本身的权威性和政府的信誉，容易造成民众对政策执行的不信任、怀疑甚至敷衍等态度。其次，职业教育政策执行不到位，对职业院校、合作企业、职校学生、社会团体等利益相关者没有发挥出政策的规范、调整和监督等作用，可能造成职业教育发展中面临的问题得不到有效解决，挫伤其持续健康发展的动力。最后，职业教育在民众心目中的地位本来就不高，政策执行不力会加剧这种状况。现阶段，中央政府出台了系列旨在推动职业教育发展的政策，将职业教育重新纳入公众视野，希望广泛动员社会力量支持职业教育发展。但是，失效的政策执行，可能导致民众对职业教育依然持悲观态度，不利于职业教育的健康持续发展。
二、职业教育政策执行失效的成因分析
职业教育政策在执行过程中存在以上失效现象，凸显出职业教育政策的执行难。何以在中央政府大力倡导、地方政府积极配合的情况下，职业教育政策依然难以得到有效执行、职业教育依然处于比较尴尬的地位、甚至涉及职业教育健康发展所需的生源也成问题?出现这些问题，既有政策本身不完善、政策执行环境复杂以及监督不到位的原因，更有执行主体间存在利益冲突和政策执行者对职业教育政策价值认同度低的原因。
(一)政策文本的缺陷
美国学者安德森将政策问题定义为“引起社会上某一部分人的需要或不满足的某种条件或环境，并为此寻求援助和补偿的活动”[10]。这意味着政策制定是一项十分专业的科学实践活动，其自身的科学性和合理性是有效执行的前提条件和基础。因为，只有科学的、合理的职业教育政策才可能产生预期结果，如果政策本身存在问题，结果则很难预料。
首先，职业教育政策的制定要严格遵守相应原则和程序。政策文本内容的编写要符合逻辑一致性原则，政策最终确立要坚持程序正义性原则，包括过程正义和结果正义。法定程序无疑是政策制定要首先遵守的。但是，1996年颁布实施的《中华人民共和国职业教育法》虽然开启了职业教育法制化的道路，对我国职业教育的改革与发展起到保驾护航的作用。但是，该法明显存在一些不足之处。它主要是一部规范学校职业教育的法律，企业并未被赋予教育机构的地位，行业企业只是作为职业教育的参与者而非实际的办学主体[11]。因此，据此制定的政策，也多为职业学校教育政策，忽视了企业在职业教育发展中的作用和地位。同时，在职业教育政策制定环节，缺乏程序正义和相应的制度设计，一些职业教育政策的出台并没有严格遵循法定程序路径，一定程度上导致政策结果的正义性受到质疑。刘新学等人(2015)针对职业教育政策执行情况进行了问卷调查，结果发现执行失效与政策自身的不完善之间存在因果关联。
其次，职业教育政策的制定主要考虑经济效益，以是否适应经济发展需要作为价值取向，强调工具理性而忽视对人的全面发展的价值考量。多数职业院校在办学过程中，主要关注自身的发展规模和速度，对学生素质的培养缺乏深入思考和长远规划。人文教育与专业技术教育出现严重分离，强调的是“制器”而非“育人”[13]。在政策执行中，“以人为本”的价值理念被压制，政策的价值理性缺失。在办学理念、培养目标和价值取向等方面出现严重偏差，诸如过多强调岗位技能的精通与熟练，轻视学生全面素质尤其是职业人文素质的培育，功利性过强，等等，都可从政策文本中觅到踪迹。加之，由于我国职业教育深陷社会地位低、办学成本高、教育对象多是社会弱势群体等现实困境，职业教育政策的工具理性取向强化了这种观念，结果影响到政策执行的效果。
(二)执行者综合素质及其对政策价值认同度较低
政策执行效果不仅取决于政策文本质量，还有赖于执行者自身素质。职业教育政策执行是将理论知识和社会实践相结合的重要环节，要求执行者不仅要有基本的教育学科和政策学科等理论知识、丰富的实际工作经验，还要具备合理的价值取向，这种价值取向要与职业教育政策价值相吻合。然而，职业教育政策执行主体还存在诸多问题，部分执行人员在没有充分理解甚至在曲解职业教育政策基本精神和实质内涵的情况下盲目执行，背离了政策初衷。例如，职业教育资助贫困生制度体现了教育公平理念，对于提高职业教育自身吸引力以及消除贫困具有积极作用。但是，在实际执行中却演变成某些职业院校的生财之道，部分学校在得到国家资助之后并没有发放给学生，甚至出现虚报学生规模、假冒学生名义骗取国家资助的行为[14]。
执行主体对政策价值是否认同会影响和制约其执行的力度和效果。职业教育政策执行主体在认识上对政策内容是否赞同，情感上对政策目标是否拥护，如何看待职业教育政策的价值取向，以及如何看待执行中的利益和分配给自身造成的影响，等等，都会对政策执行产生影响。正如有学者所言：“执行者对政策的认同，对政策执行水平和管理水平是政策得以有效执行的重要条件所在”[15]。在政策执行过程中，如果执行主体缺乏对职业教育政策价值的认同，便会在政策执行中带有主观随意性、片面性、盲目性，甚至出现偏离政策预定目标的现象。例如，职业院校招生指标完成情况成为政绩考核的一个重要依据，地方政府将招生指标层层分解，职校校长和老师成了最后的执行者，一度演变为“招生大战”。这种用行政手段或者经济手段强制教师去完成指标的做法，无疑是对政策的扭曲。
(三)执行环境的复杂性
作为教育政策的重要构成部分，职业教育政策在教育活动领域影响着公众利益。职业教育政策执行作为职业教育政策运行过程中的关键环节，面临着复杂的执行环境。职业教育政策所处的外在环境的复杂性，影响和制约着职业教育政策的执行效果。
首先，就政策环境而言，国家出台了一系列旨在促进职业教育发展的政策文本①。中央政府的政策文本表达出对职业教育的重视和政策支持。然而，政府颁布的职业教育政策文件中，对同类问题的反复强调，则显示出政策执行力的不足。例如，1996年的《中华人民共和国职业教育法》就提出：“政府主管部门、行业组织应当举办或者联合举办职业学校、职业培训机构。”这一法律规定随后多次出现在政府颁布的政策文本中②。政策文本不断出现重复内容，不仅反映出政策执行不力的现实，同时说明政策执行环境的复杂性，影响到政策的有效执行。职业教育利益相关主体的多元与复杂，使得政策执行环境更为复杂。
其次，就市场环境而言，正规的学校学历教育与非正规的企业职业技术培训相互对立的思维定式，割裂了学校与企业、教育与职业的内在联系。在办学过程中，学校本位的职业教育得到较为充分的关注，而企业在职业教育中的作用与地位显然没有得到应有的重视，导致职业教育的类型单一和同质化。同时，职业教育培养的技术技能型人才，在我国社会阶层中一般多处于社会中下层，绝大多数职校毕业生成为薪酬和待遇较低的蓝领。《当代中国社会阶层研究报告》中指出，职业院校毕业生仅处在第九层[16]，他们在工作环境、经济收入、自身权益保障等方面相对处于弱势地位，其结果使得职业教育政策执行中遇到一些障碍。
最后，就观念环境而言，职业教育政策没有达到预期执行目标，与我国历史文化传统长期形成的社会文化心理有关。以儒家文化为代表的中国传统文化重伦理讲礼仪，与职业教育重技术讲应用的实践价值观存在着先天不适与冲突。在“道成而上，艺成而下”观念支配下，职业教育通常被认为是二流教育，社会认可度低。社会大众在观念上轻视职业教育，不愿意选择职业教育。这种传统观念的继承性使得政策在执行中遇到较大阻力，出现大众对职业教育相关政策不愿了解或者有意抵制等现象。
(四)政策监督机制的缺失性
职业教育政策执行是一项复杂的系统工程。它包括执行前对政策文本的深入学习和全面解读，执行中相关部门人员的具体操作和第三方监督评估，以及执行结束后对政策结果的考核和整体性评价。针对政策执行监督这一环节，孟德斯鸠曾在《论法的精神》中警示过权力对人的腐蚀性。他认为“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验。有权力的人们使用权力一直到有界限的地方才休止”[17]。这意味着必须采取实质性措施，来监督执行人员手中的权力。
目前，我国教育政策执行主体之外还不存在具有独立监督权力的第三方机构。无论从内部还是外部监测主体看，执行监督主体各自的监督权限较为模糊，缺乏沟通协调，政策执行监督合力不足[18]。在政策执行过程中，“任何一个有效运转的组织都需要良好的自上而下以及自下而上的沟通”[19]。我国现行的公共政策执行机制主要是按照自上而下的执行模式实施，政策执行权力集中于中央和各级地方政府。这种以自上而下为主的政策执行模式使得行业企业、职业院校、社会团体等利益主体参与政策执行的制度化渠道较少且不够畅通，政府与不同利益主体之间缺乏有效的良性互动。政策执行呈现出高度分化的科层结构[20]，该结构特征使得政策与科层组织之间容易产生摩擦，降低政策的执行力，导致政策执行失效。加之，我国职业教育的管理体制呈条块分割式，不同部门以及同一部门内部各执行主体之间缺乏良好的沟通与协调机制[21]。这容易造成部门之间出现相互推诿、相互指责等混乱局面，给政策的有效执行带来负面影响。与此同时，职业教育政策也一定程度上忽略了非政府组织机构、媒体、社会大众等在政策执行中发挥的组织协调、舆论监督、反馈评估等作用。
(五)执行主体间的利益冲突
利益在政策执行中扮演着重要角色，是执行主体的内在驱动力。“政策的形成过程，实际上是各种利益群体把自己的利益要求投入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整的过程”[22]。在政策执行中，不同主体基于追求自身利益最大化进行着互动博弈。他们在现实条件下进行各自的策略选择，同时也会影响到其他利益主体的选择行为与策略。
经济学理论中的“经济人假设”将人看作是有理性的利己主义者，认为个体总是尽可能地利用一切资源来追求自身利益或者效用最大化。与其他类型的教育政策相比，职业教育政策涉及的主体更多且利益关系更为复杂，其主要包括政府(中央和地方)、行业企业、职业院校、相关社会团体、职校学生及其家长等。当出现利益冲突时，不同主体就有可能采取不同手段来维护、补偿或者扩大自身利益。因此，在利益分化的格局面前，如果各利益主体都从满足自身需求、追求利益最大化的角度来选择自己的行为策略，则非常容易导致职业教育政策执行失效现象的产生。执行中出现的象征敷衍、附加利用、残损截留、替换歪曲、机械运动等失效现象正是不同执行主体在政策执行中对自身利益最大化追求的极端表现。
与此同时，在职业教育政策执行中，各利益主体的需求不同，政策的价值存在对于各主体的价值意义也会不同。以校企合作政策为例，2005年国务院《关于大力发展职业教育的决定》就明确提出，要建立“校企合作、工学结合”的现代职业教育体系。企业与职业院校的合作是基于对技术技能型人才的共同需求，但二者对培养不同层次的技术技能型人才的参与积极性和投入力度却存在较大差异。张俊珍等人(2008)对企业参与校企合作教育动因进行了实证研究，调查结果发现企业参与合作教育的首要动因是获得人力资源和科技资源，其次是短期利益，最后才是企业自身的长远策略[23]。张利痒和杨希(2008)对全国范围内114个企业参与校企合作的影响因素进行了实证研究，结果显示：我国企业参与校企合作的积极性不高。同时，企业的规模、所有权结构、文化特征以及对新员工的入职培训时间等因素对企业是否参与校企合作具有显著影响[24]。因此，校企合作政策因利益相关主体的多样化，致使职业教育政策在执行中面临着多重挑战。 职业教育政策本身的不完善、监督机制的缺失、执行环境的复杂与执行主体间的利益冲突、执行者综合素质缺陷及其对政策价值认同不足等原因，是职业教育政策执行失效的主要原因。改变这种情况，需要综合考虑各种因素及其关系，使职业教育政策本身以及职业教育现实得以健康发展。
三、提升职业教育政策执行效力的途径
政策制定的意义在于得到有效执行。虽然追求政策目标的完全实现可能过于理想化，但执行中出现的种种失效现象阻碍了当前我国职业教育改革与发展进程，需要认真反思并加以应对。其中，提升职业教育政策的质量、完善政策执行的管理机制、充分发挥市场作用、明确利益相关方的权利与责任、强化政策执行主体的培训，是提高职业教育政策执行力的有效途径。
(一)协调价值理性与工具理性的关系：提升政策文本的质量
职业教育政策在价值取向上应超越单纯促进经济发展的功利性追求，要将人的全面发展的人文价值纳入到职业教育目标建设中来。作为教育的一种，职业教育无论多么特殊，都需要符合教育的基本价值诉求，即培养全面发展的人，这是职业教育首先要予以重视的。在制定政策时，要将“完满的职业人”[25]――真善美统一的完满职业人格的职业人――作为培养目标，以价值理性为主导，实现价值理性与工具理性的协调统一。职业教育决不可仅仅局限于狭隘的技术技能训练，还应注重其内在的价值理性，强化人文教育与职业教育的契合。在培养目标、专业设置、课程内容、教学安排等方面关注满足人的精神需要和自我实现，立足于培养和谐发展的人。基于这一原则下的职业教育政策才符合教育的本意，才具有正当性、合法性与合理性。职业教育属跨界教育，横跨教育与职业、学校与企业、学习与工作等多个领域，培养的是复合型人才。职业教育政策的制定，首先必须打破在企业办培训或者在学校办教育的传统思维，实现企业与教育的深度结合，政策导向要有利于使学生养成既有人文情怀又有科学基础、既有理论知识又有实际技能、既有知识储备又有学习能力的“现代职业人”。在职业教育具体政策制定过程中，引入程序正义的概念，强调政策制定的程序正义性，强化过程正义和结果正义，从而使政策本身具有正当性、合法性、合理性，有利于职业教育实践的展开。
(二)加强执行主体教育培养工作：寻求政策价值认同
执行主体是政策能否有效执行的关键性因素，执行主体的行为方式差异会产生不同的结果。在将政策文本转化为实际行动的过程中，执行人员的素质结构、价值取向、情感态度、对政策的理解认同程度都会直接影响到政策执行效果。在职业教育政策执行过程中，由于对政策缺少价值认同，执行主体经常受利益驱动而出现“上有政策、下有对策”等导致政策失效的现象。当不同主体间产生利益冲突时，需要政策制定者进行适度干预，对政策执行主体进行教育培训，达成对职业教育政策的价值共识，提升执行主体的政策价值认同感，在保证政策不被扭曲的前提下得以顺利执行，进而实现预期的政策目标。
(三)充分发挥市场作用机制：构建良性政策支持环境
以职业院校为主体的办学形态，已经无法满足职业教育持续发展和经济社会发展的要求。相对于学校本位的职业教育，企业为主体的职业培训更符合职业教育的本质属性，后者强调在工作场所中的工学结合、学以致用。因此，在职业教育政策设计和制定中，要引入市场机制，强化工作场所在培养职业人才中的作用，实现职业院校、行业企业、社会团体等多元主体办学的社会支持体系，并使多个实施主体协同发力，形成职业教育政策执行的良好环境。信息时代，还需借助网络等大众媒体，对职业教育政策进行宣传、评论、专题采访，实现对社会公众的舆论导向作用，提升民众对职业教育政策的理解和认同程度，为政策的切实执行营造良好的舆论支持环境。
(四)搭建全方位监督体系：完善政策监督机制
目前，职业教育政策执行监控环节还比较薄弱，监控主体主要是利益相关者，缺乏独立的第三方监督。加之，在行政化的管理体制下，对政策执行的监督与行政权力大小成正相关。因此，亟需建立和完善职业教育政策执行的监督机制，建立内外沟通、上下结合的监测体系。首先，完善政策监督体系，明确各监督机构的具体职责。通过过程参与性监督、效果跟踪性监督等不同形式，对职业教育政策执行进行全方位的监督。其次，为保证政策执行的民主，可以充分发挥民间团体组织的监督作用，即建立独立的第三方监督机制。例如，设立专门的民间监督机构，引入民间评估与反馈，让公众意见能够通过合法、有效渠道反馈给政府的决策部门和职业教育政策的实施主体，为职业教育政策的目标群体提供能够申诉和表达意愿的制度化途径，缓解执行中的阻力和摩擦。同时，通过对职业教育政策执行过程的监督，提高职业教育政策的透明度和有效性，并及时、准确反馈执行中的失效现象，保证政策不被扭曲执行。
(五)明确各利益主体的权责：实现互利共赢
职业教育改革与发展不仅涉及学生、家长和学校的利益，还涉及政府、行业企业、社会团体的利益。因此，需要准确定位各利益主体及其对发展职业教育的权利和义务，协调各方利益关系，让不同利益主体扮演好各自角色，有利于实现互利共赢，才能取得预期成效。职业教育政策首先体现的是国家意志，需要由政府主导方向;职业教育政策的有效执行，需要行业企业积极参与，企业不仅可以兴办职业教育，还可以通过与职业院校合作，改进职业学校人才培养的途径和质量。当然，职业院校的教育要取得成效，需要主动执行职业教育政策，并积极与企业联系，实现合作办学。因为，职业教育的跨界特性决定了任何单一主体都无法胜任职业教育的健康发展需求。只有各个利益主体间相互配合，才可能互惠互利，实现多赢局面。
职业教育改革与发展需要诸多社会条件的支持，职业教育政策无疑是众多支持条件中带有导向与规范作用的支持条件，具有总体规划与宏观指导的作用。从职业教育发展的规模、结构等这些可统计的数据指标来看，通过30年来的不断改革，职业教育实现了跨越式发展，取得了一些成就。但是，从价值取向、功能定位、运行机制、质量提升等深层次结构来看，职业教育改革的成效与社会发展之间还有较大差距，难以满足社会经济的发展需要。在“大众创新，万众创业”的时代背景中，中央政府提出实施“中国制造2025”战略，期望通过职业教育实现企业生产的升级换代，并以“中国制造2025”对接以“智能化”为特征的“德国工业4.0”。这种要求职业教育要有完善、可行的顶层设计方案，更要有将其顺畅贯彻下去的具体措施。职业教育政策因其在职业教育发展中的特殊地位，尤其要发挥与政策功能相匹配的作用，从而使职业教育政策执行成为不可不关注的内容。 注释：
①王迎和魏顺平(2012)借助北大法律信息网对中央和部分地方政府(1997-2011)发布的政策文件进行系统定量分析，从宏观上把握我国职业教育政策的一些基本特点，其研究结果表明政策文本呈逐年上升趋势。见王迎，魏顺平.近十五年我国职业教育政策文本计量分析研究[J].中国职业技术教育，2012(12).
②例如：2002年《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》中提出，“形成政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与的多元办学格局”;2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》中提出，要继续完善“政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与的多元办学格局”;2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》中提出，“建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制……鼓励行业组织、企业举办职业学校”。这种针对同一问题连续出台政策情况表明，政策执行的效果并不明显。
公共政策大学本科论文篇2
浅论全球治理视角下的终身学习政策发展
二战后，作为一种新的影响世界局势和人类社会发展的重要力量，国际组织开始对世界政治、经济、社会、文化等方面的发展施以作用、发挥影响。在推动世界教育的发展方面，国际组织的作用与影响在20世纪90年代开始进入高潮，其所倡导的一系列教育理念，如全民教育、全纳教育、终身教育、终身学习、学习型社会等得到了全球众多国家和地区的认可及采纳，并转化成了积极的国家意志、政策与实践，对全球教育发展产生了深刻的影响。笔者旨在以终身学习政策为例，探讨如下问题：终身学习政策如何成为全球公共教育政策?原因何在?形成机制如何?其与国际组织之间存在何种联系?
一、分析框架：约翰?威尔斯?金登的
公共政策形成理论
约翰?威尔斯?金登(John Wells Kingdon)是美国著名的政策学家，他提出了公共政策形成理论，阐释了政策成为公共政策的机理。他认为，一项政策之所以成为公共政策，主要在于该政策拥有了政策的“机会之窗”(Window of Opportunity)。
政策的“机会之窗”指的是与政策相关的三条溪流，即问题溪流(Problem Steam)、政策溪流(Policy Steam)、政治溪流(Political Steam)在某些时刻的汇合。问题溪流指的是引起权力集团及其周围人们关注的各种问题及对其中重要问题的识别;政策溪流指的是政策共同体所提出的政策建议及对其中重要政策的选择;政治溪流指的是利益集团的影响、公共舆论的变化等。一般而言，这三大溪流相互独立，并且按照自己的动态特性和规则发展，但在某些关键的时刻，这三条溪流会汇合在一起。这时候，“机会之窗”开启，政策得以成为公共政策。
将该理论与终身学习政策的发展演变相结合，可以发现：20世纪70-90年代，在全球层面，与终身学习政策相关的现实问题、终身学习政策的性质以及终身学习政策共同体的力量都在不断发生着变化，最终结合并形成了终身学习政策的“机会之窗”。在此背景下，终身学习成为了一项全球公共教育政策。
二、研究发现
(一)20世纪70-90年代是终身学习政策全球化的关键时期
终身学习是20世纪最重要的国际教育理念之一。二战后，世界范围内同时发生了一系列变革，在科学和技术、经济和政治、人口和社会机构方面，所有国家都经历了异常迅速的环境变化[1]。这些新变化与旧教育体制的矛盾引发了世界教育危机。为解决该危机，1972年，联合国教科文组织发布了《学会生存》报告，指出唯有学会发展、坚持终身学习才能适应现代社会的迅猛变化[2]。终身学习的理念由此被正式提出。该报告在出版两年内相继被译成33种文字在世界各地出版发行，成为20世纪最有影响的教育著作[3]。但限于时代发展水平和理念的高度抽象化，终身学习并未由理念成功转为实践。20世纪90年代，科技的发展和社会的转型将教育投资的必要性迅速凸显。作为创造就业机会和推动经济发展的工具，终身学习不再停留在理念层面，而是进入了世界各国教育发展的政策视野。20世纪90年代末期，随着全球化的深入推进、科学技术的高速发展和知识经济的迅速兴起，人类的社会生产生活方式、各国的经济社会发展进程被越来越快、越来越深刻地改变着。一个人要在21世纪生存、生存得更好，就必须终身学习[4]。只有终身学习，才能不断更新观念、知识和技能，才能适应变化、跟随或是引领进程。在此背景下，构建终身学习体系和学习型社会成为国际社会的共识，成为世界各国教育改革与社会发展的重要战略与发展目标[5]。由此可见，自20世纪70年代终身学习理念被提出，至20世纪90年代各国付诸政策实践，该时期是终身学习政策得以成为全球公共教育政策的关键时期。
(二)时代转型与知识经济的到来所引发的新问题构成终身学习政策全球化的问题溪流
20世纪70-90年代，人类社会发生了快速且巨大的变化：一是工业经济逐步向知识经济转变，如知识产业占国民经济的比例不断上升、知识劳动者占全国劳动力的比例不断上升、知识和技术对经济增长的贡献度不断上升等;二是工业社会逐步向知识社会转变，表现在5个方面，即社会轴心的改变、社会空间的突破、社会观念的创新、社会要求的提高、社会组织的改变。
该转变给人类社会的政治、经济、文化、教育等方面的发展带来了机遇，也带来了挑战。第一，对经济发展的机遇与挑战。时代转变促进了经济增长方式、产业结构、资源配置方式的更好发展，但也扩大了不同国家、地区、群体之间的经济差距。第二，对政治发展的机遇与挑战。时代转变促成了由武力转为智力的良性国际竞争，但引发了国家政治统治的改变，权力阶层不再仅限于资本拥有者，知识社会阶层逐步崛起并日益成为政治领域的重要力量。第三，对文化发展的机遇与挑战。时代转变促进了文化领域的蓬勃发展，但也带来了不同文化间的文化价值冲突。第四，对教育发展的机遇与挑战。时代转变推动了教育地位的上升，世界各国将与智力竞争紧密联系的教育视为国家发展的重点领域，加大教育投入、扩张教育规模、提高教育质量、进行教育立法等，但也在一定程度上加剧了教育危机，世界范围内已经出现旧教育制度难以适应新社会变化的教育危机。尽管各国进行了教育改革，但大多数改革的范围和影响都是有局限性的[6]。至20世纪90年代初期，教育危机已十分严重，阻碍了各国在知识时代的发展。 可以说，在知识逐步成为个体、国家和社会发展的核心的过程中，终身学习对各国和国际社会在知识时代发展的重要性和必要性得以提升。
(三)政策的内涵、目的、价值取向的转变构成终身学习政策全球化的政策溪流
20世纪70-90年代， 终身学习政策发生了本质的转变。20世纪70年代初，人类社会开始由工业时代向知识时代转变。许多国家发现其教育制度不能很好地应对其政治、经济、文化、社会方面的迅速变化。为解决这一危机，国际组织提出了终身学习的理念。例如，联合国教科文组织发布的《学会生存》、经合组织发布的《回归教育：终身学习的一项策略》、欧洲委员会发布的《永续教育：一项整合教育政策的基础》。这些报告的具体内容虽有所不同，但都强调教育和学校学习不应再被限制在青年时期，教育不能被教育组织所独占[7]。然而，由于理念过于模糊和理想化，加上世界经济危机的影响，终身学习理念并未转化为全面实践。直至20世纪90年代初，随着知识时代的发展和知识社会的到来，对终身学习的倡议再次被提起。国际组织又一次成为推展终身学习的关键作用者，如欧盟发布的《教与学：迈向学习社会》、联合国教科文组织发布的《学习：内在的财富》、经合组织发布的《全民终身学习》等。这些报告均围绕学习，强调学习的终身性与全民性，以及全民终身学习在未来社会中的重要作用。与20世纪70年代的影响有所不同，终身学习这一次得到了众多国家的推崇并由理念迅速转化为实践。
该时期终身学习政策的性质发生了如下转变。第一，内涵从“教育”向“学习”转变。20世纪70年代，政策的内涵以“教育”为主。终身教育、回归教育、永续教育等用语体现出“教育”的核心地位;20世纪90年代，政策的内涵以“学习”为主，终身学习、全民终身学习、学习型社会等用语体现出“学习”的核心地位。第二，政策的目的从单一向多样转变。20世纪70年代，政策目的较为单一，主要强调对人的发展的意义;而20世纪90年代，政策目的较为多元，不仅强调对人的发展的意义，更强调对经济建设、政治竞争、社会凝聚、文化繁荣等方面的意义。第三，政策的价值取向从单一向多样转变。20世纪70年代，政策的价值取向以价值理性为主，体现人文主义的哲学观，以联合国教科文组织所倡议的政策观点为代表;20世纪90年代，政策的价值取向则表现为工具理性与价值理性共存，体现出人文主义、工具主义并存的哲学观，以经合组织、联合国教科文组织所倡议的政策观点为代表。
经历性质转变后，相较于20世纪70年代，20世纪90年代的终身学习政策在影响范围、内容和程度方面均取得了巨大的发展。终身学习政策进而成为国际社会在知识时代发展的一项重要政策。
(四)政策共同体的迅速发展构成终身学习政策全球化的政治溪流
在终身学习政策的政策共同体中，国际组织是政策共同体中最为重要的力量之一。这是因为“虽然国家关注和发展终身教育和终身学习，但推展终身学习的主要权力基础却是一些国际组织，如经合组织、联合国教科文组织、欧盟等”。[8]
20世纪70-90年代，国际组织从世界政治舞台的边缘走向中心，体现为以下方面。第一，国际组织数量和规模急剧扩大。国际组织的总体数量和规模呈现爆发性扩张的态势。20世纪80-90年代，据国际协会联盟(Union of International Associations)统计，这十年间国际组织的总数增长了12383个，相当于此前一个世纪国际组织数目的总和[9]。国际组织的个体规模也急速扩大，成员国数量大幅增加。经合组织的成员国从1970年的22个增长到1996年的29个，成员国的地域从欧洲和美洲地区扩展到亚洲、澳洲、欧洲和美洲地区[10]。第二，国际组织职能的丰富与深化。以欧盟为例，20世纪70年代，欧盟仍称为欧洲共同体，是一个以经济职能为主要职能的国际组织。1993年，欧共体正式更名为欧盟，其后开始扩展其在政治、社会等方面的职能，逐步在成员国内采用共同的货币，以及共同的贸易政策、外交政策和安全政策，在内政、司法、教育等许多方面实现了成员国间的互通与交流。
至20世纪90年代，国际组织在推动世界有序发展方面更为重要，加深了国际社会的相互理解，其对国际社会尤其是国家决策的影响也更为深刻。以国际组织对国家教育决策的影响变化为例，在20世纪70年代和80年代，即便是国际教育组织，对国家教育决策的影响也是较为有限的。在当时，他们主要发挥倡议和劝导的功能，如提出新观念、鉴别新问题并形成关键问题，对成员国共同的问题进行收集、比照，并传播有用信息[11]。这些并不能确保他们的理念能够成功转化为成员国的实践。但到20世纪90年代，国际组织对国家教育决策的影响已经大大加强，而且影响工具更加丰富、影响内容更加宽泛。他们不仅运用全球指标来支持教育方面的国际合作，推动跨国教育政策的制订，而且通过制订大量标准和规则等手段来影响一个国家的教育政策与发展。可以说，到20世纪90年代中后期，全球化的教育治理已初见端倪。
三、结论
综上可见，20世纪70年代至20世纪90年代，人类社会从工业时代转变为知识时代，由此产生一系列的转型发展问题，构成“问题溪流”;终身学习政策的内涵、目的、价值取向顺应时代变迁发生了改变，成为能够解决人类社会转型发展问题的一项重要对策，构成“政策溪流”;推行终身学习政策的政治力量，即国际组织也从国际政治舞台的边缘走向中心，构成了“政治溪流”。三股溪流最终于20世纪90年代“汇合”，为终身学习政策成为全球公共教育政策打开“机会之窗”，并在21世纪得到了迅速的发展。