中国农业投融资状况研究

党的十六届四中全会《决定》提出“构建社会主义和谐社会”的重要论断，引起社会各界的广泛关注。从社会结构的层面来说，构建社会主义和谐社会，必须针对我国城乡差距、区域差距、贫富差距较大，农业人口比重较大，“未富先老”等特殊国情，构建城乡结构、区域结构、社会阶层结构、就业结构和代际结构的和谐。然而，从中国的现实状况来看，长期存在的城乡二元化结构，势必导致城市在自我封闭、自我循环的环境里发展，丧失农村空间的依托和支撑，系统配置受到局限，城市功能难以提升和扩散。更加重要的是，农村集聚的庞大剩余劳力又无法转移，对农业的投入受到限制，农业缺乏必要的技术支持，农民收入增幅较小。如何改善农村和农业相对落后的状况？笔者认为，首先应当从认识农业投融资现状入手，构建出一套符合中国农业可持续发展的投融资体制。

　　　　一、中国农业投融资现状分析

(一)中国农业投融资改革取得的成就。改革开放20多年来，不可否认是我国农业及农民收入增长最快的时期。农业总产值从1978年的1018.4亿元增长到2002年的16117.3亿元人民币，年均增长4.6％。全国农民人均可支配收入从1978年的134元提高到2002年的2476元，年均增长 7.2％。(注：此数据引自《中国统计年鉴2003》)无论是从绝对数量的增加，还是增长幅度来说，都可以说是取得了长足的进步。经过这些年的发展，我国农村金融体制改革不断深化，成立农业发展银行、农业银行商业化、深化农村信用社改革，初步建立健全了政策性金融、商业性金融、合作性金融“三驾马车”支农的农村金融体系，全面强化对“三农”的金融服务。应该说，国家从理论上、制度上、措施上对农村金融服务作出了较科学的安排。尤其是近年来，中央财政不断加大对农业的投入。据不完全统计，仅2004年中央及地方财政对农业的直接投入超过2000亿元人民币。
(二)中国农业投融资存在的主要问题。虽然经过改革开放后二十多年的发展，我国的农业获得了较大的发展，但是由于种种原因，导致农业发展银行，农业银行、农村信用合作社这三驾支农“马车”不能很好的发挥作用。在此，我们将从以下几个方面逐一进行分析。
1. 农村资金流失现象严重，无法构成健康的体内循环。由于我国农民的收入普遍不高以及传统的节俭思想的共同作用，致使中国农民将大部分的收入用于储蓄。这样，很大一部分农村资金流向了邮政储蓄、各商业银行和农村信用社。首先，由于邮政储蓄只有吸收存款的功能，资金全部上存央行，使得存入邮政储蓄的农村资金形成了一种单向流动，即从农村大量流向城市。据《中国农村投融资体制改革研究》课题组2004年对全国100个县的调查结果表明，1984年到2002年，邮政储蓄存款余额的年均增长率53.55％，远远大于其它金融机构的吸存增长速度，2002年邮政储蓄当年净增存款占百县净增存款总额的12.22％，百县由于邮政储蓄而流失的资金达人均99.1元，这部分资金全部从百县直接流失。(引自《中国农村投融资体制改革研究》，金融研究，2004，8)其次，商业银行因其自身资本的逐利性，普遍不愿意在贷款方面与农户打交道。而几家大商业银行又很少在农村发放贷款，大多将资金转移到城市。这也使得商业银行吸收的农户存款流出了农村。百县调查发现，2000年到2002年，四大国有商业银行从百县获取的当年存款净增额总额为352.85亿元，当年的农业贷款净增额总额不足4.84亿元，仅占前者的1.37％。再者，掌握着“扶贫”基金分配的农村金融主力军——农村信用社，由于历史包袱沉重，不愿承担风险，相当一部分资金被大量转移用于购买国债和金融债券或者贷给乡镇个体工商业。部分地区的调查报告显示，农村信用社吸收的存款也用于非农领域，对农业的贷款绝大部分也是用于乡镇个体工商户，2002年百县农村信用社当年贷款净增额97.78亿元，而当年农业贷款净增额仅为65.21亿元，用于非农业领域的贷款占到近1/3。
2. 农业融资渠道单一，严重制约农业发展。中国农村金融机构建设不完善，农民贷款极其困难，资金短缺一直是农村经济发展的瓶颈。首先，我国四大国有商业银行，因其贷款成本较高，不适合小额贷款的农户；中小商业银行由于利益最大化驱使，贷款也多流向中小企业。当年扎根农村的农业银行逐渐淡出农村市场。2000年到2002年期间在百县退出和撤并的金融机构共478个，占金融机构总数的25.6％；2002年百县农业银行净增存款116.48亿元，净增贷款30.31亿元，只占前者的26.02，净增农业贷款3.37亿元，不足农业银行净增存款的3％，仅占净增贷款总额的11.11％，农村已经成为农业银行吸收资金而不是投放资金的阵地。其他的国有商业银行如工行、建行、中行等也大举撤出农村市场。2000年以来，所调查的百县中，共减少了工、建、中等国有商业银行分支机构487个，占其总数的23％，并且这些商业银行在农村的惜贷现象严重。2002年，百县三大国有银行当年净增贷款仅占净增存款的9.7％。净增农业贷款仅占净增存款的0.6％。其次，由于各商业银行基本退出农业贷款领域，农业贷款基本上来源于农村信用社。农村信用社的资金多源于吸收存款和中国人民银行的支农再贷款。而农村信用社由于本身存款规模及金融服务水平的限制，支农方面也难有作为。另外，按照有关规定，支农再贷款不得延期，不允许跨年度使用。而农业生产周期长，支农再贷款期限不合理，难以满足农民调整生产结构的资金需求。再次，农业发展银行作为唯一的政策性银行只是在粮、棉、油等商品流通过程发放贷款，且贷款对象为国有企业，在农业贷款中并没有起到太大的作用，这也就是说，农业发展银行目前只是在农产品收购力方面发挥着政策性金融组织的作用，而没有起到对整个农业，农民的政策性金融作用。因此，种种情况势必造成了农业融资渠道单一和投入资金的缺乏。
3. 农业基础设施建设投资力度不够，严重的影响到农业的可持续发展。农业的基础设施建设，包括农民生产、生活中集体参与共享的具有一定非排他性和非竞争性的设施或服务。具体包括交通设施，农村电网，农村市场、水利设施、文化教育、科技推广、信息服务、气象预报、公共安全，防灾减灾、医疗保健、社会保障、各种制度安排等这些基础设施和服务。对于这些基础设施的提供，单纯的依靠中央财政的投入是远远不够的，还要依靠地方财政，尤其是乡镇一级政府机关自筹资金。据统计，2002—2003年，全国农业综合开发共投入资金475.40亿元。其中，中央财政资金投入162.90亿元，地方财政配套资金124.10亿元，银行贷款45.94亿元，乡村集体，农民群众和扶持企业自筹资金142.46 亿元。(《中国财政年鉴(2004)》)。显然，乡镇以及政府在农业投资中占有一席之地。但是，经过农村税费改革之后，乡镇一级政府基本丧失了自筹资金的来源。因此，对农业基础设施建设的投入无法依靠乡镇一级政府。这样，农业基础设施建设力度不够的矛盾凸现。此外，农业的投入结构也存在严重的问题。第一，农业基础设施老化失修，不能发挥应有的效用，目前在全国8.2万多座大中型水库中，40％以上是病险库：17.7万公里的江河防洪土堤年久失修，防洪能力下降：60％以上的排灌设施急需维修，280多万眼机井电机中的大半已到更新年限。第二，农业抵御自然灾害能力下降，许多河道淤积，防洪排涝能力减弱；许多地方生态环境恶化，土地沙漠化严重，导致气候异常，自然灾害频繁发生，对经济发展造成严重损失。第三，各种农业资源得不到应有的开发，要提高农业的劳动生产率，必须加大对各种农业资源开发的力度。但由于对农业的投入不足，使荒地的复垦和新开垦工作受到限制，农村的基础教育、农民的技术培训得不到有效的保障，导致中国农民整体素质低下，文化水平与科学技术的接受能力受到约束。

　　　　二、国外农业投融资模式

从国外的普遍经验不难看出，农业的可持续发展依赖于财政资金与信贷资金的配套投入。1973年9月24日，世界银行总裁麦克拉克发表了一篇关于扶贫开发的重要讲话，在全球掀起了一个农村综合开发的浪潮。以此为主线，可将世界银行的农村工作分为以下几个阶段：1974年以前，世界银行注重经济成长，发展传统农业项目。这一时期世界银行发展了一些大项目，但由于没有配套投入，效益很差。对一些项目多的大农场主发放了不少贷款，效益很显著，但众多的小农户受益少，结果是“锦上添花”多，“雪中送炭”少。1974—1986年，世行项目以扶贫和经济增长并重为主要特点。1986年以后，世行贷款的重点是经济成长和扶贫并重，同时兼顾开发后的生态环境保护，追求可持续发展。世行几十年的经验表明，农村发展项目一般开发较快，增产明显，又能兼顾扶贫，开发成本低，可吸引农民投入劳动进行农村开发，增加农民的收入：但项目实施比较困难，资金回收少。因此，接受贷款国家的政府的支持和推动，并在政策上制定具体措施，加强财政资金配套力度，对项目的成功是十分必要的。
经济发达国家发展农业的经验也大致如此。经济发达国家对农业生产大都制定优惠保护政策，政府十分重视对农业的资金投入，不仅注重提高政府预算中对农业的投资，而且还不断增加支农的信贷规模。其农业投资的明显特点是财政、信贷等资金在整个农业投资来源中所占的比重越来越大，财政资金与银行贷款配套投入，分别不同的项目性质和用途进行使用与管理，确保农业综合开发资金有充足、稳定的投入和优惠的农业综合开发政策，促进了农业生产要素的优化组合，对实现农业现代化起了重要的作用。

三、对我国农业投融资机制改革的构想

从农业的可持续发展及其与之相对应资金投放与融通的要求出发，要改革农业投融资体制，转换其运行机制，首先必须突破传统思维模式，按照市场化，规范化取向来建立其架构。按照发达国家的发展农业的经验，我们在加大财政支农的力度的同时，大力推进农村金融体系的改革。此外，我们还可以建立农业投资基金，尝试为农业的发展赢取更多的资金来源。
(一)加大财政支农的力度，改善财政对农业投入的结构，大力建设农村基本设施。虽然近年来国家财政对农业的投入不断加大，但对于我国农业基础建设巨大的资金缺口，加之国家财政资金对农业投入结构的不甚合理，使得农村基本设施建设投入不足的问题日益严峻。首先，调整财政支农结构，确定支农资金的具体投向。我们尝试将支农资金具体投向分为三个层次。第一个层次是诸如农村电网，网络通信、道路、教育、医疗、卫生、生态环境保护以及科技进步等基础设施建设；第二个层次为发展地方特色的加工业、特色旅游业等建设的投入：第三个层次为为发展小城镇商业以及为城镇化而建立的各种市场进行的各项投入。我们在农业投入资金极度有限的情况下，应该依据上面提到的三个层次，由重到轻按比例分配。同时，根据农村基础设施的不同层次，明确各级政府应承担的支出范围。对于外溢性强、覆盖全国范围的基础设施，主要由中央财政承担：对于受益范围有限，与本区域内的农业、农村和农民相关的基础设施，可由地方财政以及农村社区组织、各种合作性的农村社会服务机构或农民提供。其次，稳步加大财政资金对农村基础设施的提供力度。根据农业的基础地位和弱质性特征，应明确财政支农的指导思想，转变财政支农职能，按照公共财政的原则制定财政支农政策，加大财政对农业的投入，提高财政支农比例，确保财政支农总量的稳定增长，提高农业综合生产能力，从而改善我国农业相对薄弱的状况，切实的提高农民收入。
(二)大力推进农村金融体系的改革，不仅形成农业资金的健康回流，而且要打破城乡金融界限，形成良性互动。
1. 发挥农村信用合作社支农主力军的作用。中国的农村信用合作社是在特殊制度安排下的一种特别的金融机构，国家希望它能够借鉴西方国家的合作金融制度，成为中国广大农民的互助性金融组织，但是，中国农村信用合作社从诞生之日起就从来没有真正实行过真正的合作制。同时，农行和信用社脱钩时遗留的不良资产、保值储蓄的贴补支出以及合作基金会带进的不良资产，使得农信社这个巨人顽疾缠身。此外，管理体制不顺、产权不明晰、历史包袱过重、地方政府过度干预，直接造成了整个系统高达86％的大面积亏损。根据国务院颁布《深化农村信用社改革试点方案》，按照“明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能，国家适当扶持，地方政府负责”的改革总体要求，牢牢抓住产权制度和管理体制改革两个重点，因地制宜，深化农村信用社体制改革，发挥农村信用社支农主力军作用。一是要实行有利于农村信用社发展的财政政策和货币政策，如国家给予一定政策扶持，解决保值补贴等问题，中央银行增加对农村信用社的再贷款，增强其发展后劲。地方政府要重视农村信用社历史负担，给予扶持，帮助和解决。二是农村信用社应继续完善小额信贷机制，扩大农户小额信用贷款和农户联保贷款等各种行之有效的服务方式。三是根据农民和农村经济发展需要，进一步拓宽服务领域，创新服务品种，增加服务手段，不断加大资金投放力度。
2. 充分发挥农业发展银行政策性银行的作用。要强化政策性金融职能，把农发行办成为农业和农村经济发展提供综合性融资服务的农业政策性银行。首先要优化农发行服务功能，拓展农发行信贷支农领域。以稳定或提高农业生产能力，增强农民收入为目的，开办专项农业贷款，逐步增加农田水利道路等基础设施贷款、机械化生产设施贷款、农业结构调整贷款、与环境保护有益的农业综合开发贷款，土地改良类贷款、特色农业贷款。其次强化农发行的调控功能，发放储备贷款和仓储设施建设贷款，继续支持国家粮棉油等储备体系建设。再次发挥农发行诱导功能，扩大金融支农效益。通过对投入大、风险高、收益低的农业基础设施及综合开发项目的先期信贷投入，提高商业性金融参与农村投资的力度。加强对农村金融体系的渗透，间接地促进农村经济发展。如为商业银行担保，对农村信用社控股，提供合理资金，帮助降低风险，增强流动性，以鼓励它们支农的积极性。直接办理农业政策性保险，逐步引导商业性保险办理农业保险业务。最后增强农发行的筹资功能，改善农村资金投入缺口。通过发行农业政策性金融债券，从金融市场上筹措资金，要求商业银行和非银行金融机构按各自业务量的一定比例购买。通过办理国际金融机构和国际组织转贷业务实现筹资，特别是世界银行、国际开发协会和世行对我国的农业项目贷款和扶贫开发贷款。
3. 调动农业银行等商业银行的支农积极性。重新考虑国有商业银行“撤离农村”的战略思想，在支持农村经济发展过程中获得自身发展。尤其是农业银行，必须兼顾支持“三农”的服务取向及其商业化的经营取向，发挥其在农村原有的优势。现在，如果让各大商业银行在重新回到农村，设立农村经营网点，显然是不现实的，也不符合商业银行的经营原则。但是商业银行在各县市均设有网点，可以考虑对该辖区内的一些大型的农业开发项目和较大的农产品企业授信。同时，可以配合农业发展银行，从其手里购买农业政策性金融债券。
4. 建立农村资金回流机制。通过中央银行支农再贷款形式将邮政储蓄存款反哺农村，建立农村资金流向农村机制，从而解决农业发展所需资金问题。同时，对支农再贷款给予财政贴息，引导资金流回农村，降低农民的贷款成本。
(三)建立农业投资基金，增加农业投融资的来源。按照国际惯例，投资基金的发行必须由国家证券管理机构批准。通过各种形式发行募集资金后，基金证券或受益凭证可以在交易所申请上市。我国已有各种形式基金的发行和管理经验，目前较为稳妥的做法是积极进行试点，然后在总结经验的基础上加以广泛推广。专业投资基金由于有资金优势，有利于形成技术实力，走科技兴农道路。通过粮种改造，大幅度提高粮食产量；通过农田水利设施投资，保障农业稳产高产；通过向农民提供担保贷款或借款给农民，可以大力发展牲畜养殖业；通过建立集中的鸡仔、猪仔，牛仔基地向农民供应，保护价收购，统一屠宰，形成规模经营，不仅可以满足国内市场需求，还可以利用我国劳动力资源丰富；成本低的优势，去占领国际市场。在基金的使用范围上，必须投向农业项目，或从事粮，棉，油，麻的种植业；或从事以养殖为主的畜牧业；或从事乡镇工业项目；或从事农产品深加工以及建立在农村基础上的其它产业，但必须和广大农户的生产紧密结合起来。基金的投资比例必须有明确的规定，一般来说，80％以上的资产必须投资于农业。根据我国目前农村的实际情况，粮食生产已实现了精细化的地区可重点投向养殖业和粮食深加工项目。粮食生产条件落后的地区，应重点进行基础设施投资，首先保证粮食生产。总之，由于我国各地农村生产条件有很大差异，因此在保证投资经济效益的条件下应因地制宜。